서울행정법원 2025. 4. 17. 선고 2022구합81469 판결 [평가등급부여처분취소]

[2023. 12. 26. 법률 제19840호로 개정되어 2024. 6. 27. 시행된 정부조직법 부칙 제4조 제3항에 의하여 보건복지부장관(경정 전 피고)의 어린이집에 대한 정기적인 평가 및 그에 따른 평가등급 결정ㆍ조정, 평가결과 공표의 내용 및 방법 등에 관한 권한이 교육부장관에게 승계되었다. 이에 따라 이 법원은 2024. 7. 3. 행정소송법 제14조 제6항, 제13조 제1항 단서에 따라 피고를 '교육부장관'으로 경정하는 결정을 하였다. 이하 특별히 구분할 필요가 있는 경우를 제외하고는 '보건복지부장관'과 '교육부장관'을 모두 '피고'라고 지칭한다.]

**이유**

1. 처분의 경위

가. 원고는 주소지에서 운영하는 'B어린이집'(이하 '이 사건 어린이집'이라 한다)의 대표자이다.

나. 구 영유아보육법(2023. 12. 26. 법률 제19840호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제30조 및 2022년도 어린이집 평가에 관한 기준, 방법 등을 정하는 「2022 어린이집 평가 매뉴얼」(이하 '이 사건 매뉴얼'이라 한다)에 따르면, 어린이집 평가는 별지1 기재와 같이 4개 평가영역, 18개 평가지표, 59개 평가항목으로 '평가지표'를 구성한 뒤, 개별 평가항목의 충족 항목 수에 따라 상위 평가지표의 '우수', '보통', '개선필요' 등급이 결정되고, 각 영역별 평가지표의 등급 개수에 따라 상위 평가영역의 등급이 결정되며, 최종적으로 평가영역 4개의 등급 개수에 따라 해당 어린이집에 대하여 'A 등급'부터 'D등급'까지 부여되는 방식으로 이루어진다.

다. 구 영유아보육법 제51조의2 제1항 제4호에 따라 어린이집 평가 업무를 위탁받은 한국보육진흥원은 2022. 5. 11. 이 사건 어린이집에 대한 현장평가를 실시하였다. 그 결과 한국보육진흥원은 '유아 1명이 하원차량의 등받이가 고정되지 않은 영아용 보호장구(KC, W2)에 탑승하였다'는 사유로(이하 '이 사건 처분사유'라 한다), 이 사건 어린이집에 대하여 '3-4-3. 등ㆍ하원용 차량을 운행할 경우 안전요건을 갖추어 관리한다.'는 평가항목의 평가기준 중 하나로 필수요소에 해당하는 '④ 운전자와 함께 차량에 동승한 성인은 영유아를 안전하게 보호함' 부분(이하 '이 사건 평가기준'이라 한다)이 충족되지 않았다고 보아 '3-4-3. 평가항목'에 'N 평정'을 부여하였고, 이에 따라 '3-4. 등ㆍ하원의 안전' 평가지표가 '보통' 등급으로, '3. 건강ㆍ안전' 평가영역이 '보통' 등급으로 각 평가되었으며, 결과적으로 우수 등급의 평가영역이 3개에 그쳤다는 이유로 이 사건 어린이집의 기관등급을 최종 'B등급'으로 평가하였다.

라. 피고는 2022. 10. 6. 위와 같은 평가결과에 따라 통합정보공시 홈페이지에 이 사건 어린이집의 평가등급을 B등급으로 공표하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1~4호증, 을 제1~8호증, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령과 규정: 별지2 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 원고의 주장 요지

1) 이 사건 매뉴얼은 이 사건 평가기준을 필수요소로 지정하여 총 160개의 평가기준 중 단지 그 하나만을 충족하지 못한 경우에도 다른 평가기준의 충족 여부와 관계없이 해당 평가영역의 '우수' 등급을 받지 못하여 최종 'A등급'을 받을 수 없도록 정하고 있는데, 이처럼 피고가 임의로 전체 평가등급의 강등을 좌우할 수 있는 필수요소를 지정한 것은 관계 법령의 위임 한계를 일탈하여 효력이 없을 뿐만 아니라, 이 사건 매뉴얼은 행정청 내부의 사무처리기준에 불과하여 대외적 구속력도 없으므로, 이에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.

2) 이 사건 처분사유가 지적하는 것처럼 보호장구의 등받이 부분이 고정되지 않은 것이 잘못이라고 하더라도, 이는 이 사건 평가기준이 아니라 필수요소에 해당하지 않는 '3-4-3. ① 차량에 안전수칙, 영아용 보호장구, 개별 안전띠, 차량용 소화기, 어린이 하차확인장치, 비상약품을 구비함'의 평가기준을 충족하지 못한 것으로 평가되어야 하고, 그 경우 '3-4-3. 평가항목'에 'Y 평정'이 부여되어 '3. 건강ㆍ안전' 평가영역이 '우수' 등급으로 평가될 수 있다.

3) 다음과 같은 이유로 원고가 이 사건 평가기준을 충족하지 못했다고 볼 수 없다.

가) 이 사건 어린이집의 하원차량 운행시간은 15시 30분인데, 현장평가자는 성인 동승자의 차량지도가 종료되기 이전인 15시 27분경 평가를 마치고 차량에서 이탈했다. 일시적으로 유아 1명이 등받이가 고정되지 않은 영아용 보호장구에 탑승하였더라도 차량이 출발하기 전까지 성인 동승자가 이를 시정할 기회가 있었으므로, 차량지도가 완전히 종료되기 이전의 관찰만으로 이 사건 평가기준이 충족되지 않았다고 평가한 것은 부당하다.

나) 이 사건 매뉴얼은 이 사건 평가기준에 관하여 개별 안전띠 또는 영아용 보호장구 중 1개를 착용하도록 정하고 있는데, 이 사건 어린이집의 경우 아이들이 영아용 보호장구를 착용하더라도 이에 더해 차량에 설치된 개별 안전띠까지 매도록 하였으므로, 설령 영아용 보호장구의 등받이가 고정되지 않은 상태였더라도 이를 착용한 유아가 안전하게 보호되지 않았다고 평가하는 것은 타당하지 않다.

다) 이 사건 어린이집의 하원차량을 포함하여 2점식 되감기 안전벨트가 설치된 어린이통학버스의 경우 애초에 영아용 보호장구를 좌석에 고정하는 것이 불가능하므로, 영아용 보호장구가 등받이에 고정될 수 있음을 전제로 하는 이 사건 평가기준은 부당한 기준이고, 이를 충족하지 못하였다고 보아 불이익한 처분을 할 수는 없다.

나. 이 사건 매뉴얼의 효력 관련 주장에 관한 판단

1) 관계 법령의 위임 한계 일탈 여부

가) 구 영유아보육법 제30조 제1항은 "보건복지부장관은 영유아의 안전과 보육서비스의 질 향상을 위하여 어린이집의 보육환경, 보육과정 운영, 보육인력의 전문성 및 이용자 만족도 등에 대하여 정기적으로 평가를 실시하여야 한다."고 규정하고 있고, 제6항은 "제1항, 제3항 및 제5항에 따른 평가시기 및 방법, 확인점검의 대상 및 방법, 그에 따른 평가등급 결정ㆍ조정, 평가결과 공표의 내용 및 방법 등 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다."고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 구 영유아보육법 시행규칙(2023. 7. 18. 보건복지부령 제954호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제31조 제3항은 "보건복지부장관은 법 제6조 제1항에 따른 중앙보육정책위원회의 심의를 거쳐 평가지표를 정하고 이에 따라 평가를 실시한다. 이 경우 평가지표에는 어린이집의 보육환경, 보육과정 운영, 보육인력의 전문성 및 이용자 만족도 등이 포함되어야 한다."고 규정하고 있다.

나) 이처럼 구 영유아보육법령이 어린이집의 보육환경, 보육과정 운영, 보육인력의 전문성 및 이용자 만족도 등을 포함하는 평가지표를 중앙보육정책위원회의 심의를 거쳐 평가기관 내부에서 확정하도록 한 것은, 세부 평가요소를 합리적인 재량에 따라 설정ㆍ조정하도록 하여 행정의 유연성을 높이고, 개별 평가지표에 대한 합리성과 구체적 타당성을 제고하기 위한 것으로 볼 수 있다. 어린이집 평가에 관한 세부적인 내용을 영유아보육법령에서 일일이 규정하는 것은 입법기술상 쉽지 않고, 보육에 관한 전문적인 판단과 평가방법 등 세부 사항에 관하여 유동적ㆍ탄력적으로 대응할 필요성도 인정된다.

다) 이에 따라 마련된 이 사건 매뉴얼은 위와 같은 법령의 위임에 따라 평가등급 결정을 위한 평가지표를 구체적으로 정하면서 평가지표의 충족 여부를 가리기 위한 하위 기준으로 평가항목과 평가기준뿐만 아니라 평가기준 충족 여부를 판단하기 위한 세부기준을 규정하고 있다. 따라서 이 사건 매뉴얼이 정한 개별 평가지표 및 하위 기준들이 법령에 예시된 평가지표들을 세부적으로 구체화하는 내용일 경우에는 해당 기준의 내용이 시행규칙에 직접 규정되어 있지 않다는 사정만을 들어 그 기준이 상위법령에서 위임받은 한계를 일탈하였다고 볼 수 없다.

라) 이 사건 매뉴얼은 '3-4-3. 등ㆍ하원용 차량을 운행할 경우 안전요건을 갖추어 관리한다.'는 평가항목의 평가기준 중 하나로 '④ 운전자와 함께 차량에 동승한 성인은 영유아를 안전하게 보호함'이라는 이 사건 평가기준을 규정하면서 이를 반드시 충족하여야 하는 필수요소로 지정하였다. 이 사건 평가기준은 그 내용 자체에 의하더라도 구 영유아보육법 제30조 제1항 및 구 영유아보육법 시행규칙 제31조 제3항에 명문으로 규정된 '어린이집의 보육환경'에 관한 평가지표를 구체화하는 내용임이 명백하다. 나아가 구 영유아보육법 시행규칙 제23조는 어린이집의 운영기준을 [별표 8]에서 구체적으로 정하도록 규정하면서 [별표 8] '3. 안전ㆍ급식 및 위생관리' 중 '라. 차량안전관리(차량을 운영하는 경우)' 부분에서 "4) 차량 운행 시 보육교사 등 영유아를 보호할 수 있는 사람이 동승하여야 하고, 36개월 미만 영아를 탑승시키는 경우에는 보호자가 동반하거나 보호 장구를 착용하도록 하여야 한다.", "5) 교사와 영유아는 차량 운행이 시작되기 전에 안전벨트를 착용하여야 한다."라고 규정하고 있는데, 이 사건 평가기준은 위와 같이 구 영유아보육법령이 어린이집의 운영기준으로 준수하도록 규정한 내용들 중에서도 특히 등ㆍ하원 시 영유아 안전관리에 관한 사항으로 직접 규정함으로써 구체화하여 강조하고 있는 항목에 속하기도 한다.

마) 이러한 사정을 종합하면, 이 사건 매뉴얼이 이 사건 평가기준을 '필수요소'로 지정하여 해당 기준이 충족되지 않을 경우 상위 평가기준에서 '우수' 등급을 받을 수 없도록 정하였더라도, 이는 구 영유아보육법령이 특히 강조하는 항목을 구체화하여 반드시 충족되어야 할 항목으로 규정한 것으로서 타당성과 합리성이 인정된다. 따라서 구 영유아보육법령에 '필수요소의 지정'에 관한 별다른 언급이 없다는 사정만을 들어 이 사건 매뉴얼이 상위법령에서 위임받은 한계를 일탈하여 특정한 가중 평가기준을 임의로 규정한 것이라고 볼 수는 없다. 원고의 이 부분 주장은 받아들일 수 없다.

2) 이 사건 매뉴얼이 대외적 구속력이 없어 처분의 근거가 될 수 없는지 여부 앞서 본 구 영유아보육법령의 내용과 취지, 이 사건 매뉴얼의 내용과 형식, 체계 등을 종합하면, 이 사건 매뉴얼은 어린이집 평가실시에 관한 평가의 기준으로 마련된 행정청 내부의 사무처리준칙의 성격을 갖는다고 볼 수 있다. 이는 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 효력은 없지만, 이를 정한 행정기관의 재량에 속하는 사항에 관한 것인 때에는 그 규정 내용이 객관적 합리성을 결여하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 법원은 이를 존중하는 것이 바람직하다(대법원 2019. 1. 10. 선고 2017두43319 판결 참조). 앞서 살펴본 것과 같이 이 사건 매뉴얼은 법령의 위임에 따라 평가지표를 구체화하는 기준을 정하고 있고, 이 사건 평가기준의 경우에도 법령이 특히 강조하고 있는 항목을 필수요소로 지정한 것으로서 그 타당성과 합리성이 인정된다. 무엇보다 이 사건 매뉴얼은 매년 비슷한 내용으로 마련되어 이미 널리 배포되어 있었고, 전국의 어린이집 운영자들은 해당 기준에 따라 어린이집 평가가 이루어진다는 것을 충분히 숙지한 상태에서 평가를 준비하였다고 보인다. 따라서 이 사건 매뉴얼이 행정청 내부의 사무처리준칙으로 대외적 구속력이 없다는 이유만으로 그에 근거한 처분이 위법하다는 원고의 주장도 받아들일 수 없다.

다. 평가기준의 선정이 잘못되었는지에 관한 판단

이 사건 매뉴얼이 '3-4-3. 등ㆍ하원용 차량을 운행할 경우 안전요건을 갖추어 관리한다.'는 평가항목의 평가기준 중 하나로 '① 차량에 안전수칙, 영아용 보호장구, 개별 안전띠, 차량용 소화기, 어린이 하차확인장치, 비상약품을 구비함'을 정하고 있기는 하다. 그러나 위 평가기준은 문언 자체에 의하더라도 차량 내부에 영아용 보호장구나 개별 안전띠 등이 구비되어 있는지 여부, 즉 물적인 안전요건의 구비 여부 자체를 평가의 대상으로 하고 있고, 이와 달리 '운전자와 함께 차량에 동승한 성인은 영유아를 안전하게 보호하는지 여부'에 해당하는 이 사건 평가기준(3-4-3. ④)은 차량에 동승한 성인의 영유아에 대한 보호행태가 평가의 대상이다. 이 사건 처분사유는 이 사건 어린이집의 하원차량에 영아용 보호장구나 개별 안전띠가 구비되지 않았음을 지적하는 것이 아니라, 영아용 보호장구가 제대로 고정되지 않아 영유아의 안전이 확보되지 않았는데도 차량에 동승한 성인이 적절한 조치를 취하지 않았음을 지적하는 것이므로, 이는 이 사건 평가기준에 관한 것임이 분명하다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

라. 이 사건 평가기준을 충족하지 못하였다는 평가가 부당한지에 관한 판단

1) 차량지도 종료 이전에 평가가 완료되어 부당한지 여부

을 제6호증 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 어린이집의 현장평가자는 평가 당일 하원차량에 원아들과 동승교사가 탑승한 상황에서 동승교사에게 차량 운행 준비가 완료되었는지를 여러 차례 확인한 후 동승교사까지 안전벨트를 착용한 상태에서 평가를 진행한 사실, 원고도 위 현장평가 결과 통보 이후 소명 과정에서 유선으로 "평가 당일 현장평가자가 동승교사에게 '확인했냐'고 물어보아 긴장된 상황과 압박감에 '확인했다'고 답변한 것임"이라는 내용의 의견을 밝힌 사실을 인정할 수 있다. 이에 따르면 현장평가자는 동승교사의 차량지도가 끝나 하원차량의 출발 준비가 마쳐진 사실을 확인하고 그 상태에서 평가를 진행하여 이 사건 처분사유에 해당하는 사실을 발견한 것이므로, 원고가 주장하는 것처럼 차량지도가 완료되지 않아 미흡사항을 시정할 기회가 남아있었는데도 평가가 이루어졌다고 볼 수는 없고, 하원차량의 통상적인 출발시간이 평가 완료 이후인 15시 30분이라거나 아직 탑승하지 못한 원아가 남아있었다는 등 원고가 들고 있는 여러 사정들은 이러한 판단에 아무런 영향을 미치지 못한다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

2) 영아용 보호장구가 제대로 고정되지 않았더라도 개별 안전띠를 착용하면 이 사건 평가기준이 충족되었다고 보아야 하는지 여부

가) 이 사건 평가기준은 구체적으로 아래와 같은 세부기준을 두고 있다.

비실명화로 생략

나) 원고는 이 사건 처분사유로 지적된 유아 1명이 고정되지 않은 영아용 보호장구를 착용하기는 했지만 그 위에 하원차량에 설치된 개별 안전띠까지 착용하였으므로 이 사건 평가기준을 충족하지 못한 것으로 평가하는 것은 타당하지 않다고 주장한다. 그러나 우선 원고 주장과 같이 해당 유아 1명이 현장평가 당일 실제로 영아용 보호장구만 착용한 것이 아니라 개별 안전띠까지 착용하였다는 사실을 확인할 수 있을 만한 별다른 자료가 없다(원고가 제출한 자료들은 이 사건 어린이집의 하원차량을 촬영한 사진이 아니거나 현장평가 당일 해당 유아의 모습을 촬영한 사진이 아니다). 현장평가 결과 이후 원고가 소명한 내용에 의하더라도 해당 유아가 개별 안전띠를 착용하여 안전한 상태에 있었음을 주장하는 내용은 전혀 찾아볼 수 없고, 오히려 원고는 당일 오전에 영아용 보호장구의 고정 상황을 확인하여 보았다거나 차량지도를 통해 등받이가 고정되지 않은 보호장구를 시정할 기회가 있었다는 등, 현장평가 당시에 충분한 안전성이 확보되지 않은 상황이었던 것 자체는 어느 정도 인정하는 전제에서의 소명을 하였을 뿐이다. 원고는 이 사건 소를 제기하면서도 소장에서 개별 안전띠 착용에 관한 주장을 하지 않았고, 그로부터 약 1년 6개월이 경과한 2024. 4. 11. 제출한 준비서면에서부터 비로소 이를 언급하기 시작하였다.

다) 설령 원고 주장과 같이 실제로 해당 유아가 개별 안전띠까지 착용하였다고 하더라도, 제대로 고정되지 않은 영아용 보호장구를 착용한 상태에서 개별 안전띠만 추가로 착용하는 경우 충분한 안전성이 확보된다고 볼 만한 자료를 찾아볼 수 없을 뿐만 아니라, 고정되지 않은 영아용 보호장구의 벨트나 기타 부속품의 영향으로 개별 안전띠의 정상적인 착용을 전제로 한 사고시의 충격 분산, 이탈 방지 효과 등이 제대로 작동할 수 있으리라는 보장이 없는 것은 물론, 오히려 이로 인해 해당 영유아에게 예기치 못한 위해가 발생할 가능성마저 배제할 수 없다.

라) 나아가 이 사건 평가기준은 '3-4. 등ㆍ하원의 안전' 평가지표의 세부 평가항목인 '3-4-3. 등ㆍ하원 차량을 운행할 경우 안전요건을 갖추어 관리하는지'를 평가하기 위한 하나의 기준에 해당하므로, 이를 단순히 영유아가 개별 안전띠나 영아용 보호장구를 착용하기만 하면 안전성이 확보된 것으로 본다는 취지로 해석할 수 없고, 차량 내에서 발생할 수 있는 각종 사고나 우발적인 상황으로 인한 위험으로부터 영유아가 충분히 보호될 수 있는 상황에 있는지를 종합적으로 평가한다는 취지로 보아야 한다. 하원차량의 영아용 보호장구가 좌석에 제대로 고정되지 않을 경우 그 위에 영유아가 탑승하지 않았을 때 고정되지 않은 보호장구가 좌석을 이탈하면서 인근에 탑승한 영유아들에게 큰 위험으로 작용할 수 있고, 실제로 구 「안전인증대상 어린이제품의 안전기준」(2024. 12. 23. 산업통상자원부고시 제2024-198호로 개정되기 전의 것) [부속서 3] '자동차용 어린이보호장치 안전인증기준'(이하 '이 사건 안전인증기준'이라 한다) 역시 '9.1.항'에서 "보호장치에 어린이가 없더라도 보호장치는 차량에 단단히 고정되어야 한다. 만약 고정하지 않으면 충돌사고 시 보호장치가 뛰어나가 동승자에게 상해를 줄 우려가 있음"이라는 내용의 위험방지 표시를 사용설명서에 기재하도록 하고 있으며, 원고가 이 사건 어린이집 하원차량에 설치하였다고 주장하는 영아용 보호장구의 설치방법(갑 제26-2호증)에도 마찬가지 기재가 되어 있다.

마) 결국 이 사건 처분사유는 단지 영아용 보호장구가 고정되지 않아 그 위에 탑승하는 영유아의 신체가 안전하게 보호되지 않는다는 것만을 지적하는 것이 아니라, 영유아의 탑승 및 개별 안전띠의 착용 여부를 불문하고 차량에 설치된 영아용 보호장구가 좌석에 제대로 고정되지 않을 경우 차량에 탑승한 영유아의 안전성이 확보된 상태로 볼 수 없음을 지적하는 취지로 볼 수 있다. 따라서 제대로 고정되지 않은 영아용 보호장구를 착용한 유아에게 개별 안전띠까지 착용하였다는 것만으로 이 사건 평가기준을 충족하였다고 평가할 수는 없다. 원고의 이 부분 주장도 받아들일 수 없다.

3) 2점식 되감기 벨트로 영아용 보호장구를 고정하는 것이 불가능하여 이를 요구하는 이 사건 평가기준이 부당한 기준에 해당한다고 보아야 하는지 여부

가) 자동차에 설치되는 안전벨트는 크게 탑승자의 골반 앞을 가로지르는 2점식 벨트와, 탑승자의 골반 앞을 가로지르는 벨트 및 골반으로부터 반대쪽 어깨까지 가슴 앞을 대각선으로 가로지르는 벨트가 결합된 3점식 벨트로 나뉘고, 2점식 벨트는 다시 길이가 고정된 '고정식'과 되감기 장치가 부착된 '되감기식'으로 나뉜다. 되감기식 안전벨트에 장착되는 되감기 장치는 ① 자동 잠금 되감기 장치(Automatic Locking Retractor: 벨트를 원하는 길이만큼 당겨 착용한 다음 벨트 길이를 조절하고 나면 착용자가 스스로 조절하지 않는 이상 벨트 길이가 조절되지 않는 되감기 장치로, 비행기에 흔히 사용되는 안전벨트와 같다), ② 비상 잠금 되감기 장치(Emergency Locking Retractor: 정상 주행 상태에서는 벨트 착용자의 자유로운 움직임에 따라 벨트 길이가 조절되나, 사고로 인한 충격과 같은 비상시에 잠금장치가 작동한다), ③ 비잠금 되감기 장치(Non Locking Retractor: 되감기 장치로 인해 벨트가 감겨 들어가는 힘으로 사용자를 고정하는 장치로, 별다른 잠금장치가 없다)로 구분된다(이하 각각의 되감기 장치가 장착된 되감기 벨트를 각각 'ALR 벨트', 'ELR 벨트', 'NLR 벨트'라고 한다).

나) 현재 국내에서 이용되는 어린이통학버스의 대부분에는 2점식 ELR 벨트가 설치되어 있고, 이 사건 어린이집이 이용한 하원차량 역시 마찬가지였다. 그런데 이 사건 안전인증기준은 '부속서 17.D 차량용 표준 안전벨트' 부분(갑 제14호증 64면)에서 자동차용 어린이보호장치(이하 편의상 '카시트'라고 지칭한다)의 안전성 시험을 진행하는 안전벨트를 3점식 되감기 벨트와 2점식 고정 벨트로만 한정하고 있었다. 이에 감사원은 2021. 8. 25.경 산업통상자원부에 '2점식 되감기 벨트는 안전띠가 작은 외부의 힘에 의해 최대한의 길이까지 되감기 장치에서 나오는 구조로 카시트를 장착한 후에도 안전벨트의 길이가 늘어나 유격과 흔들림이 발생하는 등 2점식 고정 벨트에 비해 어린이 카시트를 강하게 고정하지 못하는데, 이 사건 안전인증기준으로 인해 시중에 유통된 어린이 카시트가 2점식 되감기 벨트에서의 안전성을 검증받지 못한 채 판매ㆍ사용되고 있으므로, 2점식 되감기 벨트로 안전성을 검증할 수 있도록 안전인증기준을 개정할 필요가 있다'는 감사결과를 통보하였다(갑 제38호증). 그 결과 2024. 12. 23. 산업통상자원부고시 제2024-198호로 개정된 「안전인증대상 어린이제품의 안전기준」 [부속서 3] '자동차용 어린이보호장치 안전인증기준'(이하 '이 사건 개정 안전인증기준'이라 한다)은 2점식 되감기 벨트에 관한 시험조건 등을 반영하는 내용으로 개정되었는데, 구체적으로 '부록 11'에서 2점식 벨트의 안전성 시험 방식을 2점식 고정형 벨트와 2점식 NLR 벨트로 나누고 2점식 ELR 벨트의 경우 2점식 NLR 벨트의 시험 방식으로 갈음하도록 정하였다(갑 제39호증).

다) 원고는, 위와 같은 이 사건 안전인증기준의 개정 경과에 비추어 보더라도 2점식 되감기 벨트로 영아용 보호장구를 고정하는 것이 불가능하므로 어린이집 하원차량의 좌석에 영아용 보호장구를 고정할 것을 요구하는 이 사건 평가기준이 충족되지 못하였음을 전제로 한 이 사건 처분이 위법하다고 주장한다. 그러나 다음과 같은 이유로 이 사건 평가기준이 사실상 불가능한 사항을 부당하게 요구하여 어린이집 평가를 위한 기준으로 적절하지 않다고 볼 수는 없다. 따라서 이 사건 평가기준이 충족되지 않았다는 평가에 근거한 이 사건 처분 역시 위법하다고 볼 수 없다. ① 이 사건 안전인증기준이 카시트의 안전성 시험 대상이 되는 안전벨트를 3점식 되감기 벨트와 2점식 고정 벨트로만 규정하고 있었기는 하나, 이는 카시트의 안전성을 평가하기 위한 시험 방식 중 표준형 안전벨트의 종류를 정한 것에 불과하고, 실제 카시트의 설치방법 자체를 해당 종류의 안전벨트로만 구속하도록 정한 것은 아니다. 산업통상자원부 역시 '이 사건 안전인증기준에서 정의한 표준 안전벨트는 제품시험을 위해 정의한 것이지 실제 차량의 설치조건을 의미하는 것은 아니고, 차량에 설치하는 카시트의 종류, 모델 등은 사용자가 어린이의 안전성을 고려하여 판단해야 한다'는 의견을 제시하였다(갑 제21호증). 오히려 이 사건 안전인증기준은 '4.1.3항'에서 카시트의 종류를 사용 범주 및 구속 방법에 따라 4가지로 나누고 있고, 그중 안전벨트를 이용하여 카시트를 구속하는 '4.1.3.1 범용' 및 '4.1.3.2 제한적 사용' 범주는 모두 카시트 고정용 안전벨트를 'KS R 4027' 및 'KS R ISO 1417'에 따른 안전벨트로 정하고 있는데, 현재 'KS R ISO 1417' 기준은 대응 국제기준의 폐지로 함께 폐지되었고 'KS R 4027' 기준만이 남아있는 상태에서, 해당 기준은 긴급 잠금식 릴 장치(ELR)에 관하여 2점식 좌석 벨트용과 3점식 좌석 벨트용을 모두 언급하고 있다고 보이므로, 이 사건 안전인증기준상 2점식 ELR 벨트로 카시트를 고정하는 것이 금지되어 있지 않았다. ② 2점식 ELR 벨트도 사고와 같은 충격이 발생할 경우 즉시 잠금장치가 작동하여 길이가 고정될 것임을 고려하면, 위 벨트가 어린이의 안전에 실제 위험을 초래할 수 있는 상황에서 2점식 고정 벨트와는 달리 카시트를 고정하는 역할을 전혀 수행할 수 없으리라고 보이지는 않는다. 감사원의 산업통상자원부에 대한 감사결과통보에 2점식 되감기 벨트가 2점식 고정 벨트에 비해 카시트의 고정력이 떨어져 사고시 위험성이 증가할 수 있다는 시험결과가 기재되어 있는 것은 사실이나, 그 부분에 의하더라도 일부 제품의 경우 양자를 비교할 때 유의미한 차이를 보이지 않거나, 오히려 가슴부에 가해지는 가속도가 감소하는 결과를 보이기도 하였다(갑 제38-2호증 5면). 즉, 위 시험 결과 역시 2점식 되감기 벨트는 2점식 고정 벨트에 비해 사고시 위험성이 높을 개연성이 있어 덜 안전하다는 것뿐이지, 2점식 되감기 벨트로는 카시트를 좌석에 고정하는 것이 사실상 불가능하다는 것을 의미하지는 않는다. 결국 위 감사결과통보의 주된 취지는, 2점식 되감기 벨트의 위험성이 높을 수 있음에도 해당 벨트에 관한 안전성 시험을 따로 진행하도록 규정하지 않은 이 사건 안전인증기준의 허점을 지적한 것에 불과하다. ③ 실제로 위와 같은 감사결과통보 이후 마련된 이 사건 개정 안전인증기준 역시 2점식 ELR 벨트를 이용하여 카시트 안전성 시험을 진행하도록 하는 내용을 추가하였을 뿐이고, 여전히 이 사건 안전인증기준과 마찬가지로 2점식 ELR 벨트를 카시트의 설치를 위한 안전벨트로 사용할 수 없다는 취지의 규정은 두고 있지 않다. 심지어 이 사건 개정 안전인증기준은 잠금장치가 부착되지 않아 2점식 ELR 벨트보다 고정력이 현저히 부족할 것이 분명한 2점식 NLR 벨트마저도 카시트의 설치를 위한 수단에서 배제하고 있지 않다. ④ 이 사건 어린이집 하원차량에 설치하였다고 원고가 주장하는 카시트는 사용 가능한 안전벨트의 종류를 '2점식'으로 기재하고 있을 뿐이고, 그 사용설명서에도 2점식 되감기 벨트로는 카시트를 고정하는 것이 불가능하다는 취지의 기재가 전혀 되어 있지 않다. 나아가 원고는 국제기준인 'UN ECE R44'[Regulation No. 44 of the Economic Commission for Europe of the United nations – Uniform provisions concerning the approval of restraining devices for child occupants of power-driven vehicles('Child Restraint Systems'), 갑 제17호증]의 규제를 받는 나라에서 2점식 ELR 벨트로는 카시트를 고정하지 못하도록 정하고 있다고 주장하나, 원고가 지적하는 위 기준의 해당 부분(Annex 13 'Standard Safety-Belt' 제1항) 역시 카시트의 안전성 시험을 위한 안전벨트의 종류를 3점식 되감기 벨트와 2점식 고정 벨트로 제한하는 내용으로 이 사건 안전인증기준과 사실상 완전히 동일한 기준에 불과하고, 위 기준 어디에서도 2점식 되감기 벨트로는 카시트를 고정할 수 없다는 내용을 찾아볼 수 없다. ⑤ 원고가 제출한 외국 판매 카시트들의 사용설명서에 공통적으로 2점식 되감기 벨트로는 카시트를 설치하지 못한다는 기재가 되어 있는 것은 사실이다(갑 제18호증). 그러나 위 사용설명서들은 그와 동시에 'ELR 벨트'와 'Sliding Latch Plate(안전벨트의 버클 안으로 들어가는 걸쇠로서, 'Sliding'은 해당 걸쇠가 고정되지 않아 안전벨트를 따라 움직이는 경우를 뜻한다)'를 이용하는 경우에는 'Locking Clip'을 이용하여 안전벨트를 고정하여 카시트를 설치하도록 하고 있다(갑 제18-1호증 15면, 갑 제18-2호증 29면 등). 즉, 원고가 주장하는 사례들에 의하더라도 2점식 ELR 벨트에는 카시트의 설치가 금지된 것이 아니라, 단지 부족한 고정력을 보충하기 위해 추가적인 고정 수단을 함께 취하도록 하고 있을 뿐이다. 원고가 이 사건 어린이집 하원차량에 사용한 카시트도 사용설명서에 추가적인 고정을 위해 스페어벨트를 활용할 수 있다는 내용이 기재되어 있었다(갑 제26-2호증). ⑥ 앞서 본 바와 같이 이 사건 평가기준은 자동차에 영아용 보호장구를 설치할 경우 '등받이를 고정하는 등 설치방법을 준수하여 안전성을 확보할 것'을 요구하고 있을 뿐, 2점식 ELR 벨트로 카시트를 2점식 고정 벨트와 유사한 정도로 고정할 것을 요구하고 있지는 않다. 만일 원고 주장과 같이 2점식 ELR 벨트로는 도저히 이 사건 어린이집에서 사용한 카시트를 제대로 고정할 수 없는 상황이라면, 원고로서는 2점식 ELR 벨트로 고정할 수 있는 다른 종류의 카시트를 선택하거나(원고 주장에 의하더라도 갑 제40호증의 기재와 같이 2점식 ELR 벨트로 고정 가능한 카시트가 있다고 보인다), 차량의 안전벨트를 2점식 ELR 벨트가 아닌 다른 벨트로 교체하거나, 앞서 본 외국의 카시트들과 같이 Locking Clip을 활용하거나 이 사건 어린이집 하원차량의 다른 좌석에 적용한 것처럼 별도의 벨트 등을 이용해 카시트를 고정시키는 방법으로 안전성을 확보할 여지가 있었다. 원고를 비롯한 다수의 어린이집 운영자들은 카시트의 고정력을 강화하기 위해 추가적인 벨트를 부착하여 후방에 고정하거나 별도의 끈으로 카시트를 좌석에 묶는 등의 조치를 취하였고, 그러한 조치를 취하였을 때 카시트의 정해진 설치방법을 따르지 않았다는 이유로 이 사건 평가기준을 충족하지 못하였다고 평가된 적도 없다. 실제로 이 사건 처분 역시 위와 같이 원고가 추가적 조치를 통해 대부분의 카시트를 고정한 것은 전혀 문제삼지 않고 단지 하나의 카시트가 제대로 고정되어 있지 않은 것만을 지적하고 있다. 나아가 어린이통학버스의 경우 애초에 어린이 신체구조에 적합한 좌석 및 안전벨트를 설치하도록 하고 있어 특히 유아에 대하여는 카시트를 장착하지 않고 2점식 벨트만 착용하는 것이 가능한데, 그렇다면 원고는 유아가 탑승할 자리에는 제대로 고정되지 않는 카시트를 설치하지 않을 수도 있었다(심지어 원고 주장에 의하면 원고는 고정되지 않은 카시트를 착용한 유아 위로 2점식 안전벨트를 맸다는 것인데, 이는 해당 카시트가 요구하는 설치방법마저도 제대로 이행하지 않았음을 자인하는 것과 같아 그 자체가 '설치방법을 준수할 것'을 요하는 이 사건 평가기준에 위반된다). 이처럼 원고가 이 사건 평가기준의 기준을 준수하는 범위 내에서 여러 방향의 안전성 확보 조치를 취할 수 있었는데도 그러한 조치를 미흡하게 취하였음을 지적받자 오히려 2점식 ELR 벨트의 고정력을 문제삼아 이 사건 평가기준 자체가 부당한 기준으로 이 사건 처분의 근거가 될 수 없다고 주장하는 것은, 앞서 본 바와 같이 어린이집 평가를 위한 세부기준을 일일이 규정할 수 없는 영유아보육법령의 위임에 따라 그 세부기준을 구체화하기 위해 마련된 이 사건 매뉴얼의 효력 자체를 무위로 돌려 그 취지를 몰각시키는 것으로서 허용될 수 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하고, 소송비용은 패소한 원고가 부담하도록 정하여, 주문과 같이 판결한다.

2022 어린이집 평가 매뉴얼 중 일부 비실명화로 생략 끝.

관계 법령과 규정 ▣ 구 영유아보육법(2023. 12. 26. 법률 제19840호로 개정되기 전의 것) 제8조(한국보육진흥원의 설립 및 운영) ① 보육서비스의 질 향상을 도모하고 보육정책을 체계적으로 지원하기 위하여 한국보육진흥원(이하 "진흥원"이라 한다)을 설립한다. ② 진흥원은 다음 각 호의 업무를 수행한다.

1. 어린이집 평가척도 개발

2. 보육사업에 관한 교육ㆍ훈련 및 홍보

3. 영유아 보육프로그램 및 교재ㆍ교구 개발

4. 보육교직원 연수프로그램 개발 및 교재 개발

5. 이 법에 따라 보건복지부장관으로부터 위탁받은 업무

6. 그 밖에 보육정책과 관련하여 보건복지부장관이 필요하다고 인정하는 업무 제24조(어린이집의 운영기준 등) ① 어린이집을 설치ㆍ운영하는 자는 보건복지부령으로 정하는 운영기준에 따라 어린이집을 운영하여야 한다. 제30조(어린이집 평가) ① 보건복지부장관은 영유아의 안전과 보육서비스의 질 향상을 위하여 어린이집의 보육환경, 보육과정 운영, 보육인력의 전문성 및 이용자 만족도 등에 대하여 정기적으로 평가를 실시하여야 한다. ③ 보건복지부장관은 제1항에 따른 어린이집 평가등급 등 평가 결과를 공표하여야 한다. ⑥ 제1항, 제3항 및 제5항에 따른 평가시기 및 방법, 확인점검의 대상 및 방법, 그에 따른 평가등급 결정ㆍ조정, 평가결과 공표의 내용 및 방법 등 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제33조의3(등ㆍ하원 시 영유아 안전관리) ① 어린이집의 원장은 보육교직원을 대상으로 등ㆍ하원 시 영유아 안전에 관한 교육을 실시하여야 한다. ② 어린이집의 원장은 등ㆍ하원 시 영유아가 담당 보육교사나 부모 등 보호자에게 안전하게 인계될 수 있도록 조치하여야 하고, 모든 영유아가 안전하게 인계되었는지 여부를 확인하여야 한다. ③ 제1항에 따른 교육 및 제2항에 따른 인계조치 등의 방법ㆍ절차 등에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정한다. 제51조의2(업무의 위탁) ① 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호에 해당하는 업무를 공공기관 또는 민간기관ㆍ단체 등에 위탁할 수 있다. 이 경우 제2호 및 제4호의 업무는 진흥원에 위탁할 수 있다.

4. 제30조제1항에 따른 평가 및 같은 조 제5항에 따른 확인점검에 관한 업무 ▣ 구 영유아보육법 시행규칙(2023. 7. 18. 보건복지부령 제954호로 개정되기 전의 것) 제23조(어린이집의 운영기준) 법 제24조제1항에 따른 어린이집의 운영기준 및 법 제24조의2제2항에 따른 보육시간 운영기준과 내용은 별표 8과 같다. 제31조(평가의 실시) ① 보건복지부장관은 법 제30조제1항에 따른 평가(이하 "평가"라 한다)를 3년마다 실시해야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 평가 주기를 조정할 수 있다.

1. 양도, 상속 또는 합병, 장기임차, 매입 등으로 어린이집의 대표자가 변경되는 경우

2. 어린이집의 운영이 6개월 이상 중단되는 경우

3. 어린이집의 소재지가 변경되는 경우

4. 평가결과가 우수하거나 미흡한 경우 등 평가 주기의 조정이 필요하다고 보건복지부장관이 정하는 경우 ② 보건복지부장관은 현장평가, 서면평가, 면담 등의 방법으로 평가를 실시하고, 평가에 필요한 서류의 제출을 평가 대상인 어린이집의 대표자에게 요구할 수 있다. ③ 보건복지부장관은 법 제6조제1항에 따른 중앙보육정책위원회의 심의를 거쳐 평가지표를 정하고 이에 따라 평가를 실시한다. 이 경우 평가지표에는 어린이집의 보육환경, 보육과정 운영, 보육인력의 전문성 및 이용자 만족도 등이 포함되어야 한다. ④ 평가의 절차 및 서식 등에 관한 구체적인 사항은 보건복지부장관이 정한다. 제32조의3(평가 결과의 공표) ① 보건복지부장관은 법 제30조제3항에 따라 다음 각 호의 사항을 공표한다.

1. 제31조제1항에 따른 평가의 결과

2. 공표일 이전 10년 동안의 평가 이력

3. 법 제30조제4항 및 제5항에 따라 평가등급이 조정된 경우 조정된 평가등급

4. 그 밖에 전국 어린이집에 대한 평가 결과를 비교ㆍ확인하는 데 필요하다고 보건복지부장관이 인정하는 사항 ② 보건복지부장관은 제1항 각 호의 사항을 보건복지부, 법 제7조에 따른 육아종합지원센터, 법 제51조의2제1항제4호 및 영 제26조의2제1항에 따라 평가에 관한 업무를 위탁받은 기관이나 단체의 인터넷 홈페이지 등에 공표한다. ③ 보건복지부장관은 제1항 각 호의 사항을 공표하기 전에 공표 대상자에게 같은 항 제1호의 사항을 통지하여 소명자료를 제출하거나 의견을 진술할 수 있는 기회를 줄 수 있다. 제34조의2(등ㆍ하원시 영유아 안전관리) 법 제33조의3제1항에 따른 교육과 같은 조 제2항에 따른 인계조치 등의 방법ㆍ절차 등은 별표 8 제3호마목과 같다. [별표 8] 어린이집의 운영기준(제23조, 제34조 및 제34조의2 관련)

3. 안전ㆍ급식 및 위생관리

라. 차량안전관리(차량을 운영하는 경우)

4) 차량 운행 시 보육교사 등 영유아를 보호할 수 있는 사람이 동승하여야 하고, 36개월 미만 영아를 탑승시키는 경우에는 보호자가 동반하거나 보호 장구를 착용하도록 하여야 한다. 이 경우 차량에 동승하는 사람은 보건복지부장관이 정하는 안전교육을 받은 사람이어야 한다.

5) 교사와 영유아는 차량 운행이 시작되기 전에 안전벨트를 착용하여야 한다.

7) 등원·퇴원 차량 운행 시 운전기사와 보육교사 등 차량에 동승하는 사람은 영유아가 안전하게 담당 보육교사나 부모 등 보호자에게 인도될 수 있도록 조치하여야 하고, 모든 영유아가 안전하게 인도되었는지 여부를 확인하여야 한다.

마. 등ㆍ하원 시 영유아 안전관리

1) 어린이집의 원장은 매년 보육교직원을 대상으로 영유아의 등ㆍ하원 방법, 보호자 지정 등을 포함한 안전 교육을 실시해야 한다.

2) 어린이집의 원장은 영유아의 등ㆍ하원 방법 등에 대해 부모 등 보호자와 사전에 협의해야 한다.

3) 어린이집의 원장은 등ㆍ하원 시 영유아가 안전하게 담당 보육교직원이나 부모 등 보호자에게 인계되는지 여부를 확인해야 하고, 영유아가 안전하게 인계되지 않았을 때에는 지정된 보호자에게 이를 알려야 한다.

▣ 구 안전인증대상 어린이제품의 안전기준(2024. 12. 23. 산업통상자원부고시 제2024-198호로 개정되기 전의 것) 제2조(안전기준) ① 제1조에 따른 안전기준은 「어린이제품 안전 특별법 시행규칙」별표 1에 따른 안전인증대상어린이제품별로 부속서를 적용한다. ② 제1항에 따른 안전기준 부속서는 다음 각 호와 같다.

3. 부속서 3(자동차용 어린이 보호장치)

[부속서 3] 안전인증기준 - 자동차용 어린이보호장치(Chid restraint systems)

1. 적용범위 이 기준은 자동차의 주․정차, 운행 중의 급정거 또는 교통사고 등이 발생하였을 때, 승차하고 있는 어린이를 상해로부터 보호하거나 상해를 경감할 목적으로 어린이를 앉히거나 뉘어서 구속하거나 위치를 고정하기 위하여 사용하는 장치(이하 '어린이보호장치' 라 한다)에 대하여 적용한다.

4. 모델의 구분

4.1 종류별 구분 4.1.3 사용 범주 및 구속 방법에 따른 구분 사용 가능 범주 및 구속 방법에 따라 다음 4그룹으로 구분된다. 4.1.3.1 범용 대부분의 차량 좌석 위치에서 사용 가능하며 KS R 4027 및 KS R ISO 1417에 따른 자동차의 안전벨트로 자동차 좌석 위에 구속하거나 위치를 고정하는 보호 장치를 말하며 범용 ISOFIX 보호장치는 KS R ISO 13216-1에 따른 좌석부착 장치와 KS R ISO 13216-2에 따른 상부 밧줄 고정 장치를 사용하여 앞보기로 장착하는 보호장치를 말한다. 4.1.3.2 제한적 사용 특정한 형태의 차량의 지정된 좌석 위치에서 사용하며 KS R 4027 및 KS R ISO 1417에 따른 자동차의 안전벨트로 자동차 좌석위에 구속하거나 위치를 고정하는 보호 장치를 말한다.

9. 사용 설명서 사용 설명서에는 다음 사항을 표시하여야 한다.

9.1 위험방지 표시 보 기 1 보호장치에 어린이가 없더라도 보호장치는 차량에 단단히 고정되어야 한다. 만약 고정하지 않으면 충돌사고 시 보호장치가 튀어나가 동승자에게 상해를 줄 우려가 있음 부속서 17.D 차량용 표준 안전벨트

1. 동적 시험 및 최대 길이 요구사항에 대한 안전벨트는 그림 1에 표시된 2가지 구성 중 하나이어야 한다. 이것은 3점식 되감기 벨트와 2점식 고정 벨트이다. ▣ 안전인증대상 어린이제품의 안전기준(2024. 12. 23. 산업통상자원부고시 제2024-198호로 개정된 것) [부속서 3] 안전인증기준 - 자동차용 어린이보호장치(Chid restraint systems)

3. 용어의 정의

3.37 되감기 장치 어린이용 벨트 또는 안전벨트의 전체나 일부가 들어가도록 설계된 장치이다. 3.37.1 자동 잠금 되감기장치(ALR) 벨트를 원하는 길이만큼 당길 수 있는 되감기 장치로, 버클을 잠그면 착용자의 체격에 맞춰 벨트가 자동으로 조절되며, 착용자가 스스로 조절하지 않으면 추가적으로 벨트가 나오지 않아야 한다. 3.37.2 비상 잠금 되감기장치(ELR) 정상 주행 상태에서 벨트 착용자의 자유로운 움직임을 제한하지 않는 되감기 장치이다. 이러한 장치에는 착용자의 체격에 맞춰 벨트를 자동으로 조절하는 길이 조절장치와 비상시 작동하는 잠금장치가 들어 있다. 3.37.3 비잠금 되감기 장치(NLR) 되감기 장치로 인해 벨트가 릴 뭉치로 감겨져 들어가는 힘으로 사용자를 고정하는 장치이다. 부록 11 - 2점식 성인용 안전벨트용 일체형 범용 벨트 고정 어린이보호장치

1. 2점식 표준 안전벨트

1.5 비잠금식 되감기 장치(NLR) 벨트를 최대한 빼낸 후, 벨트와 벨트에 부착한 쇠붙이 질량의 영향을 받지 않는 방법으로, 속도 약500 mm/min로 감아 넣으면서 유효길이2)의 25 % ± 50 mm 의 감아 넣는 점에서 감아 넣는 힘을 측정한다. 되감는 힘은 (2.2 ± 0.2) N 범위에 속해야 한다.

2. 2점식의 벨트의 설치 방법

2.1 2점식 고정형 벨트 2.2 2점식 비잠금 되감기 장치(NLR) 벨트 2.3 2점식 비상 잠금 되감기장치(ELR) 벨트 2.3.1 2점식 ELR 벨트를 이용한 어린이보호장치 설치는 2점식 NLR 벨트 시험으로 갈음할 수 있다. [끝]