헌법재판소 2025. 10. 14. 선고 2025헌마1060 결정 [유료도로법 제4조 제2항 제3호 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인들은 인천 중구 영종하늘도시에 거주하는 주민들이다. 영종하늘도시는 인천 중구에 위치한 섬인 영종도에 위치하고 있다.

나. 현재 영종도와 육지를 연결하는 도로는 영종도와 인천 서구 경서동을 연결하는 영종대교(제1연륙교), 영종도와 인천 송도를 연결하는 인천대교(제2연륙교) 등 총 2개이다. 위 도로들은 유료도로법 등에 근거하여 통행료가 부과되고 있는 유료도로이다.

다. 2025. 12.경 영종도와 인천 서구 청라동을 연결하는 제3연륙교(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)가 개통될 예정이다.

라. 청구인들은, 대체도로가 없더라도 육지와 섬 사이를 연결하는 도로를 유료도로로 개설할 수 있도록 한 유료도로법 제4조 제2항 제3호에 근거하여 도로관리청인 인천광역시가 통행료 부과를 전제로 이 사건 도로의 개통을 준비하고 있다고 주장하면서, 위 조항이 청구인들의 재산권, 평등권 등을 침해한다는 이유로 2025. 8. 19. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

마. 김□□, 정○○, 박○○, 오○○(이하 ‘참가신청인들’이라 한다)은 수도권 등지에 거주하는 시민들로서, 2025. 8. 29. 헌법재판소법 제40조 제1항, 제2항, 행정소송법 제16조 제1항 등을 근거로 들면서 청구인들과 같은 이유로 이 사건 헌법소원심판에 참가하기 위한 신청을 하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 유료도로법(2019. 11. 26. 법률 제16633호로 개정된 것) 제4조 제2항 제3호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

유료도로법(2019. 11. 26. 법률 제16633호로 개정된 것) 제4조(도로관리청의 유료도로 신설 또는 개축 등) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 도로를 유료도로로 신설 또는 개축하는 경우에는 제1항 각 호의 요건을 필요로 하지 아니한다.

3. 육지와 섬 사이 또는 섬과 섬 사이를 연결하는 도로

[관련조항] 유료도로법(2019. 11. 26. 법률 제16633호로 개정된 것) 제4조(도로관리청의 유료도로 신설 또는 개축 등) ① 도로관리청은 다음 각 호의 사항 모두에 해당하는 도로를 신설 또는 개축하여 그 도로를 통행하는 자로부터 통행료를 받을 수 있다.

1. 해당 도로를 통행하는 자가 그 도로의 통행으로 인하여 현저히 이익을 얻는 도로

2. 그 부근에 통행할 다른 도로(유료도로는 제외한다)가 있어 신설 또는 개축할 그 도로로 통행하지 아니하여도 되는 도로

3. 판단

가. 참가신청에 대한 판단

참가신청인들은 헌법재판소법 제40조 제1항, 제2항, 행정소송법 제16조 제1항 등을 근거로 들면서 청구인들과 같은 이유로 이 사건 헌법소원심판에 참가하기 위한 신청을 하였다. 헌법재판소의 심판절차에 관하여는 헌법재판소법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 헌법재판의 성질에 반하지 아니하는 한도에서 민사소송에 관한 법령을 준용하고, 헌법소원심판의 경우에는 행정소송법을 함께 준용한다(헌법재판소법 제40조 제1항). 행정소송법상 제3자의 소송참가(행정소송법 제16조)는 소송의 결과에 따라 권리 또는 이익의 침해를 받을 제3자가 관련 행정소송에 참가하는 것이다. 법령에 의하여 헌법상 보장된 기본권이 침해되었음을 이유로 헌법소원이 청구된 경우, 청구인과 법적 지위를 같이하는 제3자의 입장에서는 헌법소원이 인용되면 기본권의 구제를 받게 되고, 설령 헌법소원이 각하ㆍ기각되더라도 그로 인하여 권리 또는 이익의 침해를 받는 것은 아니다. 그러므로 현재 계속 중인 헌법소원심판에 청구인과 법적 지위를 같이하는 제3자가 자기의 이익을 옹호하기 위하여 관여하는 경우 행정소송법은 준용될 여지가 없고 민사소송법만이 준용된다(헌재 2009. 4. 30. 2007헌마106; 헌재 2010. 10. 28. 2008헌마408 참조). 따라서 법령에 대한 헌법소원심판에서 그 목적이 청구인과 제3자에게 합일적으로 확정되어야 할 경우, 그 제3자는 공동청구인으로서 심판에 참가할 수 있다(헌법재판소법 제40조 제1항, 민사소송법 제83조 제1항). 이 사건의 참가신청인들은 청구인들의 청구와 동일한 법령에 대하여 동일한 이유로 헌법소원심판을 청구하고자 하는 것으로, 심판대상조항이 위헌으로 결정될 경우 그 효력이 상실되어(헌법재판소법 제47조 제2항) 위헌결정의 효력이 참가신청인들에게 미치게 되므로 그 목적이 청구인들과 참가신청인들에게 합일적으로 확정되어야 할 경우에 해당한다. 이에 참가신청인들이 헌법재판소법 제40조 제1항, 민사소송법 제83조 제1항에 따라 공동심판참가를 한 것으로 보기로 한다.

나. 심판대상조항에 대한 판단

법률 또는 법률조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 그 법률 또는 법률조항에 의하여 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 직접, 현재, 자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권 침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법률 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻하므로, 구체적인 집행행위를 통하여 비로소 당해 법률 또는 법률조항에 의한 기본권 침해의 법률효과가 발생하는 경우에는 직접성 요건이 결여된다(헌재 1992. 11. 12. 91헌마192; 헌재 2018. 7. 26. 2016헌마1029 참조). 또한 법령에 근거한 구체적인 집행행위가 재량행위인 경우에 법령은 집행기관에게 기본권 침해의 가능성만 부여할 뿐, 법령 스스로가 기본권의 침해행위를 규정하고 행정청이 이에 따르도록 구속하는 것이 아니고, 이때의 기본권 침해는 집행기관의 의사에 따른 집행행위, 즉 재량권의 행사에 의하여 비로소 이루어지고 현실화되므로 이러한 경우에는 법령에 의한 기본권 침해의 직접성이 인정되지 않는다(헌재 1998. 4. 30. 97헌마141; 헌재 2009. 3. 26. 2007헌마988등 참조). 유료도로법 제4조 제1항에 따르면 신설 또는 개축되는 도로로서 첫째, 해당 도로를 통행하는 자가 그 도로의 통행으로 인하여 현저히 이익을 얻을 것(같은 항 제1호), 둘째, 그 부근에 통행할 다른 도로(유료도로는 제외한다)가 있어 신설 또는 개축할 그 도로로 통행하지 아니하여도 될 것(같은 항 제2호)이라는 두 요건을 모두 충족시키는 도로의 경우, 도로관리청은 그 도로를 통행하는 자로부터 통행료를 받을 수 있다. 그런데 심판대상조항은 육지와 섬 사이 또는 섬과 섬 사이를 연결하는 도로를 유료도로로 신설 또는 개축하는 경우에는 위 유료도로법 제4조 제1항 각 호의 요건을 필요로 하지 아니한다고 규정하고 있으므로, 심판대상조항에 의하면 육지와 섬 사이 또는 섬과 섬 사이를 연결하는 도로를 유료도로로 신설 또는 개축하는 경우에는 위 두 요건이 모두 충족되지 않더라도 그 도로를 통행하는 자로부터 통행료를 받을 수 있다. 이처럼 유료도로법 제4조 제1항은 신설 또는 개축되는 도로가 일정한 요건을 충족하는 경우 도로관리청이 통행료를 ‘받을 수 있다’라고 하여 통행료 부과 여부를 도로관리청의 재량으로 규정하고 있고, 이에 위 조항을 전제로 한 심판대상조항 역시 통행료 부과에 관한 도로관리청의 재량행위를 예정하고 있다. 따라서 심판대상조항으로 인한 기본권침해는 도로관리청의 통행료 부과처분이라는 구체적인 집행행위가 있을 때 비로소 현실적으로 발생하므로, 이 사건 심판청구는 기본권침해의 직접성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.