의정부지방법원 2019. 5. 31. 선고 2018고합426 판결 [공직선거법위반]

1. 공소의 내용

가. 공소사실¹⁾

피고인은 2010. 7.경부터 2018. 3.경까지 G의회 의원(AG)이던 사람으로, 2018. 6. 13. 실시된 제7회 전국동시지방선거에서 C 선거에 D 후보로 출마하여 당선되었다²⁾.

당선될 목적으로 연설·방송·신문·통신·잡지·벽보·선전문서 기타의 방법으로 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)에게 유리하도록 후보자의 행위 등에 관하여 허위의 사실을 공표하여서는 아니 된다. K(AB) 사업은 개발제한구역인 U시 AK·AL·AM 한강변 172만1천㎡에 대규모 디자인 무역센터 등 비즈니스 전문 시설을 조성하고 사업비 약 10조 원이 투입되는 대형 프로젝트 사업으로, 2007년 하반기부터 E 前 C이 추진하고 2015. 3. 19. 개발제한구역 해제와 관련하여 국토교통부 중앙도시계획위원회에서 7개 조건이 부여되어 ‘조건부 의결’ 되었으며, 2016. 11. 7. 행정자치부 중앙투자심사위원회의 심사에서 반려되어 현재 표류상태에 있다. 한편, ‘AQ’이란 2014. 6. 4. 제6회 전국동시지방선거에서 G지사로 당선된 F이 국내 최초로 야당과의 협치를 강조하며 도입한 G의 N과 집행기관 사이의 정치혁신 모델을 말하고, AQ의 주체인 F G지사, G의회 D, G의회 M이 2014. 8. 5. AQ협약을 체결하고, 이에 따라 AQ사업이 2014. 11. 11. AQ 1기의 32개 세부사업으로, 2016. 9. 9. AQ 2기의 288개 세부사업으로 확정되어 진행되었다. 피고인은 2010. 7.경부터 2018. 3.경까지 G의회 의원이었고, 위와 같은 AQ사업이 정해지기 전인 2014. 10. 7. U시가 개최한 K 조성사업 현장설명회에서 F 前 G지사가 ‘K 사업을 하려면 도지사가 나서고, 여야가 힘을 합해야 한다. 이것이 연정정신이다. 북부발전에 큰 몇 가지 프로젝트가 있는데 H, K이다. 여야, 도지사, 시장, 도의원, 국회의원, 시의원이 힘을 합하자’라는 취지로 말하고, 이에 E 前 C이 F 前 G지사에게 ‘K도 H처럼 연정의 주요한 사업으로 선택하여 확정해 달라’라고 제안한 것에 대해 F 前 G지사가 “그럼요. 연정 도와주실 거죠, 의원님 두 분(피고인, J G의원)? 연정의 중요한 프로젝트로 K 사업 멋지게 해보이겠습니다.”라고 답변한 사실만 있고, 시, 군의 개별사업에 관해서도 G지사와 도의회의 당 대표 사이의 협의만 되면 AQ사업의 목록에 포함될 수 있음에도 K 사업은 투자자의 신뢰도 등의 문제로 AQ사업으로 계속 채택되지 못해 1, 2차 AQ사업에 포함되지 않았으며, 더욱이 2015. 5. 11. G시공사와 U시의 MOU 체결과정에서 당초 피고인이 마련한 초안에 ‘G 제1호 연정 사업’이라는 문구가 있었으나 G에서 이를 문제 삼아 삭제함으로써 최종적으로는 위 문구가 삭제된 채로 협약이 체결된 사실이 있었던 사실도 있었으므로, K 사업을 AQ사업이라고 지칭할 수 없음을 잘 알고 있었다. 그럼에도 불구하고 피고인은 2017. 10. 30. 피고인이 운영하는 선거운동용 Y(AH)에 ‘A G의원이 제안하고 F G지사가 받아들인 K 조성 사업. AQ 1호 사업입니다. (중략) 전체 연정사업을 합의하기 이전에 (중략) 연정사업으로 추진하자고 제안했고 AI지사가 받았습니다.’라는 글을 게시하고, 2014. 10. 7. 위 F 前 도지사가 ‘K 조성사업은 H과 더불어 AQ을 통해 적극 지원하겠다’는 말씀을 하였다는 내용의 G AN 명의의 공문을 촬영한 사진을 첨부한 것을 비롯하여 2016. 3. 31.경부터 2018. 4. 18.경까지 별지 범죄일람표 기재와 같이 총 6회에 걸쳐 방송, 예비후보자 홍보물, G의원 의정보고서, 선거운동용 블로그를 통해 ‘K 사업이 AQ사업 1호로 채택되거나 G에서 최우선적으로 지원하는 사업으로 되었고 피고인이 이러한 결과를 이끌어낸 것’처럼 선전하였다. 이로써 피고인은 제7회 전국동시지방선거에서 당선될 목적으로 피고인에게 유리하도록 피고인의 행위에 관하여 허위의 사실을 각각 공표하였다.

나. 적용법조

적용법조를 이 사건 공소사실과 관련된 부분에 밑줄을 긋고 진하게 표시하면 다음과 같다. ■ 공직선거법 제250조 제1항 당선되거나 되게 할 목적으로 연설·방송·신문·통신·잡지·벽보·선전문서 기타의 방법으로 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조서 같다)에게 유리하도록 후보자, 후보자의 배우자 또는 직계존비속이나 형제자매의 출생지·가족관계·신분·직업·경력등·재산·행위·소속단체, 특정인 또는 특정단체로부터의 지지여부 등에 관하여 허위의 사실[학력을 게재하는 경우 제64조 제1항의 규정에 의한 방법으로 게재하지 아니한 경우를 포함한다]을 공표하거나 공표하게 한 자와 허위의 사실을 게재한 선전문서를 배포할 목적으로 소지한 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처한다.

2. 피고인 및 변호인의 주장 요지

가. 검찰은 ‘G L 합의문 세부사업 목록’에 포함된 사업만이 ‘AQ사업’에 해당함을 전제로 ‘K 조성사업’은 위 ‘세부사업 목록’에 포함되어 있지 않다는 이유로 공소를 제기하였다. 그러나 ‘연정’은 단순히 ‘연합정치’의 줄임말로 그 본래적 의미는 ‘정치 행위자들이 효율적인 국정 운영을 위한 모든 협력행위’를 의미한다. 그렇다면 ‘G L 합의문 세부사업 목록’과 별개로 넓은 의미의 ‘연정’의 개념에 따른다면, G와 U시 사이의 연합정치의 대상인 ‘K 조성사업’ 역시 ‘연정사업’의 한 종류에 해당한다. 그럼에도 검찰의 주장과 같이 ‘AQ’ 및 ‘연정사업’의 범위를 제한적으로 해석하는 것은 ‘연정’ 및 ‘연정사업’의 의미를 지나치게 협소하게 해석한 것이다. 따라서 위와 같은 넓은 ‘연정’의 개념에 의할 경우, 피고인이 K 조성사업을 ‘연정사업’이라고 칭하는 것을 허위라고 할 수 없으므로, 피고인은 허위사실을 공표한 적이 없다.

나. 피고인은 별지 범죄일람표 기재와 같이 ‘AQ 1호 사업’이라는 표현을 하였으나, 이는 ‘G가 K 조성사업을 가장 중요한 사업 중 하나로 삼아 적극 지원하기로 하였다’는 내용으로 ‘K 조성사업의 중요성’에 관한 피고인의 의견을 표명한 것에 불과하다. 따라서 피고인이 위와 같은 표현을 통하여 K 조성사업에 관한 사실을 공표한 것이라고 할 수 없다.

다. 설령 피고인이 허위사실을 공표한 것이라고 하더라도, 피고인은 G지사의 발언, G 및 U시의 공문을 통하여 ‘K 조성사업’이 ‘AQ사업’에 해당한다고 이미 공표된 것으로 믿고 별지 범죄일람표 기재와 같은 표현을 한 것이다. 따라서 피고인은 위 표현들이 허위라는 점에 대한 인식이 없었다.

라. 또한 피고인은 세간에 ‘AQ 1호 사업’이라고 알려진 ‘K 조성사업’을 지칭하기 위하여 별지 범죄일람표와 같은 표현을 사용하였을 뿐 위와 같은 표현을 통하여 허위사실을 공표함으로써 당선되고자 하는 목적이 없었다.

3. 배경사실³⁾

가. 전 G지사 F이 제안한 ‘G L’의 진행 경과

1) M 소속이던 F은 2014. 6. 4. 실시된 제6회 전국동시지방선거에서 G지사로 당선되었으나 G의회의 다수 의원이 AJ 소속인 소위 여소야대 상황이 발생하자 G와 G의회의 여·야당 상호 간의 협력을 통하여 도정을 운영하고 관련 과제를 해결하기 위하여 ‘G L’를 제안하였다(이하 ‘연정제안’이라 한다).

2) G의회의 여·야 의원들은 F의 위 연정제안에 따라 ‘G L’를 실행할 것을 합의하여 ‘G 연합정치실현을 위한 정책협의회’를 구성한 다음 2014. 8. 5. ‘G 연합정치 실현을 위한 정책협의회 합의문’(이하 ‘정책협의회 합의문’이라 한다)을 발표하기에 이르렀다. 정책협의회 합의문의 요지는 ‘정책협의회가 G정에 관한 현안 해결방안 및 정책방향인 20개 사항에 합의하고 이를 실천하기 위해 노력한다’는 것이었다.

3) G지사, G의회의장, G의회 여·야당 대표는 2014. 11. 11. ‘G 연합정치 실현을 위한 공동협약문’(이하 ‘공동협약문’이라 한다)을 채택하였는데, 그 내용은 ‘정책협의회 합의문을 실현하기 위하여 여·야 정책협의회를 구성한다는 것’과 ‘G의회 사회통합부지사를 선정하여 G에 파견한다는 것’이었다.

4) G의회는 2015. 4. 8. 공동협약문에 따라 ‘G 연정실행위원회 구성 및 운영 조례’(이하 ‘연정실행위원회 조례’라 한다)를 제정하였다. 연정실행위원회 조례에는 ‘G 연정실행위원회’의 구성과 기능에 관한 내용이 포함되어 있었다.

5) G 집행부, G의회 및 민간전문가들은 16명으로 구성된 재정전략회의를 통하여 당초 합의한 위 20개 사항의 세부사업을 구체화시키기 위한 회의를 하였고, 이에 따라 2015. 9. 10.경 ‘연정 1기 세부사업’으로 32개 사업을 확정하여 발표하였다.

6) G, G의회는 2016. 9. 9. AQ 2기로 ‘G L 합의문’(이하 ‘연정 합의문’이라 한다)을 채택하고, 이와 관련하여 ‘연정 2기 세부사업’으로 288개의 과제를 확정하여 발표하였다. 연정 합의문의 구성과 내용은 다음과 같다.

가) “제1장 연정” 중 “제1절 연정의 이념 및 주체”는 연정의 개념을 정의하고 연정의 기본원칙을 선언하는 한편, 연정의 주체를 G의회 D과 F G지사-G의회 M으로 규정한다. “제2절 연정의 실행”은 연정실행위원회 조례를 흡수·통합하여 G 연합정치 기본조례를 제정하고, 기존의 연정실행위원회를 확대 운영하며, G 재정전략회의의 기능을 강화한다는 등의 내용을 규정한다.

나) “제2장 연정 정책 및 사업”은 12개의 절(節)로 이루어져 있는데 이들은 각각 여러 정책범주의 명칭을 제목으로 하고 있다. 각 절은 해당 정책범주에 속하는 다양한 정책에 관하여 그 내용과 추진 목표 내지 추진 방안 등을 규정한다.

다) “제3장 지방자치와 지방분권 강화” 중 “제1절 조직 및 인사”는 D은 연정 실현을 위해 연정부지사를 추천하고, G 공공기관의 경영합리화에 노력하기로 한다고 규정한다. “제2절 지방재정”에서는 특히 ‘예산편성에 있어 연정과제 이행에 필요한 예산을 최우선 순위에 두어야 한다’는 규정이 있고, “제3절 의정기능강화”에서는 ‘의정기능강화에 노력한다’는 취지의 규정이 있다.

7) G의회는 2016. 10. 11. 연정실행위원회 조례를 흡수·통합하는 내용의 ‘G 연합정치 기본조례’(이하 ‘연정 조례’라 한다)에 대한 토론 및 의결 절차를 시작하였고, 위 연정 조례는 2016. 12. 16. 제정되었다. 연정 조례 중 이 사건과 관련이 있는 내용은 다음과 같다.

가) 제2조는 ‘AQ’, ‘N’, ‘연정부지사’, ‘연정위원장’, ‘연정합의문’, ‘연정정책과제’ 등의 용어를 정의한다. 이에 의하면 ‘AQ은 G의 N과 집행기관이 연합하여 대결과 갈등이 아닌 상생과 협력을 이루는 지방자치의 정치혁신’이고, ‘N은 교섭단체를 구성한 정당으로서 연정의 주체로 참여하는 정당’이다.

나) 제26조는 ‘연정협상의 결과는 문서로 작성하고, 이러한 연정합의문은 도지사와 N의 대표가 서명함으로써 확정된다’고 규정한다. 제27조에 의하면 이러한 연정합의문은 도지사가 도민이 쉽게 볼 수 있도록 도 누리집에 게시해야 한다.

다) 제28조에 의하면 도지사는 N과 협의하여 도교육청, 도내 시·군 및 다른 지방자치단체와의 상생과 협력을 증진하도록 노력해야 한다.

8) 이후 F과 소속 정당이 다른 O이 2018. 6. 24. 실시된 제7회 전국동시지방선거에 당선되고, G의회의 구성 역시 O의 소속 정당이 다수당이 되면서 AQ을 실행할 필요성이 줄어들었다. 이에 G의회는 2018. 9. 12.경 AQ과 관련된 조례를 폐지함으로써 AQ은 더 이상 진행되지 않게 되었다.

나. K 조성사업의 진행과정

1) E 전 C은 2007년 하반기부터 개발제한구역에 공소사실 기재와 같은 내용의 K 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)을 추진하기 시작하였다. 이 사건 사업이 실현되기 위해서는 사업부지가 개발제한구역이 해제되어야 하는데, 이는 국토교통부가 결정할 사항이다.

2) U시가 작성한 이 사건 사업 계획에 따르면, 위 사업이 완료될 경우 디자인센터에 건축·인테리어 관련 분야 약 2,000개의 해외기업이 입주하고, 연간 24회 이상의 박람회 등이 개최되어 93만 명 이상의 방문자가 발생하며, 이에 부수하여 11만 개의 일자리가 창출되고, 약 7조 원의 경제효과가 발생한다고 기재되어 있는바, U시는 이와 같은 내용으로 U시민들에게 위 사업의 효과를 홍보한 바 있다.

3) 이 사건 사업 사업부지에 대한 개발제한구역 해제에 관한 심의 권한이 있는 국토교통부 중앙도시계획위원회는 2015. 3. 19.경 ‘① 사업은 최종 조정된 면적으로 추진할 것, ② 환경문제는 전략환경영향평가 결과에 따라 이행하고, 환경부·서울시·U시 3자 간에 지속 협의할 것, ③ 외국인이 투자하기로 계획한 사업 대상지는 외국인 투자촉진법에 따른 외국인 투자지역으로 지정받을 것, ④ 토지를 분양받은 외국기업에 대해서는 일정 기간 동안(최소 3년 이상) 개발권 이양(토지 전매)이 불가능하도록 대책을 수립할 것, ⑤ 외국인 투자와 관련하여 U시가 외국 투자기관의 권한이 있는 책임자와 법적 구속력을 지니는 투자계약을 직접 체결하여 투자의 신뢰성과 안정성을 확보할 것, ⑥ 행정자치부의 지방재정 중앙투자사업 심사를 통과할 것, ⑦ 상기 조건사항 이행 상황을 매 6개월마다 중앙도시계획위원회에 보고하고, 그 결과에 따라 개발제한구역 해제를 고시할 것’ 등 7가지 조건을 부가하여 개발제한구역 해제를 승인하였다. 그러나 지금까지도 위 조건은 거의 충족되지 못하여 이 사건 사업부지에 대한 개발제한구역이 해제되지 못하고 있다.

4) G지사, G시공사 사장, C, U도시공사(이 사건 사업을 수행하기 위하여 2012. 9. 20. 설립되었고, U시와 체결한 MOU에 따라 사업시행자가 되어 위 사업을 추진할 예정이었다) 사장은 2015. 5. 11. ‘이 사건 사업의 성공적인 추진을 위한 업무협약’을 체결하였다. 이에 의하면 이 사건 사업의 진행을 위하여 G는 외국인투자지역 지정 등 행정지원을 하고, G시공사는 보상업무 등을 수탁하며, U시는 개발제한구역 해제와 친수구역 조성사업 총괄 및 외국인 투자 유치를 담당하고, U도시공사는 기반조성 및 토지매각을 담당하기로 되어 있다.

5) ‘AK’ 해외투자그룹은 2015. 10. 12.경 K 조성사업에 15억 달러를 투자하기로 U시와 투자협정을 체결하였지만, 2016. 11.경 투자협정 유효기간이 종료함에 따라 투자의사를 철회하였다.

6) 행정자치부 중앙투자심사위원회는 2014. 7.경부터 2016. 11.경까지 5차례 이상 회의를 개최하여 이 사건 사업에 대하여 심의하였으나, 결국 외국인 투자자들의 신용을 신뢰할 수 있을지 여부에 관한 자료가 부족하다는 이유로 심의를 반려하고 보완을 요구하였다.

7) 감사원은 2015. 상반기에 ‘지방자치단체 재정운영 실태’에 관한 감사의 일환으로 U시 및 U도시공사가 2014. 5. 9. 이 사건 사업에 관하여 대한민국의 어느 법인 및 미국 캘리포니아 주법에 따라 설립된 업체 사이에 체결한 개발협약(명칭과 달리 법적 구속력을 가지는 계약서임)에 대하여 감사를 실시한 결과 위 개발협약 체결이 부적정하다는 결론을 내리고 이를 U시와 U도시공사에 통보하였다.

다. F의 이 사건 사업 관련 발언과 ‘AQ 제1호 사업’ 표현의 사용 경과

1) F은 이 사건 사업에 관하여 다음과 같이 발언하였고, 이에 따라 아래와 같은 후속조치가 뒤따랐다.

가) F은 2014. 10. 7. 이 사건 사업 현장설명회에서 위 사업에 관하여 상당한 분량의 발언을 하였다(이하 ‘F U 발언’이라 한다). 이후 G 투자진흥과장은 2014. 10. 10. 도시주택과장과 지역정책과장을 수신자로 하여 “K 현장설명회 도지사 말씀사항 알림”이라는 공문을 시행하였는데, 그 본문의 요지는 다음과 같다(따옴표 부분은 해당 문언을 그대로 옮긴 것이다). 이에 도시주택과장은 2014. 10. 15. 국토교통부장관을 수신자로 하여 “U 도시군관리계획(월드디자인시티) 변경 결정(안) 신청에 따른 협조 건의”라는 G지사 명의의 공문을 시행하였는데, 그 내용은 ‘이 사건 사업 시행을 위한 위 신청에 대한 심의를 조속히 시행해 줄 것을 요청하는 것’이었다. 그래도 심의가 늦어지자 도시주택과장은 2014. 12. 11. 재차로 유사한 취지의 공문을 시행하고 그 무렵 그 사실을 U시에도 통보하였다. - U시는 2014. 10. 7. 개최한 이 사건 사업 현장설명회에서 “개발제한구역 해제를 위한 중앙도시계획위원회 심의가 조속히 진행될 수 있도록 G 차원의 적극적인 지원”을 건의하였다. - 그러자 도지가가 “AQ을 통해 여야가 힘을 합친다면 못할 것이 없으며 이 사건 사업도 마찬가지로 여당(G)은 GB 해제를 담당하며 국토부에 강력히 건의하고 야당(U시)은 서울시를 설득하면 사업을 성공적으로 추진할 수 있을 것”이라고 하였다. - 또한 도지사는 “K 조성사업은 H과 더불어 AQ을 통해 적극 지원”하겠다고 하였다.

나) F은 2014. 12. 18. 의정부시에서 개최된 B북부 AO 정례회에서도 이 사건 사업에 관하여 발언하였는데(이하 ‘F AO 발언’이라 한다), 여기에는 아래와 같은 말이 포함되어 있었다. - “오늘 잘 통과가 돼서 더 좋은 성과로, 그래서 우리 많은 일자리를 만들어 내고, 또 경제적인 효과를 내는 우리 대한민국의 새로운 성장동력으로 발전하기를 기원하고 아까 우리 시장님 말씀하신 대로 여야 AQ에 어떻게 보면 첫 사업 성과로 발돋움하기를 기원하고 열심히 돕도록 하겠습니다.” 당시 위 정례회에 배석하고 있던 G 도시주택과장은 당일 개최된 국토교통부 중앙도시계획위원회 심의에 참석하여 발언하면서 다음과 같은 말을 하였다. - “F B지사께서 K 사업을 G 연정의 첫째 사업으로, 첫 번째 사업으로 G가 적극적으로 지원할 것을 다시 한 번 강조한 바 있습니다.”

2) B인터넷뉴스 편집국장이던 Q은 2015. 4. 6. 및 4. 7. 미국 캘리포니아 주 샌디에이고 시 소재 Omni San Diego Hotel에서 개최된 제10차 NIAB 국제자문위원회 회의를 취재한 다음 그 경과를 보도하였는데, 그 기사에는 아래와 같은 문장이 있다(다만, 그 기사에 발언자로 언급된 R는 수사기관과 이 법정에서 그와 같은 발언을 한 사실이 없다고 진술하였다). - 이에 대해 R G 투자진흥과장은 “A 도의원과 G의 참여 방법 문제를 꾸준하게 논의하고 있다”며 “이미 지사님과 G시공사 측에도 U시에서 제안한 방법을 통보했다. 지사님이 결정한 AQ 제1호 사업인 만큼 좋은 소식이 들릴 수 있도록 노력하겠다”고 말했다.

3) C이 G지사와 G시공사 사장을 수신자로 하여 2015. 4. 14. 시행한 “K 조성사업 G 및 G시공사 참여 협조 요청” 공문에는 아래와 같은 문장이 있다. 한편, 위 공문에 붙은 “AB G 및 G시공사 참여 방안”의 제목 위에도 “G 제1호 연정 사업”이라는 문구가 작은 글자로 쓰여 있고, 본문 중 그간의 추진 경과를 시간 순서로 열거하는 문단에도 “14. 10. 7. : AB 조성사업 G 제1호 연정사업 공식 발표”라는 문구가 있다. 나아가 “G 제1호 연정사업”이라는 문구는 “K(AB) 공동사업시행 기본협약서(안)”의 제목 위에도 기재되어 있고 제1조 목적의 본문에서도 발견된다. (전략) 2. F 도지사님이 G 제1호 연정사업인 “K(AB) 조성사업”이 2015. 3. 19. 국토교통부 중앙도시계획위원회에서 조건부 의결됨에 따라 우리 시에서는 2015. 5월중 실시 예정인 지방재정 중앙투자심사를 준비하고 있습니다. (후략)

4) 피고인은 별지 범죄일람표 기재 발언을 하기 이전에도 다음과 같이 G의회에서 ‘AQ 1호 사업’이라는 표현을 수회 사용하였다.

가) 피고인은 2015. 5. 19. G의회 제297회(임시회) 본회의에서 그곳에 참석한 F 도지사에게 도정과 교육행정에 관한 질문을 하면서 사건 사업에 관하여 “지난 2014년 10월 7일 F 지사가 U시 X K 현장을 방문해서 K사업을 B AA호 사업으로 발표하고 그린벨트 해제를 국토교통부에 강력하게 건의해 주셨습니다.”라는 말을 하였다.

나) 피고인 등이 2015. 8. 28. G의회 경제과학기술위원회에 발의한 이 사건 사업에 대한 지방재정 중앙투자사업심사 통과 촉구 건의안에는 “F 도지사도 (중략) 사업을 G 제1호 연정사업으로 발표하였고”라는 문장이 있다. 비슷한 내용의 2015. 10. 13. 자 건의안에도 이와 유사한 표현이 있다.

다) 피고인은 2015. 9. 23. 제302회 G의회 제4차 본회의에서 5분 발언을 하면서 “F 지사가 취임 100일을 맞아 U월디 사업 현장을 방문하여 연정 주요사업으로 발표하고 S가 되도록 G가 적극 나서겠다고 의지를 표명했습니다”, “공시지가 약 191억 원의 폐천부지 등을 AQ 1호 사업 성공을 위한 마중물로 사용해 주실 것을 간곡히 부탁드립니다”라고 말하였다. 또한 피고인은 2015. 12. 15. 제304회 G의회 제5차 본회의 5분 발언에서도 “AQ 1호 사업인 T 조성사업”이라는 표현을 사용하였다.

라) 피고인은 2017. 8. 30. G의회 제322회(임시회) 본회의에서 그곳에 참석한 F 도지사에게 도정과 교육행정에 관한 질문을 하면서 이 사건 사업에 관하여 “도지사님이 또 그냥 가만 계시지 않고 2014년 10월 7일 K 조성사업 부지를 방문해서 K 사업을 AQ의 주요사업으로 규정하고 적극 지원을 아끼지 않겠다고 밝히고”라는 말을 하였지만, F은 이에 대하여 별다른 이의를 제기하지 않았다.

4. 판단

가. 공소가 제기된 허위사실의 범위

공소사실 중 “K 사업이 AQ사업 1호로 채택되거나 G에서 최우선적으로 지원하는 사업으로 되었고 피고인이 이러한 결과를 이끌어낸 것처럼 선전하였다.”는 부분에 주목하면 이 사건 공소는 피고인이 한 별지 범죄일람표 기재 발언(이하 ‘이 사건 발언’이라고 한다)으로 주장된 것으로 보고 있는 사실로서 ① 이 사건 사업이 AQ사업 1호로 채택된 사실과 ② 위 사업이 G에서 최우선적으로 지원하는 사업으로 된 사실 및 ③ 피고인이 이러한 결과를 이끌어낸 사실을 모두 허위로 보고 있는 듯하다. 그러나 공소사실 중 “… K 사업을 AQ사업이라고 지칭할 수 없음을 잘 알고 있었다.”는 부분과 이 사건 수사의 경과 및 이 사건 공판에서 제출된 검사의 의견까지 고려하면, 이 사건 공소는 위 ①, ② 사실을 핵심적 허위사실로 보고 위 ③ 사실은 이에 부속된 경과사실로 보고 있는 것으로 판단된다.

나. 적용법조 해당 범죄의 구성요건과 사실주장의 파악의 선결문제성

1) 적용법조 해당 범죄의 구성요건은 ‘허위의 사실을 주장하는 것’ 등을 내용으로 한다. 이러한 허위사실 주장이 성립하기 위해서는, 먼저 일정한 ‘주장’이 ‘사실을 주장하는 것(= 사실주장)’이어야 하고, 나아가 위와 같은 ‘사실주장이 허위’여야 한다. 이러한 판단 순서는 논리상 강행적인 것으로서, 이를 지키지 않으면 제대로 된 판단이 이루어지기 어렵다.

2) 여기에서, ‘사실을 주장’한다는 것은 ‘시간과 공간적으로 구체적인 과거 또는 현재의 경과 내지 상태’(= 사실)에 관하여 ‘보고 내지 진술’(= 주장)하는 것을 의미한다. 이러한 ‘사실주장’과 대치되는 것으로는 가치판단이나 평가를 내용으로 하는 ‘의견표현’이 있다. 사실주장은 이것이 참인지 거짓인지를 증거방법에 의하여 증명할 수 있지만(대법원 1996. 11. 22. 선고 96도1741 판결의 본지), 의견표현은 위와 같은 진위(眞僞) 증명은 불가능하고 해당 의견의 타당성 존부를 이성과 논리에 의하여 논증할 수 있을 뿐이다. 따라서 사실주장과 의견표현은 본질적으로 다른 것이다.

3) 한편, 일정한 주장은 문언을 사용하여 이루어지고, 이러한 문언은 개념을 담고 있으므로, 이러한 주장에는 ‘해당 문언 내지 개념으로 지칭되는 사실의 존부’에 관한 보고와 동시에 필연적으로 ‘이러한 사실이 해당 문언 내지 개념에 해당한다는 자신의 판단’에 관한 보고가 병존하게 된다. 위와 같은 판단의 보고는 그 판단의 타당성 존부를 이성과 논리에 의하여 논증할 수 있을 뿐 증거방법에 의하여 진위를 증명할 수 있는 것이 아니어서 의견표현에 그치므로, 그 나머지 부분이 사실주장이 된다.

4) 그런데, 이와 같은 사실주장을 파악하는 것은 결국 그 주장이 갖는 의미를 탐색·확정하는 활동(= 해석)에 의하여 실현된다. 이러한 해석은 언어의 통상적 의미와 용법, 문제된 말이 사용된 문맥, 그 표현이 행하여진 사회적 정황 등 전체적 정황을 고려하되(대법원 1996. 11. 22. 선고 96도1741 판결의 본지), 상대방이 합리적인 사람이라면 주장의 내용을 어떻게 이해하였다고 볼 수 있는지를 고려하여 객관적·규범적으로 판단해야 한다(대법원 2017. 2. 15. 선고 2014다19776, 19783 판결의 본지). 달리 표현하자면 ‘그 주장이 (합리적인) 선거인에게 주는 전체적인 인상’을 기준으로(대법원 2003. 2. 20. 선고 2001도6138 판결의 본지) 삼아야 할 것이다.

다. 이 사건 발언의 요지

1) 이 사건 발언 중 허위 사실주장을 한 것으로 판단될 여지가 있는 내용은 대체로 ① ‘이 사건 사업이 “AQ 1호 사업”이다’는 취지(이하 ‘제1요지’라 한다)와 ② ‘피고인의 연정사업 제안으로 F G지사가 이 사건 사업 현장을 방문하여 위 사업을 G 제1호 연정사업으로 발표했다’는 취지(이하 ‘제2요지’라 한다) 및 ③ ‘피고인의 연정사업 제안을 F G지사가 받았다’는 취지(이하 ‘제3요지’라 한다) 등이다.

2) 제1요지는 범죄일람표 연번(이하 ‘연번’이라고만 한다) 1, 2, 4, 5, 6 발언에 포함되어 있고, 제2요지는 연번 1, 3 발언에 포함되어 있으며, 제3요지는 연번 4 발언에 포함되어 있다.

라. 이 사건 발언의 사실주장 내용 파악

1) 문언의 통상적 의미와 용법을 고려

가) 이 사건 발언이 어떠한 내용의 사실주장을 한 것으로 볼 수 있는지를 해석함에 있어 일차적으로 고려할 사항은 문언이다. 그런데 해석의 궁극적 기준이 되는 위 발언의 상대방은 연번 1, 2, 4 발언의 경우에는 피고인이 운영하는 Y에 가입한 약 3,000명의 지지자 등이고, 연번 3, 5, 6 발언의 경우에는 불특정 다수인 U시민이다. 이 사건 발언의 상대방이 소수의 특정인을 넘어 불특정 다수에 접근하는 사람임을 고려하면 여기에 담긴 주장에 대한 해석에서 고려할 문언의 의미와 용법은 통상적인 것일 수밖에 없고, 다른 대안이 없다.

나) 제1요지를 구성하는 문언 중 허위 사실주장으로 볼 여지가 있는 부분은 ‘B’와 ‘사업’을 제외한 나머지인 ‘연정’과 ‘1호’ 부분이다. 제2, 3요지도 마찬가지이다.

(1) 먼저 ‘연정’의 통상적 의미를 살핀다. ‘연정’은 이를 넓게 보면 ‘정치행위자들의 효율적인 국정운영을 위한 모든 협력행위’를 의미한다. ‘연정’은 의미가 확립되어 일상적으로 사용되는 용어는 아니므로 그 통상적 의미는 특별한 제한이 되지 않은 상태에 있는 것으로 보아야 한다. 따라서 연정은 정치의 주된 주체가 정당이어서 주로 정당 사이에서 이루어질 뿐 정당 이외의 정치 주체 사이에서도 가능하고, 형태와 목적에 따라 대체로 연립정부(복수 정당의 공동 정부 구성), 선거연합(복수 정치세력의 공동 후보자 배출), 정책연합(의회 내 정당 사이의 정책·의안별 협력)으로 발현된다고 해서 이것으로 제한되는 것은 아니다. 이와 같은 ‘연정’은 그 의미의 외연이 넓고 그 경계도 그다지 분명하지 않은 개념이라고 할 수 있다.

(2) 다음으로 ‘1호’의 의미를 살핀다. ‘1호’는 ‘발생 순서에서 첫 번째’라는 의미와 ‘중요성에서 첫 번째’라는 의미를 동시에 내포하고 있고, 양자의 의미가 질적으로 상이하므로, 다의적인 단어라고 할 수 있다. 여기에서 ‘1호’를 전자의 의미로 보면 이는 증거방법에 의한 존부 판단이 어느 정도 가능한 사실주장이지만, 후자의 의미로 보면 대체로 그것이 쉽지 않은 의견표현에 접근할 것으로 보인다.

(3) ‘AQ’은 ‘B’와 ‘연정’의 의미가 결합된 개념이고, 이를 넘어 그 자체로 새로운 의미를 가지는 독자적 개념에는 이르지 못한 것으로 판단된다. 따라서 그 통상적 의미는, 가장 넓게 보면 ‘G와 관련이 있는 연정’이고, 이 사건에 합당하게 조금 좁혀 보면 ‘G 내에서 이루어지는 연정’ 정도가 될 것이다.

(4) ‘연정사업’ 역시 독자적 개념을 구성하지는 못하고 있는 것으로 판단되므로, 그 통상적 의미는 넓게 보면 ‘연정과 관련이 있는 사업’이고, 좀 더 좁게 보면 ‘연정에 의하여 지원·관리되거나 기타 긍정적 영향을 받는 사업’ 정도가 될 것이다.

(5) 결국 앞서 살펴본 문언의 통상적 의미를 기초로만 해석하되, 과거와 현재의 경과와 상태까지 모두 담을 수 있도록 하면, ‘AQ 1호 사업’의 의미는 다음과 같이 매우 광범하고 막연한 것이 된다. - G와 관련이 있거나 G 내에서 이루어졌거나 이루어지고 있는 정치 주체 사이의 효율적인 국정운영을 위한 어떠한 협력행위와 관련이 있거나 이것에 의하여 지원·관리되거나 기타 긍정적인 영향을 받았거나 받고 있는 사업으로서 첫 번째로 이루어졌거나 가장 중요한 것

다) 사람에 따라서는 위와 같은 ‘AQ’이 위 ‘배경사실’ 기재와 같은 AQ의 구체화·제도화·규범화로 인하여 연정 조례 등에서 정의된 내용대로의 AQ을 뜻하거나, ‘연정사업’이 연정 1, 2기 세부사업을 지칭하는 것으로 통상적 의미가 변경·한정된 것은 아닌가 하는 의문이 들 수 있다. 만약 그렇게 된다면 ‘AQ’은 ‘G의회 D과 F G지사-G의회 M 사이의 연정’만을, ‘연정사업’은 ‘연정 1, 2기 세부사업으로 확정된 사업’만을 의미하는 것으로 보아야 할 수도 있을 것이다. 하지만 다음과 같은 이유에서 이러한 일은 일어나지 않는다.

(1) 연정 조례와 같은 법규범의 정의규정은 해당 용어의 객관적 의미를 결정·변경하기 위한 것이 아니라 그 법규범 내에서 위 용어를 정의규정대로 이해하여 행위결정·판단수행을 해야 한다는 요구일 뿐이다. 예를 들어 민법 제98조가 “본법에서 물건이라 함은 유체물 및 전기 기타 관리할 수 있는 자연력을 말한다”고 규정하는 것은 ‘일상적인 언어생활에서 자연력도 물건으로 불러야 한다’는 것을 결정하고자 하는 것이 아니라 ‘민법에서 물건이라는 용어가 나오면 이와 같은 의미로 이해하고 법적용을 해야 한다’는 요구를 하는 것뿐이다. 또한 연정 조례와 같은 법규범에 이르지 못하는 연정 합의문 등 나머지 문서들은 대부분 관련 당사자 사이를 규율하는 합의일 뿐이어서 이와 크게 다르지 않다. 오히려 위 법규범 등이 ‘연정’ 등의 의미를 해당 정의규정에 의하여 한정하고 있다는 사실 자체로부터 ‘연정’ 등의 통상적 의미는 그것보다 넓다는 점을 추론할 수 있을 뿐이다.

(2) 물론 위와 같은 법규범이나 합의의 발생·존재로 인한 사실적 효력으로 말미암아 ‘연정’ 등 용어의 통상적 의미가 이로부터 영향을 받았을 수는 있을 것이다. 그러나 불과 4년이라는 짧은 시간 동안 G라는 제한된 공간에서 위와 같은 연정 과정에 관여한 제한된 수의 사람들의 실행 등으로 인하여 만인(萬人)의 공기(公器)라고 할 수 있는 언어의 통상적 의미와 용법이 유의미하게 바뀌었을 리는 없다고 판단된다.

2) 문제된 말이 사용된 문맥

가) 연번 1 내지 6 발언을 각각 전체적·종합적으로 살펴보면 ‘AQ 1호 사업’은 앞서 통상적인 의미에 의한 해석 결과보다는 한정된 의미를 가지는 것으로 이해될 수 있을 것이다.

나) 제1요지만 담고 있는 연번 2, 5, 6 발언은 문맥이 없으므로 이러한 해석에 의하여 의미가 구체화되지는 않지만, 자세히 살펴보면 연번 5, 6 발언은 그 발언의 나머지 내용을 참고하면 ‘B’가 ‘G 차원에서 이루어지는’이라는 의미를 갖고 있다는 점 정도는 알 수 있다.

다) 그러나 제1, 2요지 내지 제1, 3요지가 함께 포함되어 있는 연번 1, 3, 4 발언의 경우 문맥을 고려하면 해석에 상당한 진척이 있다. 즉, 제1요지와 제2 내지 3요지를 함께 고려하는 것만으로도, 여기에서 말하는 ‘연정’이 F G지사와 G의원인 피고인 사이 내지 이들이 대표하는 정치세력 사이에서 이루어지는 것이다‘는 점, ’연정이 이루어지는 차원이 G 차원이므로 해당 “국정”도 G정이 된다’는 점, ‘연정의 내용인 협력행위가 이 사건 사업의 진행이라는 정책에 관한 것으로서 피고인이 제안하고 F G지사가 특정한 일시, 장소에서 이를 수락하는 발언을 함으로써 성립하여 위 사건의 진행을 돕는 것을 목표로 하는 것이다‘는 점, 따라서 ’1호의 의미도 대체로 연정으로 지원되는 사업으로 된 순서가 첫 번째라는 것‘인 점 등을 알 수 있게 되는 것이다.

라) 이러한 해석 경과를 반영하면 ‘AQ 1호 사업’은 이 사건 발언 중 연번 1, 3, 4 발언의 경우 상대방에게 다음과 같은 의미로 이해될 것이다(밑줄은 앞서 살펴본 통상적인 의미를 더 구체적으로 한정하는 부분을 표시하기 위한 것이다). - 이 사건 사업의 진행을 돕기 위하여 G의원인 피고인이 제안하고 F G지사가 2014. 10. 7. 이를 받아들임으로써 성립한 원활한 G정 운영을 위한 정치적 약속으로서 이러한 종류의 사업으로는 첫 번째인 것 연번 2, 5, 6 발언의 경우에는 ‘AQ 1호 사업’은 상대방에게 다음과 같은 의미로 이해될 것이다. - G 내에서 이루어졌거나 이루어지고 있는 정치 주체 사이의 효율적인 G정 운영을 위한 어떠한 협력행위와 관련이 있거나 이것에 의하여 지원·관리되거나 기타 긍정적인 영향을 받았거나 받고 있는 사업으로서 첫 번째로 이루어졌거나 가장 중요한 것

3) 표현이 행하여진 사회적 상황

가) 이 사건 발언은 C 후보자가 잠재적·현실적 선거인인 U시민 이나 지지자 등을 상대로 하여 자신의 업적을 널리 알림으로써 이들의 지지를 얻어 C 선거에 당선될 것을 종국적인 목적으로 한다. 위 발언의 이러한 속성은 발언 수단에 따라 그 정도에 차이가 있는데, 라디오 방송이나 Y를 통한 것은 이러한 성격이 잠재적일 뿐일 수도 있겠지만, G의원 의정보고서나 C 예비후보 공약집인 경우에는 위와 같은 성격이 보다 선명하다고 할 수 있다. 이러한 사정은 위 발언의 상대방 모두가 인식하고 있으면서 자신의 해석과 판단에 반영하고 있었을 것으로 보인다. 따라서 이 발언의 상대방은 ‘AQ 1호 사업’의 의미를 받아들임에 있어서 위와 같은 사회적 상황을 고려하여 ‘이 사건 발언에 법률문서 등에서 요구되는 정확성·엄밀성은 없을 것이고 오히려 다소 정치적 의도나 과장이 있을 것’임을 유념하고 있었을 것으로 보인다.

나) 사람에 따라서는 앞서 살펴본 AQ의 발전 과정에서 생산된 연정 조례 등이 연정·연정주체·AQ·N 등의 개념을 규정하고, 아울러 연정 1, 2기 세부사업이 확정·발표되기도 함으로 인하여 이 사건 발언의 상대방도 ‘AQ 1호 사업’의 의미를 ‘첫 번째로 연정 1, 2기 세부사업으로 선정된 사업’으로 오해했을 것이라고 생각할 지도 모른다. 하지만 다음과 같은 이유에서 그렇게 보기는 어렵다고 판단한다.

(1) 이 사건 발언의 상대방이 위와 같이 오해하기 위해서는 연정 조례 등의 내용이나 연정 1, 2기 세부사업의 확정·발표 등을 대체로 알고 있어야 하는데, 위 발언의 상대방인 불특정 다수의 U시민 등이 이를 알고 있었을 것이라고 쉽사리 생각하기는 어렵고, 이를 인정할 합당한 증거도 없다.

(2) 설령 불특정 다수의 U시민 등이 위와 같은 사실을 상당히 알고 있었다고 하더라도, 그래서 이 사건 발언에 담긴 ‘AQ 1호 사업’이라는 표현을 듣고서 연정 1, 2기 세부사업을 머릿속으로 떠올렸다고 하더라도, 그는 ‘AQ 1호 사업’이 누리는 앞서 살펴본 바와 같은 통상적 의미로 인하여(연번 1, 3, 4 발언의 경우 문맥에 의한 의미 한정으로 인하여 더욱), 그것이 ‘첫 번째로 연정 1, 2기 세부사업으로 선정된 사업’일 것이라고 쉽게 오해하기는 어려웠을 것이다. 그렇게 되면 위 상대방은 ‘AQ 1호 사업’을 ‘첫 번째로 연정 1, 2기 세부사업으로 선정된 사업’을 의미하는 것으로 바로 받아들이지는 않았을 것이고 혹시 그것이 아닐 수도 있다고 생각하였을 것이어서, 결국 ‘연정사업’의 의미는 앞서 살펴본 바와 같이 넓은 상태가 유지되었을 것이다. 혹시라도 위 발언의 상대방이 연정 조례 등의 내용이나 연정 1, 2기 세부사업의 구체적 사업내용을 정확히 알고 있었다면 이 사건 사업이 연정 1, 2기 세부사업으로 선정된 사실이 없음도 알고 있었을 것이어서 애초부터 위와 같은 오해는 하지 않았을 것이다.

(3) 검사는 ‘U시민 중 한 명이 실제로 위와 같이 오해하고 있었음을 수사기관에서 진술한 적도 있다’고 주장하지만, 그 진술 취지가 반드시 그런 것으로 보이지는 않고, 그저 ‘AQ 1호 사업’이라는 표현으로 지칭될 만한 합당한 실체가 있다고 믿고 있었을 뿐인 것으로 판단된다. 설령 그가 위와 같이 오해한 적이 있었다고 하더라도, 한 사람이 오해했다고 해서 불특정 다수의 U시민이 모두 이와 같이 오해할 것이라고 인정해 주기는 어렵다.

4) 이 사건 발언의 사실주장 내용

결국 이 사건 발언에 내포된 사실주장 중 ‘AQ 1호 사업’ 관련 부분은 ‘이 사건 사업에 관하여 위 2) 라)에서 살펴본 의미를 가진 “AQ 1호 사업”에 해당한다고 판단할 수 있을 만한 구체적인 사실이 존재하거나 존재하였다’는 것을 내용으로 한다. 나머지 사실주장은 ‘문언으로 묘사된 해당 사실이 존재하였거나 존재한다’는 내용이다.

마. 이 사건 발언에 담긴 사실주장의 허위 여부

위 ‘배경사실’에서 살펴본 F U 발언 등 사실에 비추어 보면 이 사건 사업은 위 라. 2) 라)에서 살펴본 바와 같은 넓은 의미 외연을 가진 ‘AQ 1호 사업’에 개념상 해당한다고 하지 않을 수 없으므로, 이를 ‘AQ 1호 사업’이라고 지칭하는 사실주장은 허위라고 보기 어렵고, 나머지 사실주장이 허위가 아님도 명백하다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 공소사실은 범죄의 증명이 없는 경우에 해당하여 형사소송법 제325조 후단에 의하여 무죄를 선고하고, 형법 제58조 제2항에 따라 이 판결의 요지를 공시하기로 한다.