헌법재판소 2025. 7. 17. 선고 2022헌바78 결정 [주차장법 제19조의4 제2항 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 청구인은 하남시 (주소 생략) 대 310.8㎡ 및 그 지상 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)의 소유자이고, 이 사건 건물에는 1997년경부터 기계식주차장(이하 ‘이 사건 기계식주차장’이라 한다)이 설치되어 있었다. 청구인은 2020. 2. 25.경 이 사건 기계식주차장에 대한 정기적 정밀안전검사를 받지 아니하였다는 이유로 하남시장이 부과한 40만 원의 과태료를 납부하였고, 이후 이 사건 기계식주차장 운영을 중지하였다.

나. 하남시장은 2021. 2. 26.경 청구인에 대하여 이 사건 기계식주차장을 이용할 수 없는 상태로 주차장 본래의 기능을 유지하고 있지 않음을 사유로 이 사건 기계식주차장을 2021. 3. 19.까지 운영 가능한 상태로 원상복구하라는 내용의 시정명령을 통지하였다(이하 ‘2021. 2. 26. 자 시정명령’이라 한다).

다. 하남시장은 2021. 3. 24.경 청구인에 대하여 기계식주차장 운영을 위한 유지보수기간 등을 감안하여 이 사건 기계식주차장을 2021. 5. 31.까지 운영 가능한 상태로 원상복구하라는 시정명령 및 원상회복명령을 기간 내 이행하지 아니할 경우 주차장법 제32조에 따른 이행강제금이 부과될 수 있음을 통지하였다(이하 ‘2021. 3. 24. 자 시정명령 및 계고처분’이라 한다).

라. 하남시장은 2021. 6. 17. 청구인에 대하여 기계식주차장 운영을 위한 유지보수 기간 등을 감안하여 이 사건 기계식주차장을 2021. 7. 16.까지 운영 가능한 상태로 원상복구하라는 시정명령 및 원상회복명령을 기간 내 이행하지 아니할 경우 주차장법 제32조에 따른 이행강제금이 부과될 수 있음을 재차 통지하였다(이하 ‘2021. 6. 17. 자 시정명령 및 계고처분’이라 한다).

마. 청구인은 2021. 6. 30. 하남시장을 상대로 2021. 6. 17. 자 시정명령 및 계고처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 당해 사건 계속 중 주차장법 제19조의4 제2항, 제3항, 제4항, 제29조 제2항 제2호, 제32조 제1항 제2호, 제4항에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였다. 당해 사건 법원은 2021. 6. 17. 자 시정명령 및 계고처분은 청구인에게 새로운 원상복구의무를 부과하는 것이 아니라 단지 종전의 시정명령에 의한 원상복구를 독촉하거나 그 이행 기간을 연기한다는 통지에 불과하여 독립한 행정처분이라 할 수 없다는 이유로, 2022. 3. 24. 위 소를 각하하는 판결을 하였고(수원지방법원 2021구합68903), 청구인의 위헌법률심판제청신청에 관하여는 주차장법 제19조의4 제4항, 제29조 제2항 제2호, 제32조 제4항에 대한 신청은 각하하고 나머지 신청은 기각하였다(수원지방법원 2021아3647). 이에 청구인은 2022. 3. 29. 주차장법 제19조의4 제2항, 제3항, 제4항, 제29조 제2항 제2호, 제32조 제1항 제2호, 제4항에 대한 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

바. 청구인은 당해 사건 판결에 항소하였고, 항소심 계속 중 종래의 청구를 예비적 청구로 하고, 2021. 2. 26. 자 시정명령, 2021. 3. 24. 자 시정명령 및 계고처분, 2021. 6. 17. 자 시정명령 및 계고처분에 대한 무효확인청구를 주위적 청구로 추가하는 소 변경을 하였으나, 항소심 법원은 2022. 10. 7. 2021. 2. 26. 자 시정명령 및 2021. 3. 24. 자 계고처분에 관한 주위적 청구 부분을 기각하고 나머지 주위적 청구와 예비적 청구 부분의 소를 모두 각하하였다(수원고등법원 2022누11336). 이에 청구인은 상고하였으나, 위 상고는 2023. 1. 12. 심리불속행 기각되었다(대법원 2022두60356).

사. 청구인은 2022. 10. 24. 주차장법 제19조의4 제2항, 제3항, 제4항, 제29조 제2항 제2호, 제32조 제1항 제2호의 ‘부설주차장 본래의 기능 유지’에 ‘부설주차장 해당 시설물의 이용자 또는 일반의 이용에 제공’이 포함되는 것으로 해석하는 것은 헌법에 위반된다는 예비적 청구취지를 추가하였고, 2023. 1. 25. 같은 부분에 관하여 ‘부설주차장 중 기계식 주차장치의 노후로 인한 고장’이 포함되는 것으로 해석 및 적용하는 한 헌법에 위반된다는 예비적 청구취지를 추가하였다.

2. 심판대상

청구인은 주차장법 제19조의4 제2항, 제3항, 제4항, 제29조 제2항 제2호, 제32조 제1항 제2호에 관하여 주위적으로 ① ‘부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우’라는 문구가 명확성원칙에 반하고 ② 위 조항들이 시설의 소유자 등에게 무제한적으로 주차장 기능을 유지할 의무를 부여하여 과잉금지원칙에 반한다고 주장한다. 예비적으로는, 법원 등이 위 조항들 중 ‘부설주차장 본래의 기능 유지’ 부분을 ‘부설주차장 해당 시설물의 이용자 또는 일반의 이용에 제공’으로 해석 및 적용하는 것은 다른 법률규정의 내용에 위반되는 것이므로 위헌적이고, 동일한 부분에 ‘부설주차장 중 기계식 주차장치의 노후로 인한 고장’을 포함하여 해석 및 적용하는 것 또한 소유자 등에게 무제한적으로 수리 등의 의무를 부여하여 재산권 등을 침해하는 것이므로 이처럼 해석 및 적용하는 한 헌법에 위반된다는 취지로 한정위헌심판청구를 한다. 그러나 위 예비적 청구취지의 내용은 결국 주위적 주장에 포함되거나, 단순히 법률조항의 포섭이나 적용에 대해 다투는 것에 불과하다. 따라서 이는 동일한 조항에 관한 주위적 청구의 일부분에 불과하거나, 법원의 해석을 다투는 것이므로 이를 별도의 심판대상으로 삼지 아니한다. 따라서 이 사건 심판대상은 주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것) 제19조의4 제2항, 제3항, 제4항, 제29조 제2항 제2호, 제32조 제1항 제2호, 제4항(이하 위 조항들을 통틀어 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.

주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것) 제19조의4(부설주차장의 용도변경 금지 등) ② 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자는 해당 시설물의 이용자가 부설주차장을 이용하는 데에 지장이 없도록 부설주차장 본래의 기능을 유지하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항 또는 제2항을 위반하여 부설주차장을 다른 용도로 사용하거나 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우에는 해당 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자에게 지체 없이 원상회복을 명하여야 한다. 이 경우 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자가 그 명령에 따르지 아니할 때에는 "행정대집행법"에 따라 원상회복을 대집행(代執行)할 수 있다. ④ 제1항 및 제2항을 위반하여 부설주차장을 다른 용도로 사용하거나 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우에는 해당 시설물을 "건축법" 제79조 제1항에 따른 위반 건축물로 보아 같은 조 제2항 본문을 적용한다. 제29조(벌칙) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

2. 제19조의4 제2항을 위반하여 정당한 사유 없이 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니한 자 제32조(이행강제금) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제19조의4 제3항 전단에 따른 원상회복명령을 받은 후 그 시정기간 이내에 그 원상회복명령을 이행하지 아니한 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자에게 다음 각 호의 한도에서 이행강제금을 부과할 수 있다.

2. 제19조의4 제2항을 위반하여 부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우: 제19조 제9항에 따라 산정된 위반 주차구획의 설치비용의 10퍼센트 ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 최초의 원상회복명령이 있었던 날을 기준으로 하여 1년에 2회 이내의 범위에서 원상회복명령이 이행될 때까지 반복하여 제1항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. 다만, 이행강제금의 총 부과 횟수는 해당 시설물의 소유자 또는 부설주차장의 관리책임이 있는 자의 변경 여부와 관계없이 5회를 초과할 수 없다. [관련조항] 주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정된 것) 제32조(이행강제금) ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 상당한 이행기간을 정하여 해당 명령이 그 기한까지 이행되지 아니한 경우에는 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고(戒告)하여야 한다. 건축법(2019. 4. 30. 법률 제16416호로 개정된 것) 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ① 허가권자는 이 법 또는 이 법에 따른 명령이나 처분에 위반되는 대지나 건축물에 대하여 이 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주ㆍ공사시공자ㆍ현장관리인ㆍ소유자ㆍ관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에게 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 해체ㆍ개축ㆍ증축ㆍ수선ㆍ용도변경ㆍ사용금지ㆍ사용제한, 그 밖에 필요한 조치를 명할 수 있다. 건축법(2014. 5. 28. 법률 제12701호로 개정된 것) 제79조(위반 건축물 등에 대한 조치 등) ② 허가권자는 제1항에 따라 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 제1항에 따른 시정명령을 받고 이행하지 아니한 건축물에 대하여는 다른 법령에 따른 영업이나 그 밖의 행위를 허가ㆍ면허ㆍ인가ㆍ등록ㆍ지정 등을 하지 아니하도록 요청할 수 있다. 다만, 허가권자가 기간을 정하여 그 사용 또는 영업, 그 밖의 행위를 허용한 주택과 대통령령으로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.

3. 청구인의 주장

가. 심판대상조항 중 ‘부설주차장 본래의 기능을 유지하지 아니하는 경우’ 부분은 의미가 명확하지 아니하여 예측가능성이 없고 행정청의 자의적인 법집행을 가능하게 하므로 명확성원칙에 위반된다.

나. 심판대상조항은 시설물의 소유자 등에게 주차장 기능을 유지할 의무를 무제한으로 부여하고 있어 과잉금지원칙에 반하여 재산권 등을 침해한다.

4. 판단

가. 당해 사건 재판의 주위적 청구 중 2021. 3. 24. 자 시정명령, 2021. 6. 17. 자 시정명령 및 계고처분에 관한 무효확인청구 부분 및 예비적 청구 부분에 있어서 재판의 전제성 판단

(1) 법원에서 당해 소송사건에 적용되는 재판규범 중 위헌법률심판제청신청 대상이 아닌 관련 법률에서 규정한 소송요건을 구비하지 못하였기 때문에 부적법하다는 이유로 소 각하 판결을 선고하고 그 판결이 확정되거나, 소 각하 판결이 확정되지 않았더라도 당해 소송사건이 부적법하여 각하될 수밖에 없는 경우에는 위헌법률심판제청신청 대상 법률조항의 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지지 아니하므로, 그 위헌확인을 구하는 헌법소원심판청구는 재판의 전제성이 없다(헌재 2010. 2. 25. 2008헌바53 등 참조).

(2) 청구인은 당해 사건의 소송절차에서 주위적 청구의 일부로 2021. 3. 24. 자 시정명령, 2021. 6. 17. 자 시정명령 및 계고처분의 무효확인을 구하고 예비적 청구로 2021. 6. 17. 자 시정명령 및 계고처분의 취소를 구하였다. 그러나 2021. 3. 24. 자 시정명령, 2021. 6. 17. 자 시정명령 및 계고처분은 항고소송의 대상이 되는 독립된 행정처분이 아니라는 이유로 이 부분 청구에 관하여는 소 각하 판결이 선고 및 확정되었다. 따라서 심판대상조항의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우에 해당한다고 볼 수 없다.

나. 당해 사건 재판의 주위적 청구 중 2021. 2. 26. 자 시정명령, 2021. 3. 24. 자 계고처분에 관한 무효확인청구 부분에 있어서 재판의 전제성 판단

(1) 청구인은 당해 사건의 소송절차에서 주위적 청구의 일부로 2021. 2. 26. 자 시정명령 및 2021. 3. 24. 자 계고처분의 무효확인을 구하였다. 그런데 심판대상조항 중 건축법상 위반 건축물에 대한 조치 등의 근거조항이 되는 주차장법 제19조의4 제4항, 형사처벌의 근거가 되는 주차장법 제29조 제2항 제2호, 이행강제금이 이미 부과된 후 부과 횟수를 제한하는 주차장법 제32조 제4항은 모두 부설주차장 본래의 기능을 유지하도록 원상회복하라는 시정명령 및 이행강제금 부과를 경고하는 계고처분의 무효확인을 구하는 당해 사건 재판에 적용되지 아니한다. 아래에서는 나머지 심판대상조항에 관하여 본다.

(2) 행정처분의 근거법률이 헌법에 위반된다는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수는 없으므로 특별한 사정이 없는 한 그러한 하자는 행정처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효사유는 아니어서, 제소기간이 경과한 뒤에는 행정처분의 근거 법률이 위헌임을 이유로 무효확인소송을 제기하더라도 행정처분의 효력에는 영향이 없음이 원칙이다. 따라서 행정처분의 근거가 된 법률조항의 위헌 여부에 따라 당해 행정처분의 무효확인을 청구하는 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 것은 아니므로 재판의 전제성이 인정되지 아니한다(헌재 2014. 1. 28. 2010헌바251; 헌재 2021. 10. 28. 2020헌바236 참조).

(3) 2021. 2. 26. 자 시정명령 및 2021. 3. 24. 자 계고처분의 근거법률인 주차장법 제19조의4 제2항, 제3항, 제32조 제1항 제2호가 위헌이라는 사정은 헌법재판소의 위헌결정이 있기 전에는 객관적으로 명백한 것이라고 할 수는 없으므로, 특별한 사정이 없는 한 그러한 사정은 2021. 2. 26. 자 시정명령 및 2021. 3. 24. 자 계고처분의 취소사유에 해당할 뿐 당연무효사유는 아니다.

(4) 따라서 주차장법 제19조의4 제2항, 제3항, 제32조 제1항 제2호에 대하여 위헌결정이 선고되더라도 2021. 2. 26. 자 시정명령 및 2021. 3. 24. 자 계고처분의 효력에는 영향이 없으므로, 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우라고 볼 수 없다.

다. 소결

결국 심판대상조항이 당해 사건의 재판에 적용되지 않거나, 심판대상조항의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 그 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지지 않으므로 이 사건 헌법소원심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니한다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.