서울행정법원 2025. 5. 30. 선고 2024구단76013 판결 [이행강제금부과처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경과

가. 원고는 서울 종로구 대 477㎡, 그 지상 경량판넬조 경량판넬지붕 단층 근린생활시설(소매점) 186.60㎡ 건물(이하 위 토지를 “이 사건 토지”, 건물을 “이 사건 건물”이라 하고 이를 통틀어 “이 사건 부동산”이라고 한다)을 1995. 11. 25. 상속받았고 현재 이 사건 토지의 3/84 지분, 이 사건 건물의 1/35 지분을 소유하고 있다.

나. 피고는 이 사건 건물의 부설주차장에 관하여 용도변경이 이루어져 주차장법 제19조의4 위반이 있는 것으로 보고, 2023. 8. 18.과 2023. 9. 27. 주차장법 제19조의4에 따른 원상회복 명령을 하였고 2023. 11. 17. 이행강제금 부과예고를 한 다음 2023. 12. 29. 이행강제금 42,605,200원 부과처분을 하였다(이하 이를 “이 사건 부과처분”이라고 한다).

다. 위의 원상회복 명령, 이행강제금 부과예고 및 이 사건 부과처분은 그 상대방을 “원고 외 6”으로 표기한 후 그 통지는 원고에게만 이루어졌다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증, 을 제1 내지 7, 12호증의 각 기재

2. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 원고의 주장

1) 피고는 이 사건 부과처분을 하는 과정에서 원고 외의 다른 6명의 공유자에게는 통지를 하지 않았는바, 다른 6명의 공유자들이 이 사건 부과처분에 앞서 의견을 제출하고 시정을 요구할 기회를 갖지 못하였다는 점에서 위법하다.

2) 이 사건 건물에 대한 부설주차장은 2003년 이전에 이미 무단 증축이 있었던 것이므로 주차장법 부칙(제7055호, 2003. 12. 31.) 제2조가 적용되어 주차장법 제32조에 따른 이행강제금의 부과는 허용되지 않는다.

나. 판단

1) 다른 공유자에 대한 통지가 없었던 것이 원고에 대한 이 사건 부과처분의 위법사유가 되는지 여부 공유자의 건물철거의무는 그 성질상 불가분채무라고 할 것이고, 원고는 그 지분의 한도에서 부설주차장에 무단 증축된 건물 전체에 대한 원상회복의무를 진다(대법원 1980. 6. 24. 선고 80다756 판결 등 참조). 그렇다면 원고가 공유물에 관한 원상회복 명령에 응하지 않아 부과되는 이행강제금 납부의무 역시 성질상 불가분채무라고 봄이 상당하고, 피고는 시정명령을 이행하지 않은 원고에게 이행강제금을 전부 부과할 수 있다. 다만 상대방 있는 행정처분은 특별한 규정이 없는 한 의사표시에 관한 일반법리에 따라 상대방에게 고지되어야 효력이 발생하고, 상대방 있는 행정처분이 상대방에게 고지되지 아니한 경우에는 상대방이 다른 경로를 통해 행정처분의 내용을 알게 되었다 하더라도 행정처분의 효력이 발생한다고 볼 수 없다(대법원 2019. 8. 9. 선고 2019두38656 판결 등 참조). 이 사건 부과처분이 원고를 제외한 다른 공유자들에게 송달되지 아니한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없는바, 이 사건 부과처분은 원고를 제외한 다른 공유자들에 대하여 효력이 없다. 결국 이 사건 부과처분은 원고에 대하여만 효력이 발생하였는바, 원고는 다른 공유자들에 대한 통지가 제대로 이루어지지 않았다는 점을 자신에 대한 처분의 위법사유로 주장할 수는 없다(원고가 이 사건 부동산의 일부 지분을 소유한 공유자로서 다른 공유자들과의 사이에 이행강제금의 분담이 문제될 수 있다고 하더라도 이러한 판단에는 영향이 없다). 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 주차장법 부칙(제7055호, 2003. 12. 31.) 제2조의 적용 여부에 대한 판단

가) 주차장법은 2003. 12. 31. 법률 제7055호로 개정되면서 제32조에 이행강제금과 관련된 규정을 신설하였고, 그 부칙 제2조는 ‘제32조의 개정규정은 이 법 시행 후 최초 부설주차장을 주차장 외의 용도로 사용하거나 부설주차장 본래의 기능을 유지한 자부터 적용한다’고 규정하였다(이하 “이 사건 부칙규정”이라 한다). 해당 부칙규정은 여러 차례 주차장법의 개정을 거치면서도 삭제되거나 적용범위가 제한되는 등의 조치가 없었으므로 계속 그 효력을 유지한다(피고는 대법원 2012. 3. 29. 선고 2011두27919 판결의 취지에 비춰 보면 위 부칙규정은 실효되었다고 보아야 한다고 주장하나, 주차장법에 대하여는 법률 제7055호 개정 이후로 현재까지 전면개정이 없었으므로 이 사건 부칙규정은 계속 효력을 유지한다고 보아야 한다).

나) 위의 증거들, 갑 제6 내지 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 건물의 부설주차장에는 1995년 이전부터 무단 증축된 건축물이 존재하였던 사실이 인정된다. 그렇다면 이 사건 건물의 부설주차장은 2004. 7. 1. 이전에 이미 다른 용도로 사용되고 있었다고 할 것이므로 이 사건 부칙규정에 의할 때 여기에 대하여는 주차장법 제32조(이행강제금)가 적용된다고 할 수 없고, 피고의 이 사건 부과처분은 위법하다.

다) 피고는 1995년 적발 당시와 비교하여 무단 건축물의 증축이 있었다는 점을 지적하기도 하나, 2004. 7. 1. 이전에 이미 이 사건 건물의 부설주차장에 불법건축물이 축조되어 주차장 외의 용도로 사용되고 있었던 이상 피고가 지적하는 사정은 위의 판단에 영향을 주지 않는다.

3. 결론

이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용한다.

별지 참조법령 ▣ 주차장법 제19조의4(부설주차장의 용도변경 금지 등) ① 부설주차장은 주차장 외의 용도로 사용할 수 없다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 시설물의 내부 또는 그 부지(제19조제4항에 따라 해당 시설물의 부지 인근에 부설주차장을 설치하는 경우에는 그 인근 부지를 말한다) 안에서 주차장의 위치를 변경하는 경우로서 시장ㆍ군수 또는 구청장이 주차장의 이용에 지장이 없다고 인정하는 경우

2. 시설물의 내부에 설치된 주차장을 추후 확보된 인근 부지로 위치를 변경하는 경우로서 시장ㆍ군수 또는 구청장이 주차장의 이용에 지장이 없다고 인정하는 경우

3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우

② 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자는 해당 시설물의 이용자가 부설주차장을 이용하는 데에 지장이 없도록 부설주차장 본래의 기능을 유지하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항 또는 제2항을 위반하여 부설주차장을 다른 용도로 사용하거나 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우에는 해당 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자에게 지체 없이 원상회복을 명하여야 한다. 이 경우 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자가 그 명령에 따르지 아니할 때에는 「행정대집행법」에 따라 원상회복을 대집행(대집행)할 수 있다. ④ 제1항 및 제2항을 위반하여 부설주차장을 다른 용도로 사용하거나 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우에는 해당 시설물을 「건축법」 제79조제1항에 따른 위반 건축물로 보아 같은 조 제2항 본문을 적용한다. 제32조(이행강제금) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제19조의4제3항 전단에 따른 원상회복명령을 받은 후 그 시정기간 이내에 그 원상회복명령을 이행하지 아니한 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자에게 다음 각 호의 한도에서 이행강제금을 부과할 수 있다.

1. 제19조의4제1항을 위반하여 부설주차장을 주차장 외의 용도로 사용하는 경우: 제19조제9항에 따라 산정된 위반 주차구획의 설치비용의 20퍼센트

2. 제19조의4제2항을 위반하여 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우: 제19조제9항에 따라 산정된 위반 주차구획의 설치비용의 10퍼센트 ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 이행기간을 정하여 해당 명령이 그 기한까지 이행되지 아니한 경우에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고(계고)하여야 한다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과할 때에는 이행강제금의 금액, 부과 사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기방법 및 이의제기기관 등을 명확하게 적은 문서로 하여야 한다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 최초의 원상회복명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 원상회복명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 이행강제금의 총 부과 횟수는 해당 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자의 변경 여부와 관계없이 5회를 초과할 수 없다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제19조의4제3항 전단에 따른 원상회복명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. ⑦ 이행강제금의 징수금은 주차장의 설치ㆍ관리 및 운영 외의 용도에 사용할 수 없다. ▣ 주차장법 부칙(제7055호, 2003.12.31.) 제1조 (시행일) 이 법은 공포후 6월이 경과한 날부터 시행한다. 제2조 (이행강제금부과처분에 관한 적용례) 제32조의 개정규정은 이 법 시행후 최초로 부설주차장을 주차장외의 용도로 사용하거나 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니한 자부터 적용한다.