의정부지방법원 2015. 7. 8. 선고 2014노2637 판결 [개발제한구역의지정및관리에관한특별조치법위반]

1. 항소이유의 요지

원심은 피고인들이 ○○동 1××-2× 토지 및 그 지상에 있던 약품창고 건물의 소유자들일 뿐, 위반행위에 이용된 건축물인 콘크리트 타설 부분의 소유자, 관리자 또는 점유자에 해당하지 않는다고 판시하였으나, 콘크리트 타설 부분만으로는 별개의 소유권의 객체가 되는 건축물에 해당한다고 볼 수 없어 해당 콘크리트는 토지에 부합하였을 것이므로, 피고인들은 위반행위에 이용된 토지의 소유자로서 시정명령의 상대방이 된다고 보아야 한다.

가사 원심과 같이 타설된 콘크리트 부분을 독립된 건축물로 본다고 하더라도, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제30조 제1항의 입법 취지가 토지 소유주에게도 불법 건축물의 철거를 명할 수 있게 하여 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시 주변의 자연환경을 보전하는 것을 목적으로 한다는 점을 감안하여 보면, 해당 건축물이 지어진 토지의 소유자도 시정명령의 상대방에 포함된다고 해석하여야 하므로, 피고인들에게 무죄를 선고한 원심판결에는 법리오해의 위법이 있다.

2. 직권판단

항소이유에 대한 판단에 앞서 직권으로 살피건대, 검사가 당심에서 공소사실의 제6행 및 제8행의 각 “건축물”을 “콘크리트 타설 부분”으로 각 변경하는 내용의 공소장변경허가신청을 하였고, 이 법원이 이를 허가함으로써 그 심판대상이 변경되었으므로, 원심판결은 더 이상 유지될 수 없게 되었다.

다만, 위와 같은 직권파기 사유에도 불구하고 검사의 법리오해 주장은 여전히 이 법원의 심판대상이 되므로, 이에 관하여 살펴본다.

3. 검사의 법리오해 주장에 대한 판단

가. 이 사건 공소사실의 요지

피고인들은 친형제 지간으로 △△시 ○○동 1××-2× 토지¹⁾의 공유자이고, C는 위 토지의 임차인이다.

C는 2013. 5.경 위 토지에서 관할 관청의 허가 없이 건축물을 신축하기 위해 콘크리트를 타설하였고²⁾, 이에 △△시장이 피고인들에게 2013. 5. 27.경 송달일로부터 15일 이내에 위 토지에 있는 콘크리트 타설 부분을 철거하라는 내용의 1차 원상복구명령을 하고, 2013. 7. 2.경 송달일로부터 10일 이내에 위 토지에 있는 콘크리트 타설 부분을 철거하라는 내용의 2차 원상복구명령을 하였다.

그럼에도 피고인들은 시정명령을 이행하지 아니하였다.

나. 원심의 판단

이에 대하여 원심은, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 ‘법’이라고만 한다) 제32조 제2호에 따른 처벌대상은 ‘위반행위에 이용된 건축물 등의 소유자, 관리자, 또는 점유자로서 시정명령을 이행하지 아니한 자’에 한정되므로, 해당 건축물이 위치한 토지를 임대한 자라고 하더라도 그 건축물 자체의 소유자, 관리자, 또는 점유자가 아닌 이상 처벌대상에 포함되지 않는다는 전제에서, 피고인들은 △△시 ○○동 1××-2× 토지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다) 지상에 타설된 콘크리트 부분(이하 ‘이 사건 콘크리트 부분’이라고 한다)의 소유자, 관리자 또는 점유자에 해당하지 않고, 달리 피고인들이 임차인인 C 또는 D 소유의 이 사건 콘크리트 부분에 대하여 임의로 철거를 이행할 권한이 있다는 등 시정명령의 상대방이 된다고 볼 증거가 없다는 이유에서, 피고인들에게 무죄를 선고하였다.

다. 당심의 판단

1) 인정되는 사실관계

원심이 적법하게 채택·조사한 증거들에 의하면 다음과 같은 사실들이 인정된다.

㈎ 피고인들은 망 E의 자녀들로서 2009. 1. 12. △△시 ○○동 18×-2 토지 및 그 지상 공장건물, 이 사건 토지와 그 지상 약품창고 건물, 같은 동 14×-1× 및 그 지상 건물 등에 관하여 협의분할에 의한 재산상속을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.

㈏ 피고인들은 2011. 12. 22. D에게 위 각 부동산 및 그 외 2필지를 임대차보증금을 4억 5,000만 원, 월 차임을 3,300만 원(부가가치세 포함)으로 정하여 임대하면서, 특약사항으로 ‘임차인은 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 법률 등 관련 법령의 규정을 준수하여야 하고, 이를 위반한 경우 그로 인한 모든 민형사상, 행정적인 법적 책임은 임차인이 부담한다.’, ‘임차인은 관련 법령을 일체 준수하여 건축물, 시설물 등의 개, 보수 및 수선 행위를 하여야 하며 이를 위반하여 발생하는 일체의 법적 책임은 임차인이 부담한다.’고 약정하였다.

㈐ D는 2012. 7. 16.경 피고인들에게 임대차 부동산의 용도변경 및 증·개축에 필요한 서류를 요청하였고, 이에 피고인들은 D에게 서류를 교부하면서 2012. 7. 27. D와 이행확인각서를 작성하여 ‘증·개축, 대수선, 신축으로 인하여 증감(변경)되는 모든 부동산에 대해서도 기존 계약서 및 추가 이행각서 내용을 동일하게 소급하여 적용하며, (중략) 건축허가 후 공사를 진행함에 있어서 법률을 위반하지 않고 공사를 진행할 것이며 (중략) 법률을 위반하지 않고 사용할 것을 확약하며 임의로 용도를 변경하여 사용하다 법률적인 문제가 발생시에는 모든 책임을 부담한다.’고 약정하였다.

㈑ 그런데 D 및 그 남편인 C은 위와 같은 약정에 위반하여 관할 관청의 허가를 받지 아니하고 위 ○○동 18×-2 토지를 불법으로 용도변경하여 쇼핑몰로 사용하였고, C은 이 사건 토지 상에 있던 기존 약품창고 건물을 헐고 쇼핑몰을 신축하기 위해 2013. 5.경 면적 119㎡ 및 151㎡에 해당하는 토지 부분에 각 콘크리트를 타설하였다.

㈒ △△시는 2013. 1. 22. 피고인들을 ○○동 18×-2 토지 불법 용도변경 혐의로 고발하였다. 피고인 A는 이로 인해 경찰에서 조사를 받게 되자 2013. 1. 15. 및 2013. 5. 3. D에게 ‘현재 임차인의 행위로 인해 △△경찰서에서 조사를 받는 등 문제가 있으니 △△시 계고 내용에 따라 원상복구하여 달라, 책임은 수신인에게 있다’는 취지의 통지서를 보내기도 하였으나, 그럼에도 불구하고 C 및 D는 계속 원상복구에 응하지 아니하였다.

㈓ △△시는 다시 2013. 5. 15. 이 사건 토지 지상 건물 신축행위를 적발하여 C와 피고인들에게, 2013. 5. 27.자로 송달일로부터 15일 이내에 자진하여 원상복구 내지 철거할 것을 명하는 1차 시정명령, 2013. 7. 2.자로 송달일로부터 10일 이내에 자진하여 원상복구 내지 철거할 것을 명하는 2차 시정명령을 각 발송하였으나(이하 위 각 시정명령을 ‘이 사건 시정명령’이라고 한다), C는 그 후 이 사건 토지 상의 콘크리트 타설 부분 중 151㎡에 해당하는 부분만 원상복구하였을 뿐, 나머지 119㎡에 해당하는 이 사건 콘크리트 부분은 원상복구하지 않은 채 공사를 계속하여 쇼핑몰 용도 건물의 신축을 완료하였다.

㈔ 피고인들은 최근 C와 D를 상대로 토지 인도 및 건물 철거 소송을 준비 중에 있고, 이에 앞서 이 사건 제1심판결 선고 이후인 2015. 3. 18. 그들을 상대로, 이 사건 토지와 그 지상 건물 등 임대차 목적 부동산에 관한 임대차계약 해지에 따른 건물명도 및 토지인도청구권을 피보전권리로 하여 그 점유 이전을 금지하는 내용의 부동산 점유이전금지가처분 결정(이 법원 2015카합××호)을 받았다.

2) 관련 법령의 내용은 [별지] 기재와 같다.

3) 위와 같은 사실들 및 관련 법령의 내용을 종합하면, 피고인들은 아래와 같은 이유에서 법 제30조 제1항 제1호의 ‘공작물’에 해당하는 이 사건 콘크리트 부분의 소유자이거나 임차인 C의 ‘위반행위에 이용된 토지’의 소유자에 해당하여 법 제30조 제1항에 따른 시정명령의 상대방이 되므로, 피고인들이 적법한 시정명령을 이행하지 않은 이상 법 제32조 제2호에 따른 처벌대상이 된다고 할 것이다. 따라서 이와 달리 판단한 원심판결에는 법 제30조 제1항에서 정한 “위반행위자 등”의 해석 등에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 있다고 할 것이므로, 이를 지적하는 검사의 항소는 이유 있다.

㈎ 이 사건 콘크리트 부분의 소유권에 관하여 보건대, △△시장이 피고인들에게 이 사건 시정명령을 한 2013. 5.경부터 7.경까지 이 사건 콘크리트 부분은 건물 신축을 위한 전 단계로서 지상보다 높게 콘크리트가 타설되어 있고, 그 위에 철재 파이프로 된 골조가 세워진 상태였는바³⁾, 이와 같은 형태의 공작물은 사회통념상 독립한 건물이라고 볼 수 없는 토지의 부합물로서 이 사건 토지와 별개로 소유권의 객체가 될 수 없다. 그러므로 이 사건 콘크리트 부분은 이 사건 토지의 소유자인 피고인들의 소유라고 할 수 있어 피고인들은 법 제30조 제1항에 따른 시정명령의 상대방인 ‘위반행위에 이용된 공작물의 소유자’에 해당한다(이에 대해 변호인은, 이 사건 콘크리트 부분은 C가 당초부터 건물을 신축할 의사로 한 기초공사 부분이므로, 독립된 건물이 아니라고 하더라도 향후 진행될 건축공사 전체를 하나의 개발행위로 보아 건축주인 C 내지 D의 소유로 보아야 한다고 주장한다. 그러나 변호인 주장과 같이 C의 무허가 건축공사 전체를 하나의 위반행위로 파악하더라도 뒤에서 보는 바와 같이 이 사건 토지는 그 위반행위에 이용된 토지에 해당한다고 할 수 있으므로, 시정명령의 상대방이 되는 점에는 변함이 없다).

㈏ 또한 법 제30조 제1항 제1호에 의하면, 시장 등은 법 제12조 제1항 단서 또는 제13조에 따른 허가를 받지 않거나 허가의 내용을 위반하여 건축물 건축 등의 위반행위(건축물 건축 외에 공작물의 설치 등을 열거하고 있다)를 적발한 경우 해당 행위자 외에도 위반행위에 이용된 건축물·공작물·토지의 소유자·관리자 또는 점유자에게도 건축물·공작물 등의 철거 등 필요한 조치를 명할 수 있는바, 위 규정의 문언과 개정 이유⁴⁾ 및 당초부터 이 사건 토지 임대차가 건물의 소유를 목적으로 한 것이었던 점을 감안하면, 피고인들은 ‘위반행위에 이용된 토지의 소유자’에도 해당한다고 봄이 상당하다.

㈐ 그러므로 피고인들은 그 주장과 같이 임차인의 위반행위에 관여한 바 없다고 하더라도, 법 제30조 제1항에서 정한 “위반행위자 등”으로서 시정명령의 상대방이 될 수 있다[대법원은 위 규정과 유사한 내용을 담고 있는 건축법 제79조 제1항⁵⁾에 의한 행정처분에 관하여, 건축물 소유자가 건축물의 위법 상태를 직접 초래하거나 또는 그에 관여한 바 없다 하더라도 소유자에게 시정명령을 할 수 있다고 판시한 바 있다(대법원 2013. 9. 13. 선고 2012두20137 판결 참조).]

4) 다만 피고인들에게 이 사건 시정명령 불이행을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다면 그에 대한 책임을 물을 수 없다고 할 것이나, 증거들에 의해 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ㈎ 피고인들은 2013. 5. 및 2013. 7.경 이 사건 시정명령을 받은 후로도 이 사건 공소가 제기되기 전까지 C, D에 대해 별다른 조치를 취하지 않고 있다가 이 사건 항소심 계속 중이던 2015. 2. 25. 무렵에야 비로소 임대차계약을 해지하고 앞서 본 바와 같은 점유이전금지가처분을 신청한 점(피고인 A가 2013. 1. 15.과 2013. 5. 3. D에게 발송한 각 통지서⁶⁾는 이 사건 시정명령을 받고 이 사건 콘크리트 부분의 원상복구를 촉구한 것이 아니라, 종전에 있었던 △△시 ○○동 18×-2 토지 등의 불법 용도변경 관련 시정명령에 대한 내용을 담고 있다), ㈏ 피고인들은 D 등의 위반행위가 있기 이전인 2012. 7. 27.자 약정에 따라 이미 이 사건 토지 지상에 건물 신축 등이 이루어질 것을 예상하였을 것인 점, ㈐ 그럼에도 위와 같이 위반행위에 대해 별다른 조치를 취하지 않아 계약 해지 전까지 상당한 기간 동안 월 3,300만 원에 달하는 임대료를 받아 수익을 얻은 점에 비추어 보면, 피고인들이 이 사건 시정명령을 이행하지 않은 데에 정당한 사유가 있다고 볼 수 없다.

4. 결론

그렇다면 원심판결에는 위에서 본 직권파기 사유가 있고 검사의 항소도 이유 있으므로 형사소송법 제364조 제2항, 제6항에 의하여 이를 파기하고 변론을 거쳐 다시 다음과 같이 판결한다.

2의 나. 1)항 기재와 같다.

앞서 본 제

1. 원심 제2회 공판조서 중 피고인들의 일부 진술 기재

1. 피고인들에 대한 각 경찰 피의자신문조서

1. 고발장, 수사보고서(C 판결문 첨부 보고)

1. 범죄사실에 대한 해당 법조 및 형의 선택

각 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제32조 제2호, 제30조 제1항 (벌금형 선택)

1. 경합범 가중

각 형법 제37조 전단, 제38조 제1항 제2호, 제50조 (범정이 더 중한 2013. 7. 2.자 시정명령 불이행으로 인한 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 위반죄에 정한 형에 경합범 가중)

1. 노역장 유치

각 형법 제70조, 제69조 제2항

1. 가납명령

각 형사소송법 제334조 제1항

양형의 이유

피고인들이 장기간 이 사건 시정명령을 이행하지 않았고, 이 사건 토지를 임대하여 상당한 수익을 거둔 것으로 보이는 점을 비롯한 범행의 경위, 방법과 결과, 범행 후의 정황 등 제반 양형 조건을 종합하여 주문과 같이 형을 정한다.