서울행정법원 2025. 5. 30. 선고 2024구합83704 판결 [부작위위법확인]

1. 원고가 2024. 4. 5.일자에 작성해서 피고에게 제출한 주거연장 신청서를 제출하였다. 그러나 피고는 보호심사회의를 주최하지 않고 원고에게 퇴거 처분을 한 것은 실질적인 주거연장 거부 처분이기에 피고의 부작위가 위법함을 확인한다.¹⁾

2. 피고의 원고에 대한 퇴거 통보는 무효임을 확인한다.

1. 기초사실

가. 한국법무보호복지공단(소관 서울지부, 이하 '이 사건 공단'이라 한다)은 보호관찰 등에 관한 법률, 사회복지사업법, 공공기관의 운영에 관한 법률 등에 의거해 법무보호대상자의 건전한 사회복귀를 돕는 법무부 산하 공공기관으로, 한국토지주택공사(이하 '이 사건 공사'라 한다)로부터 주택을 공급받아 법무보호대상자에게 지원하는 주거지원사업을 수행하고 있다.

나. 이 사건 공단은 2020. 6. 29. 이 사건 공사로부터 서울 구로구 (비실명화로 생략) (이하 '이 사건 주택'이라 한다)를 임차하였고(이하 '이 사건 임대차계약'이라 한다), 2023. 12. 11. 주거지원사업의 일환으로 원고와 주거지원 약정(이하 '이 사건 약정'이라 한다)을 체결하고 이 사건 주택을 원고에게 전대하였다.

다. 이 사건 공사는 2024. 2. 26.경 이 사건 공단에 '이 사건 주택의 아래층 세대의 하자(천장누수) 민원을 해결하기 위하여 수차례 방문점검 요청을 하였으나 입주자(원고)의 비협조로 하자보수를 진행하지 못하여 아래층 세대의 피해가 가중되어 피해세대에 대한 긴급이주를 시행하였고, 이는 이 사건 임대차계약서 계약특수조건 제5조를 위반한 것이므로 이 사건 임대차계약서 제7조에 기하여 이 사건 임대차계약을 해지한다. 따라서 2024. 4. 26.까지 입주자 퇴거 및 원상회복 조치 후 이 사건 주택을 이 사건 공사에 반환하라'는 통보를 하였다(이하 '이 사건 통보'라 한다).

라. 원고는 2024. 4. 5. 피고에게 이 사건 주택에 관하여 2024. 7. 16.부터 2026. 7. 15.까지 이 사건 약정의 기간을 연장하여 줄 것을 신청하였으나, 이 사건 공단은 이 사건 통보를 근거로 원고에게 원상회복 및 퇴거를 요청하였다(이하 '이 사건 퇴거 요청'이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제10, 13, 15호증, 을 제1 내지 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 기재와 같다.

3. 원고 주장의 요지

이 사건 공단의 주거지원사업 업무처리 지침(이하 '이 사건 지침'이라 한다) 제10조 제2항에 의하면 피고는 주거지원대상자의 주거지원 연장 신청이 있을 경우 보호심사회를 개최하여 이를 심사하여야 할 의무가 있으나, 피고는 원고의 연장 신청을 받고도 아무런 조치를 취하지 아니하였다. 또한 이 사건 공사는 원고가 이 사건 공사 직원을 상대로 국가인권위원회에 진정을 하여 직원에 대한 인권교육 실시를 권고하는 결정을 받자 이에 대한 보복을 위하여 원고를 이 사건 주택에서 퇴거시키기로 결정하였고, 피고는 이 사건 공사의 부당한 퇴거압력에 동조하여 사실관계에 대한 충분한 조사 없이 원고에게 이 사건 퇴거 요청을 하였다.

4. 판단

가. 항고소송의 대상이 되는 행정처분이란 원칙적으로 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것이지만, 어떠한 처분의 근거가 행정규칙에 규정되어 있다고 하더라도, 그 처분이 상대방에게 권리 설정 또는 의무 부담을 명하거나 기타 법적인 효과를 발생하게 하는 등으로 상대방의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위라면, 이 경우에도 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 보아야 한다. 한편 행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정해야 한다(대법원 2012. 9. 27. 선고 2010두3541 판결 등 참조). 한편, 공공기관의 운영에 관한 법률의 적용 대상인 공공기관이 일방 당사자가 되는 계약은, 공공기관이 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 체결하는 사법상의 계약으로서 본질적인 내용은 사인 간의 계약과 다를 바가 없으므로, 그에 관한 법령에 특별한 정함이 있는 경우를 제외하고는 사적 자치와 계약자유의 원칙 등 사법의 원리가 그대로 적용된다. 또한 공공기관이 계약의 적정한 이행을 위하여 계약상대방과의 계약에 근거하여 계약당사자 사이에만 효력이 있는 계약특수조건 등을 부가하는 것이 금지되거나 제한된다고 할 수는 없고, 사적 자치와 계약자유의 원칙상 그러한 계약 내용이나 조치의 효력을 함부로 부인할 것은 아니다(대법원 2014. 12. 24. 선고 2010다83182 판결의 취지 등 참조). 앞서 본 증거들과 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 또는 사정을 종합하면, 이 사건 약정은 원고와 피고가 대등한 지위에서 체결한 계약에 해당하고, 원고가 이 사건 약정의 연장을 신청한 것에 대하여 피고가 이를 거부하는 취지로 이 사건 퇴거 요청을 한 것은 모두 이 사건 약정의 내용에 따라 일방 당사자로서 대등한 지위에서 의사표시를 한 것으로서, 피고가 공권력을 가진 우월적 지위에서 행한 것으로 볼 수 없으므로, 이를 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 볼 수 없다. 이와 반대되는 전제에 서 있는 원고의 이 사건 소는 부적법하다.

1) 이 사건 지침 제9조 제1항은 '지원주택에 대해서는 지부장 등과 대상자간의 약정 체결 이후 입주할 수 있다'고 규정하고, 같은 조 제2항은 '지부장 등은 대상자와 주거지원 약정을 체결함과 동시에 주거지원계약 해지 및 퇴거사유 발생시 조속한 해결을 위해 화해계약서를 작성하여야 한다'고 규정하고 있다. 즉 이 사건 공단은 지원대상자와 계약을 체결하는 방식으로 주거지원사업을 시행하는 한편, 지원한 주택과 관련한 분쟁이 발생하였을 경우에도 주거지원대상자 선정을 취소하는 등 행정청이 우월한 지위에서 일방적으로 주거지원 관계를 종료하는 방식이 아니라 화해계약을 통한 사법적인 해결을 전제하고 있다.

2) 이 사건 약정에 따라 원고는 피고에게 임대보증금 및 월 임대료를 납부할 의무를 부담하고, 그 외 이 사건 약정에 규정된 피고의 의무는 '해당 주택을 입주자에게 제공, 주거지원사업 공정 집행'이며, 원고의 의무는 '주택관리 철저 및 목적 외 사용금지, 전기세와 수도세 등 관리비 성실 납부, 자립계획 이행 충실, 주택 취득 시 고지 등 약정서상 제반 준수사항 이행, 연장 계약 시 임대보증금 및 임대료는 전년도 물가 상승률을 반영한 5% 이내 증액 발생'이다. 이와 같이 이 사건 약정에 규정된 당사자의 주된 권리‧의무의 내용은 이 사건 약정이 이 사건 임대차계약에 기반한 전대차 계약이라는 점에 중점을 두고 사법상의 권리‧의무 관계를 규율하는 내용이다. 일부 내용(피고의 의무 중 주거지원사업 공정 집행, 원고의 의무 중 자립계획 이행 충실 등)이 일반적인 전대차 계약과는 다소 상이한 면이 있으나, 이는 이 사건 공단의 주거지원 사업이 보호관찰 등에 관한 법률 제3조 제3항의 갱생보호대상자 중에서 주거지원이 필요한 무주택자를 대상으로 한 사업이라는 특수성으로 인한 것으로 보이고, 위와 같은 다소의 특수한 규정으로 인하여 이 사건 약정의 본질이 변경된다고 보기 어렵다.

나. 당사자가 행정청에 대하여 어떠한 신청을 하였더라도 당사자가 행정청에 대하여 그러한 행정처분을 하여 줄 것을 요구할 수 있는 법령이나 조리상의 권리를 갖고 있지 아니하거나, 행정청이 당사자의 신청에 대하여 거부처분을 한 경우에는 원고적격이 없거나 소의 이익이 소멸하여 항고소송의 대상인 위법한 부작위가 있다고 볼 수 없어 그 부작위위법확인의 소는 부적법하다(대법원 1992. 6. 9. 선고 91누11278 판결, 2002. 6. 28. 선고 2000두4750 판결 등 참조). 원고는 이 사건 지침 제10조 제2항에 따라 주거지원 약정 당사자의 연장 신청이 있을 경우 피고가 이를 심사하여야 하는 의무가 있다고 주장한다. 그러나 이 사건 지침 제10조 제2항은 '지부장 등은 주거지원 연장을 희망하는 경우 기간 만료 1개월 전까지 연장신청서를 제출받아 보호심사회에서 심사하고 그 결과를 이사장에게 보고하여야 한다'고 규정하고 있는바, 위 규정은 이 사건 공단의 내부적인 업무처리 절차에 관한 규정에 해당하고, 본질적으로 사법상 계약에 해당하는 이 사건 약정에 관하여 그 기간의 연장을 희망하는 신청이 있다는 이유만으로 대등한 당사자인 피고가 이를 심사하고 그 결과를 상대방인 원고에게 통지할 의무가 있다고 보기 어려우며, 위 지침에 의하여 원고에게 심사 및 통지를 요구할 법령상의 권리가 인정된다고 보기 어렵다. 원고는 주거권, 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙에 의하여 조리상의 신청권이 인정된다고도 주장하나, 원고가 주장하는 사정만으로는 원고에게 이 사건 약정의 연장 신청 심사를 요구할 권리가 있다거나 이 사건 약정이 연장을 예정하고 있는 계약이라고 보기 부족하다. 더욱이, 피고는 원고의 연장 신청을 거부하는 취지로 이 사건 퇴거 통보를 한 것이므로 피고의 부작위가 있다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 소 중 부작위위법 확인을 구하는 부분은 어느 모로 보나 부적법하다.

다. 이와 달리 보더라도, ① 이 사건 지침 제10조 제2항 [별지 제9호] 주거지원 연장신청서에 의하면 신청서 제출 시 통장 사본, 주민등록등본, 지방세 세목별 과세증명서 등의 증빙서류를 첨부하여 제출하도록 되어 있는데, 원고는 이러한 첨부서류를 제출하지 않은 것으로 보이는 점, ② 이 사건 약정은 이 사건 공사로부터 임대한 이 사건 주택을 전대하는 계약이므로 이 사건 임대차계약이 기간 만료 또는 해지로 종료할 경우에는 이 사건 약정도 유지될 수 없는데, 이 사건 공사는 이 사건 공단에 계약특수조건 위반을 이유로 해지통보를 하였고 위 해지통보가 요건을 갖추지 못하여 효력이 없다고 볼만한 사정을 찾기 어려운 점 등에 비추어 보면, 이 사건 퇴거 요청은 정당한 것으로 판단된다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다[원고는 이 사건 변론종결 후인 2025. 4. 27. 이 법원 2025아*****호로 재판부에 대한 기피 신청을 하였으나, 변론종결 후에는 기피 신청이 있다 하더라도 판결을 선고할 수 있다(민사소송법 제48조 단서, 대법원 1993. 11. 9. 선고 93다39553 판결 등 참조)].

관 계 법 령 ▣ 보호관찰 등에 관한 법률 제3조(대상자) ③ 갱생보호를 받을 사람(이하 “갱생보호 대상자”라 한다)은 형사처분 또는 보호처분을 받은 사람으로서 자립갱생을 위한 숙식 제공, 주거 지원, 창업 지원, 직업훈련 및 취업 지원 등 보호의 필요성이 인정되는 사람으로 한다. ▣ 주거지원사업 업무처리 지침 제1조(목적) 이 지침은 한국법무보호복지공단(이하 '공단'이라 함)에서 생계곤란 법무보호대상자에게 가족과 함께 생활할 수 있는 주택을 지원함에 있어 필요한 제반절차와 주택을 지원받는 자에게 부과하는 준수사항 등을 정함으로써 효율적인 주거지원사업을 수행하고 법무보호대상자의 건전한 사회복귀를 촉진시켜 주는 것을 목적으로 한다. 제6조(선정기준) ① 입주대상자는 보호관찰 등에 관한 법률 제3조 제3항의 갱생보호대상자 중 다음 각 호에 해당하는 무주택자로 한다.

1. 자립의지가 있고 가족에 대한 실질적인 부양책임이 있는 세대주로서 본인을 제외한 부양가족이 1인 이상이고 자립을 위해 주거지원이 필요하다고 인정되는 자

2. 지부장 등이 주거지원이 필요하다고 인정되는 자로서 지부 등 보호심사위원회에서 추천한 자 제9조(주거지원 방법) ① 지원주택에 대해서는 지부장 등과 대상자간의 약정 체결(별지 제7호 서식) 이후 입주할 수 있다. ② 지부장 등은 대상자와 주거지원 약정을 체결함과 동시에 주거지원계약 해지 및 퇴거사유 발생시 조속한 해결을 위해 화해계약서(별지 제8호 서식)를 작성하여야 한다. 제10조(주거지원 기간 및 연장) ① 신규 입주자에 대한 주거지원 기간은 2년으로 하되 필요한 경우 2년의 범위 내에서 4차에 한하여 연장할 수 있다. ② 지부장 등은 주거지원 연장을 희망하는 경우 기간 만료 1개월 전까지 연장신청서(별지 제9호 서식)를 제출받아 보호심사회에서 심사하고 그 결과를 이사장에게 보고하여야 한다. [별지 제7호 서식]

[별지 제8호 서식]

[별지 제9호 서식]

끝.