서울행정법원 2025. 4. 18. 선고 2024구합68712 판결 [입찰참가자격제한처분취소]

피고는 2024. 5. 29.경 원고에게 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법'이라 한다) 제27조 제1항 제2호 등에 따라 2년의 입찰참가자격 제한처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. 그 처분사유는 다음과 같다. 1990년대부터 2019. 2.까지 피고가 발주한 직렬리액터 및 방전코일 구매 입찰에 참여하면서 4개 회사(원고, C 주식회사, D 주식회사, E 주식회사를 말한다. 이하 같다)가 낙찰 물량을 1/4씩 배분하기로 하고, 낙찰자 및 입찰가격 등을 사전에 합의하는 방법으로 담합을 주도하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 3호증, 을 제6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 1 기재와 같다.

3. 처분의 위법 여부

가. 원고의 주장 요지

1) 이 사건 처분일로부터 역산하여 7년이 경과한 담합행위는 국가계약법 제27조 제4항에서 정한 7년의 제척기간이 도과하였으므로 처분사유에 포함할 수 없다.

2) 원고는 4개 회사 중 담합을 주도한 자에 해당하지 않는다. 그럼에도 피고는 원고가 '담합을 주도하여 낙찰을 받은 자'에 해당한다는 이유로 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2] '2. 개별기준' 제4호의 처분기준을 적용하였다. 그렇지 않더라도 이 사건 처분에는 피고에게 부여된 재량권을 행사하지 않은 위법이 있다.

나. 일부 담합행위의 제척기간 도과 여부

1) 관련 규정

구 공공기관의 운영에 관한 법률(2024. 3. 26. 법률 제20400호로 개정되기 전의 것) 제39조 제2항은 '공기업·준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람·법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다'고 규정하고, 같은 조 제3항의 위임에 따른 구 공기업·준정부기관 계약사무규칙(2024. 9. 27. 기획재정부령 제1086호로 개정되기 전의 것) 제15조는 '법 제39조 제3항에 따라 기관장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 국가계약법 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다'고 규정하고 있다. 구 국가계약법(2020. 6. 9. 법률 제17339호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제27조 제1항 제2호는 '경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하였거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자'를 부정당업자의 한 유형으로 정하여 입찰참가자격 제한의 대상으로 삼고 있으며, 같은 조 제4항 후문은 '제1항 제2호의 행위에 대하여는 위반행위 종료일부터 7년이 지난 경우에는 입찰참가자격을 제한할 수 없다'고 규정하고 있다.

2) 판단

가) 제척기간의 기산점인 '위반행위 종료일'의 해석

구 국가계약법 제27조 제1항 제2호에 따른 입찰참가자격 제한의 경우 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다)상 부당한 공동행위와는 달리 장기간에 걸쳐 이루어진 담합행위를 전체로서 하나의 담합행위로 볼 것이 아니고, 각 입찰마다 개별적으로 판단하여 해당 입찰이 종료되면 위반행위 역시 종료된다고 봄이 타당하다. 구체적인 이유는 다음과 같다. ① 공정거래법과 국가계약법은 그 입법 목적을 달리 하고(각 법 제1조), 공정거래법상의 부당한 공동행위에 대한 제재는 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진하기 위하여 공정거래위원회가 제3자적 지위에서 하는 것이지만, 국가계약법상 입찰참가자격 제한처분은 입찰을 실시하거나 계약을 체결한 당사자인 각 중앙관서의 장이 주체가 되어 공정한 경쟁 및 계약의 적정한 이행을 해한 입찰참가자나 계약상대방에 대하여 직접 제재를 하는 것으로서 제재의 목적과 주체도 다르다. 따라서 입찰참가자격 제한처분의 이유가 되는 입찰담합의 시기·종기 및 형태 등을 판단하는 데에 반드시 공정거래법상의 부당한 공동행위와 같은 기준이 적용되어야 한다고는 보기 어렵다. ② 입찰참가자격 제한기간에 관한 세부기준을 정한 구 국가계약법 시행규칙(2019. 9. 17. 기획재정부령 제751호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제76조 [별표 2] '2. 개별기준' 제4호(이하 '이 사건 처분기준'이라 한다)는 '담합을 주도하여 낙찰을 받은 자', '담합을 주도한 자', '담합한 자'를 구분하여 제재기간을 달리 정하고 있고, 위 [별표 2] '1. 일반기준' 나목은 '부정당업자의 여러 위반행위에 대하여 입찰참가자격을 제한하는 경우 해당 위반행위에 대한 제한기간 중 가장 길게 규정한 제한기준에 따른다'고 규정하고 있다. 이는 장기간에 걸쳐 담합이 존재하더라도 개별 입찰의 행위 태양이나 위반 정도 등이 각기 서로 다른 경우에는 각 입찰마다 제재기간 및 제재정도가 달리 결정되어야 하고, 그에 따라 결정된 제한기준이 서로 다른 경우 제한기간을 가장 길게 규정한 제한기준에 따른다는 것을 전제로 하고 있다. ③ 더구나 구 국가계약법 제27조 제1항 제5호는 '공정거래법을 위반하여 공정거래위원회로부터 입찰참가자격 제한의 요청이 있는 경우'를 입찰참가자격 제한사유로 별도로 규정하고 있다. 구 국가계약법 시행규칙 제76조 [별표 2] '2. 개별기준' 제7호에서도 '공정거래위원회로부터 입찰참가자격 제한 요청이 있는 경우로서 이 제한기준에서 정한 사유로 인한 경우'에는 해당 각 호의 기준에 따르도록 하고, '이 제한기준에 해당하는 사항이 없는 경우'에는 6개월로 하도록 정하고 있는 등 처분기준을 구별하고 있다.

나) 제척기간 제도 도입 전 위반행위에도 제척기간이 적용되는지 여부

구 국가계약법 제27조 제4항에 따른 입찰참가자격 제한에 관한 제척기간 제도는 국가계약법이 2016. 3. 2. 법률 제14038호로 개정되면서 2016. 9. 3. 시행되어 도입되었다. 그런데 그와 같은 제척기간 도입 전의 위반행위에 대하여도 구 국가계약법 제27조 제4항에 따른 제척기간이 적용된다고 봄이 타당하다. 구체적 이유는 아래와 같다. ① 행정법규의 소급적용은 이를 인정하지 않는 것이 원칙이다. 그러나 법령을 소급적용하더라도 일반 국민의 이해에 직접 관계가 없는 경우, 오히려 그 이익을 증진하는 경우, 불이익이나 고통을 제거하는 경우 등의 특별한 사정이 있는 경우에는 예외적으로 법령의 소급적용이 허용된다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2004다8630 판결 등 참조). ② 구 국가계약법 제27조 제4항의 제척기간 규정은, 종래 입찰참가자격 제한처분에 제척기간을 두지 않아 지나치게 오랜 기간 동안 입찰업체의 법적 지위를 불안정한 상태로 둠으로써 발생할 수 있는 기본권 침해 소지를 해소하기 위하여 도입되었다. 위와 같은 규정의 도입은 법적 안전성 또는 기본권 보장을 위한 반성적 고려에서 나온 것이지 단순한 정책변경에 따른 것이 아니며, 오히려 처분 상대방의 이익을 증진하는 것이기도 하다. 따라서 그 시행일 이전의 위반행위에 대하여 그 시행일 이후에 입찰참가자격 제한처분을 하는 경우에도 예외적으로 개정 법령을 적용하는 것이 타당하다.

3) 이 사건의 경우

이 사건 처분의 처분사유는 원고를 포함한 4개 회사가 1990년대부터 2019. 2.경까지 직렬리액터 및 방전코일 구매 입찰에 관하여 담합행위를 하였다는 것으로서, ① 2024. 5. 29.경부터 역산하여 7년 이내에 있는 별지 2 목록 입찰에 관한 담합행위 외에도 ② 2024. 5. 29.경부터 역산하여 7년을 도과한 담합행위를 포함된다. 그중 ② 부분의 담합행위는 제척기간이 도과하여 처분사유로 삼을 수 없음에도 이 사건 처분은 ② 부분의 담합행위를 처분사유로 삼은 위법이 있다.

다. 재량권 일탈·남용 여부

1) 이 사건 처분기준은 구 국가계약법 제27조 제1항 제2호에 해당하는 자에 대한 제재기준으로서 '담합을 주도하여 낙찰을 받은 자'에 대하여는 2년, '담합을 주도한 자'에 대하여는 1년, '담합한 자'에 대하여는 6개월의 입찰참가자격 제한처분을 하도록 정하고 있다. 그리고 피고는 원고가 '담합을 주도하여 낙찰을 받은 자'에 해당한다고 보아 원고에게 2년의 입찰참가자격 제한처분은 이 사건 처분을 하였다(을 제6호증).

2) 그런데 관련 법령의 내용과 앞서 든 증거들, 갑 제3호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 따라 인정할 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면 4개 회사 중 원고가 담합을 주도하였다고 보기는 어렵다. 원고가 담합을 주도하여 낙찰을 받은 자에 해당한다는 전제하에 2년의 입찰참가자격을 제한한 이 사건 처분은 처분기준을 과도하게 초과한 것으로서 재량권을 일탈·남용한 것이라고 봄이 타당하다. ① 이 사건 처분기준은 단순히 담합한 자에 대한 제재기간은 6개월로 규정하고 있는 반면, '담합을 주도한 자'에 대한 제재기간은 1년, '담합을 주도하여 낙찰을 받은 자'에 대한 제재기간은 2년으로 각 가중하여 규정하고 있다. 이는 가중요소이므로 그 문언상의 의미를 벗어나지 않도록 엄격하게 해석하여야 한다. '주도'의 사전적 의미는 '앞장서서 조직이나 무리를 이끎'으로, '담합을 주도한 자'란 '입찰에서 투찰가격의 범위를 제시하거나 낙찰자를 예정하는 등 경쟁입찰의 공정성을 해치는 구체적인 내용을 제시하여 관련자의 참여나 동조를 이끌어 내는 자'를 의미한다고 보는 것이 문언에 충실한 해석이다. 따라서 담합을 주도한 자에 해당되기 위해서는 담합에 참여하는 데 그치지 아니하고, '담합을 앞장서서 이끄는 행위'로까지 나아가야 한다. 이 사건 처분기준이 담합행위의 단순 가담자와 주도자를 명백히 구분하고 있는 것에 비추어 보면, 단순 가담자와 주도자 사이에는 담합행위에 기여한 역할 및 참여 비중에 상대적인 차이가 있어야 한다고 봄이 타당하다. 결국 구체적인 사안에서 '담합을 주도한 자'에 해당하는지는 담합행위의 전체적인 경과를 살펴 그 계획 및 범위를 마련하고 담합의 주요사항을 결정하는 데에 관여한 정도, 각기 수행한 역할 및 비중 등을 종합적으로 고려하여 판단해야 한다. 이때 다수의 업체가 모두 유사한 정도의 비중으로 담함에 가담하였다고 한다면, 제재의 필요가 크다는 이유만으로 가담자 모두를 담합을 주도한 자로 쉽게 인정할 수는 없다. 즉 각 업체가 담합행위에 기여한 역할 사이에서 주도적 행위로 평가할 만한 능동적인 역할과, 상대적으로 그러한 수준에 미치지 못하는 나머지 역할을 구분할 수 없다고 하여 모든 참여 업체가 '담합을 주도'하였다고 볼 수는 없다. ② 4개 회사는 모두 피고가 구매하는 직렬리액터 및 방전코일 물량을 동등하게 분배하고 대금을 정산하기로 합의하였고, 그 합의에 따라 낙찰자와 투찰가격을 사전에 조율한 뒤 입찰에 참가하였다. 그러나 나아가 원고가 담합행위를 최초로 제안하였다거나, 낙찰자와 투찰가격 협의를 주도하였다는 등 4개 회사 중에서도 특히 주동적인 위치에서 다른 3개 회사를 이끌며 담합행위에서 중추적인 역할을 수행하였다는 사정은 엿보이지 않는다. 오히려 모든 정황들을 살펴보아도 원고와 다른 3개 회사는 대등한 정도로 담합행위에 가담한 것으로 보일 뿐이다. ③ 2002. 2.경 이후 4개 회사의 총 낙찰건수는 231건이고, 총 계약금액은 15,663,702,043원이다. 그런데 그중 원고의 낙찰건수는 총 65건이고, 총 계약금액은 4,187,016,543원으로서 전체 낙찰건수의 약 28%, 전체 계약금액의 약 26.7%에 불과하다. 달리 3개 회사에 비하여 원고가 담합행위에 가담한 정도나 그로 인하여 원고가 얻은 이익이 본질적으로 더 크다는 사정도 보이지 않는다. 더욱이 제척기간이 도과하지 않은 별지 2 목록 연번 214 내지 231 기재 각 입찰 건 중 원고가 낙찰받은 건은 연번 231번의 입찰 건뿐이다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

관계 법령

■ 구 공공기관의 운영에 관한 법률(2024. 3. 26. 법률 제20400호로 개정되기 전의 것) 제39조(회계원칙 등) ② 공기업·준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람·법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다. ③ 제1항과 제2항의 규정에 따른 회계처리의 원칙과 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다.

■ 구 공기업·준정부기관 계약사무규칙(2024. 9. 27. 기획재정부령 제1086호로 개정되기 전의 것) 제15조(부정당업자의 입찰참가자격 제한) 법 제39조제3항에 따라 기관장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다.

■ 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2020. 6. 9. 법률 제17339호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무를 원활하게 수행할 수 있도록 함을 목적으로 한다.

제27조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한 등) ① 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다. 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 해당 부정당업자의 입찰 참가자격을 제한하여야 한다.

2. 경쟁입찰, 계약 체결 또는 이행 과정에서 입찰자 또는 계약상대자 간에 서로 상의하여 미리 입찰가격, 수주 물량 또는 계약의 내용 등을 협정하였거나 특정인의 낙찰 또는 납품대상자 선정을 위하여 담합한 자

5. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」 또는 「하도급거래 공정화에 관한 법률」을 위반하여 공정거래위원회로부터 입찰참가자격 제한의 요청이 있는 자

④ 제1항에도 불구하고 각 중앙관서의 장은 제1항 각 호의 행위가 종료된 때(제5호 및 제6호의 경우에는 중소벤처기업부장관 또는 공정거래위원회로부터 요청이 있었던 때)부터 5년이 경과한 경우에는 입찰 참가자격을 제한할 수 없다. 다만, 제2호 및 제7호의 행위에 대하여는 위반행위 종료일부터 7년으로 한다.

■ 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙(2019. 9. 17. 기획재정부령 제751호로 개정되기 전의 것) 제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한기준 등) 영 제76조제3항에 따른 부정당업자의 입찰참가자격 제한의 세부기준은 별표 2와 같다.

[별표 2] 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준(제76조 관련)

1. 일반기준

나. 각 중앙관서의 장은 부정당업자가 위반한 여러 개의 행위에 대하여 같은 시기에 입찰참가자격 제한을 하는 경우 입찰참가자격 제한기간은 제2호에 규정된 해당 위반행위에 대한 제한기준 중 제한기간을 가장 길게 규정한 제한기준에 따른다.

2. 개별기준

■ 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제1조(목적) 이 법은 사업자의 시장지배적지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적인 기업활동을 조성하고 소비자를 보호함과 아울러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모함을 목적으로 한다.

끝.

목 록 비실명화로 생략 끝.