헌법재판소 2025. 6. 27. 선고 2022헌바235 결정 [구 산업재해보상보험법 제36조 제1항 단서 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 청구인은 정□□의 자녀이다. 정□□은 2014. 7. 1. 진폐증을 진단 받았고, 2017. 1. 9. 장해등급 제1급 제9호 판정을 받은 후 그 다음날부터 요양하던 중 2020. 5. 4. 사망하였다(이하 정□□을 ‘고인’이라 한다).

나. 청구인은 2020. 9. 16. 근로복지공단에 유족급여 및 장의비 지급을 청구하였으나, 근로복지공단은 2021. 1. 21. ‘고인의 사망은 업무상 재해로 인정되나, 진폐로 인한 사망의 경우, 산업재해보상보험법 제62조에 따른 유족급여를 지급할 수 없고, 청구인은 고인의 25세 이상의 자녀로 진폐유족연금 수급권자에 해당하지 않으므로 진폐유족연금을 지급할 수 없다’는 사유로, 유족급여 또는 진폐유족연금을 지급하지 않기로 결정하고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 장의비만 지급하였다.

다. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2022. 8. 26. 기각되었다(서울행정법원 2022구합52171). 청구인은 이에 항소하였으나, 2023. 12. 6. 기각되었고(서울고등법원 2022누58638), 상고 역시 2024. 4. 12. 심리불속행 기각되었다(대법원 2023두63819).

라. 청구인은 제1심 재판 중 구 산업재해보상보험법 제36조 제1항 단서의 ‘진폐유족연금’에 ‘진폐유족보상일시금’을 포함하지 않는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2022. 8. 26. 위 신청이 각하되자(서울행정법원 2022아12042), 2022. 9. 29. 주위적으로, 구 산업재해보상보험법 제36조 제1항 단서의 ‘진폐유족연금’ 부분 및 구 산업재해보상보험법 제91조의4가 위헌이라는 주장을, 예비적으로, 위 조항들 중 ‘진폐유족연금’에 ‘진폐유족보상일시금’이 포함하지 않는 것으로 해석하는 한도 내에서 헌법에 위반된다는 주장을 하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 청구인은 구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되고, 2021. 1. 26. 법률 제17910호로 개정되기 전의 것) 제36조 제1항 단서 중 ‘진폐유족연금’ 부분 및 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 것) 제91조의4에 대한 위헌 판단을 구한다. 이 가운데 구 산업재해보상보험법 제36조 제1항 단서 중 ‘진폐유족연금’ 부분에 관한 청구인의 주장은 진폐근로자 유족에 대하여 일반 재해근로자 유족에 대하여 지급되는 유족급여인 유족보상일시금이 지급되지 않는 것이 위헌이라는 것으로, 이는 제36조 제1항 단서의 부진정입법부작위를 다투는 것으로 선해할 수 있다. 또한 산업재해보상보험법 제91조의4에 대한 청구인의 주장은 진폐근로자 유족에 대하여 유족보상일시금과 같은 ‘유족급여’가 지급되지 아니하는 것이 위헌이라는 것인바, 진폐근로자 유족에게 유족급여가 지급되지 않는 것은 구 산업재해보상보험법 제36조 제1항 단서에 의한 것이므로, 이를 별도의 심판대상으로 삼지 아니한다.

나. 한편, 청구인은 예비적으로 ‘진폐유족연금’에 ‘진폐유족보상일시금’이 포함하지 않는 것으로 해석하는 한도 내에서 위 조항들이 헌법에 위반된다는 주장을 하나, 이는 주위적 주장과 실질적으로 동일하므로 이를 별도의 심판대상으로 삼지 아니한다.

다. 따라서 이 사건 심판대상은 구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되고, 2021. 1. 26. 법률 제17910호로 개정되기 전의 것) 제36조 제1항 단서(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 아래와 같다.

구 산업재해보상보험법(2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정되고, 2021. 1. 26. 법률 제17910호로 개정되기 전의 것) 제36조(보험급여의 종류와 산정 기준 등) ① 보험급여의 종류는 다음 각 호와 같다. 다만, 진폐에 따른 보험급여의 종류는 제1호의 요양급여, 제4호의 간병급여, 제7호의 장의비, 제8호의 직업재활급여, 제91조의3에 따른 진폐보상연금 및 제91조의4에 따른 진폐유족연금으로 한다.

1. 요양급여

2. 휴업급여

3. 장해급여

4. 간병급여

5. 유족급여

6. 상병(傷病)보상연금

7. 장의비(葬儀費)

8. 직업재활급여

[관련조항] 산업재해보상보험법(2020. 5. 26. 법률 제17326호로 개정된 것) 제62조(유족급여) ① 유족급여는 근로자가 업무상의 사유로 사망한 경우에 유족에게 지급한다. ② 유족급여는 별표 3에 따른 유족보상연금이나 유족보상일시금으로 하되, 유족보상일시금은 근로자가 사망할 당시 제63조 제1항에 따른 유족보상연금을 받을 수 있는 자격이 있는 사람이 없는 경우에 지급한다. ③ 제2항에 따른 유족보상연금을 받을 수 있는 자격이 있는 사람이 원하면 별표 3의 유족보상일시금의 100분의 50에 상당하는 금액을 일시금으로 지급하고 유족보상연금은 100분의 50을 감액하여 지급한다. ④ 유족보상연금을 받던 사람이 그 수급자격을 잃은 경우 다른 수급자격자가 없고 이미 지급한 연금액을 지급 당시의 각각의 평균임금으로 나누어 산정한 일수의 합계가 1,300일에 못 미치면 그 못 미치는 일수에 수급자격 상실 당시의 평균임금을 곱하여 산정한 금액을 수급자격 상실 당시의 유족에게 일시금으로 지급한다. ⑤ 제2항에 따른 유족보상연금의 지급 기준 및 방법, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제91조의4(진폐유족연금) ① 진폐유족연금은 진폐근로자가 진폐로 사망한 경우에 유족에게 지급한다. ② 진폐유족연금은 사망 당시 진폐근로자에게 지급하고 있거나 지급하기로 결정된 진폐보상연금과 같은 금액으로 한다. 이 경우 진폐유족연금은 제62조 제2항 및 별표 3에 따라 산정한 유족보상연금을 초과할 수 없다. ③ 제91조의6에 따른 진폐에 대한 진단을 받지 아니한 근로자가 업무상 질병인 진폐로 사망한 경우에 그 근로자에 대한 진폐유족연금은 제91조의3 제2항에 따른 기초연금과 제91조의8 제3항에 따라 결정되는 진폐장해등급별로 별표 6에 따라 산정한 진폐장해연금을 합산한 금액으로 한다. ④ 진폐유족연금을 받을 수 있는 유족의 범위 및 순위, 자격 상실과 지급 정지 등에 관하여는 제63조 및 제64조를 준용한다. 이 경우 "유족보상연금"은 "진폐유족연금"으로 본다.

3. 청구인의 주장

가. 2010. 5. 20. 법률 제10305호로 개정된 산업재해보상보험법(이하 ‘개정법’이라 하고, 연혁에 상관없이 지칭할 때에는 ‘산재보험법’이라 한다)에서 신설된 심판대상조항은 ① 진폐근로자 유족에 대하여 유족보상일시금을 폐지함으로써 진폐근로자 유족과 일반 산재근로자 유족을 합리적 이유 없이 차별하고, ② 사망 시점은 우연히 결정되는 것임에도, 법 개정 전 사망한 진폐근로자 유족은 여전히 유족보상일시금을 받을 수 있는 반면, 법 개정 후 사망한 진폐근로자 유족은 유족보상일시금을 받을 수 없도록 하여 법 개정 전 사망한 진폐근로자 유족과 법 개정 후 사망한 진폐근로자 유족을 합리적 이유 없이 차별하며, ③ 진폐장해 제8급 이하인 진폐근로자는 진폐보상연금을 받을 수 있도록 그 혜택을 확대하면서도, 진폐장해 제1급 진폐근로자의 유족에게 유족보상일시금을 지급하지 않음으로써, 진폐장해 제1급 진폐근로자의 유족을 합리적 이유 없이 차별하고 있으므로 평등원칙에 위배된다.

나. 심판대상조항은 정당한 이유 없이 진폐근로자 유족의 유족보상일시금을 수급할 권리를 박탈하였으므로, 과잉금지원칙에 위배되어 재산권을 침해한다.

다. 진폐장해 제1급 진폐근로자의 유족을 보호할 필요성이 높음에도 심판대상조항은 이들 유족에 대한 적절한 여론 수렴 없이, 진폐장해 제8급 이하 진폐근로자의 유족을 보호하기 위하여 진폐장해 제1급 진폐근로자의 유족에 대한 유족보상일시금을 폐지하였으므로 입법과정에 하자가 있고, 법률조항의 내용 역시 합리적이지 않다. 따라서 심판대상조항은 적법절차원칙에 위배된다.

4. 판단

가. 쟁점

(1) 헌법 제34조 제2항은 국가의 사회보장ㆍ사회복지 증진의무를, 같은 조 제6항은 재해예방 및 그 위험으로부터 국민을 보호해야 할 국가의 의무를 규정하고 있다. 산재보험법상의 유족급여는 이러한 헌법 제34조의 인간다운 생활을 할 권리에 근거하여 법률에 의해 구체화된 사회보장적 성격의 보험급여이다(헌재 2012. 3. 29. 2011헌바133 참조). 청구인은 사망한 진폐근로자의 자녀로서, 심판대상조항에 의해 유족보상일시금을 지급받을 수 없게 되었다. 따라서 심판대상조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부가 문제된다.

(2) 한편, 헌법 제23조 제1항이 보장하고 있는 재산권은 사적 유용성 및 그에 대한 원칙적 처분권을 내포하는 재산가치 있는 구체적 권리이므로, 구체적인 권리가 아닌 단순한 이익이나 재화의 획득에 관한 기회 등은 재산권 보장의 대상으로 볼 수 없다(헌재 1997. 11. 27. 97헌바10 참조). 특히 산재보험법상 보험급여와 같이 수급권의 발생요건이 법정되어 있는 경우, 그러한 법정요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없다(헌재 2006. 11. 30. 2005헌바25 참조). 그런데 청구인은 개정법이 시행된 이후에 비로소 진폐근로자 유족이 된 사람으로, 청구인이 개정법 시행 당시 유족급여에 대하여 가졌던 권리는 단순한 재산상 이익의 기대에 불과하여, 이는 헌법에 의해 보장되는 재산권의 범위에 포함되지 않는다(헌재 2014. 2. 27. 2013헌바12등 참조). 따라서 심판대상조항에 의하여 청구인의 재산권이 제한되었다고 볼 수 없다.

(3) 심판대상조항은 유족급여의 지급과 관련하여 진폐와 다른 업무상 재해의 경우를 다르게 정하고 있으므로, 이러한 점이 평등원칙에 위반되는지 여부도 문제된다. 한편, 청구인은 심판대상조항이 진폐장해 제1급 진폐근로자의 유족과 진폐장해 제8급 이하 진폐근로자의 유족을 달리 취급한다고 주장하나, 진폐장해 제1급 진폐근로자의 유족과 진폐장해 제8급 진폐근로자의 유족은 모두 유족보상일시금 수급권이 존재하지 않으므로, 심판대상조항에 의한 차별이 존재하지 않는다. 또한 청구인은 심판대상조항이 산재보험법 개정 전 진폐근로자 유족과 산재보험법 개정 후 진폐근로자 유족을 다르게 취급한다고도 주장하나, 심판대상조항은 진폐에 따른 보험급여의 종류를 정함에 있어 유족급여를 규정하고 있지 않을 뿐, 그 내용 자체로 개정 전후의 진폐근로자 유족을 달리 취급하지 않으므로, 청구인이 주장하는 차별이 심판대상조항에 의하여 발생한다고 볼 수 없다. 따라서 위와 같은 주장들에 대하여는 판단하지 않는다.

(4) 또한 청구인은 심판대상조항이 진폐장해 제1급 진폐근로자 및 그 유족들에게 불이익한 제재가 포함되어 개정된 것임에도, 어떠한 여론 수렴의 과정이 없었고, 그 내용을 보더라도 진폐장해 제1급 진폐근로자의 유족을 보호하지 않아 합리성이 없으므로 적법절차원칙에 위배된다고 주장하므로, 이에 대해서도 본다.

(5) 따라서 이 사건의 쟁점은 심판대상조항이 청구인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하는지 여부 및 평등원칙, 적법절차원칙에 위반되는지 여부이다.

나. 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부 및 평등원칙 위배 여부

(1) 헌법재판소 선례

헌법재판소는 2014. 2. 27. 선고한 2013헌바12등 결정에서 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 않고, 평등원칙에도 위배되지 않는다고 판단한 바 있다. 그 요지는 다음과 같다. 『(가) 인간다운 생활을 할 권리 침해 여부

1) 산재보험법상의 유족급여는 업무상의 사유로 사망한 근로자의 유족에 대한 생활보장을 위하여 마련된 사회보장적 성격의 급여이므로, 입법자는 유족급여의 범위나 지급방식을 정함에 있어 유족급여의 취지 및 필요성, 산업재해보상보험 운영의 재정적 부담 등을 고려하여 독자적으로 규율할 수 있는 입법재량을 가진다. 따라서 국가가 헌법 제34조에 따른 사회보장 의무에 위반하여 생계보호에 관한 입법을 전혀 하지 아니하였거나, 그 내용이 현저히 불합리하여 헌법상 용인될 수 있는 재량의 범위를 명백히 일탈한 경우에 한하여 헌법에 위반된다(헌재 2004. 10. 28. 2002헌마328;헌재 2005. 7. 21. 2004헌바2 참조).

2) 산재기금은 주로 사용자가 부담하는 보험료와 국가의 보조금을 재원으로 하여 조성되며, 보험급여 이외에도 차입금 및 이자의 상환, 재해 예방사업에 필요한 용도, 재해근로자의 복지 증진, 보험사업 및 기금의 관리와 운용 등의 용도에 사용되고 있으므로(산재보험법 제96조 제1항) 산재기금 내지 산재보험의 재정은 산업재해 발생률, 산재기금의 운용현황 등에 따라 영향을 받을 수밖에 없다. 또한 한정된 규모의 산재기금을 가지고 산재보험을 운영함에 있어 어느 한 종류의 보험급여의 액수가 급격히 늘어나게 되면 특별한 사정이 없는 한 상대적으로 다른 보험급여의 액수나 재해근로자에 대한 복지혜택을 줄여 나갈 수밖에 없는 구조로 되어 있다. 그런데 개정법은 진폐근로자에 대한 보상체계를 합리화하고 진폐근로자의 생전 생계보장 혜택을 높이기 위해 진폐보상연금을 신설하면서, 진폐장해등급에 따른 진폐장해연금뿐만 아니라 최저임금액의 일정 수준으로 정한 기초연금액을 합산하여 요양 여부와 상관없이 진폐보상연금을 지급하도록 하였다. 이에 따라 2010. 5. 20. 개정 전에는 장해등급이 제7급 이상이 되어야 장해보상연금을 받을 수 있는 데 비하여, 개정 후에는 다른 업무상 재해와 달리 진폐는 제1급부터 제13급까지 모두 진폐보상연금을 받을 수 있게 하였으며, 종전 규정에 따라 장해보상일시금을 지급받은 근로자라 하더라도 진폐보상연금 중 기초연금액을 추가로 지급받을 수 있도록 하여(부칙 제2조 제3항) 진폐근로자에 대한 생전보상을 확대하였다.

3) 한편, 보험가입자의 고의 또는 과실로 인한 업무상 재해로 근로자가 사망한 경우에 진폐근로자 유족은 다른 손해배상청구에 갈음하여 산재보험법상의 유족특별급여를 지급받을 수 있다(산재보험법 제79조). 또한 ‘진폐의 예방과 진폐근로자의 보호 등에 관한 법률’에서는 진폐근로자 및 유족의 고통 보상 및 이들의 복지 증진을 위하여 다른 손해배상청구에 갈음하여 진폐재해위로금을 지급하도록 하고 있다(제24조). 이처럼 진폐근로자 유족을 보호하기 위하여 입법자는 산재보험법상의 진폐유족연금 외에 별도로 유족특별급여나 진폐재해위로금 지급에 관한 규정을 두고 있다.

4) 따라서 심판대상조항은 산재보호법상의 유족급여제도와 관련하여 국가가 실현해야 할 객관적 내용을 최소한도로 보장하는 정도에 이르지 못하였다거나 헌법상 용인될 수 있는 입법재량의 범위를 명백히 일탈하였다고는 보기 어렵다 할 것이므로 청구인들의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하였다고 볼 수 없다.

(나) 평등원칙 위배 여부

1) 산재보험수급권은 국가에 대하여 적극적으로 급부를 요구하는 것이지만, 국가가 재정부담 능력과 전체적인 사회보장 수준 등을 고려하여 그 내용과 범위를 정하는 것이므로 광범위한 입법형성의 자유가 인정된다. 따라서 평등원칙 위반 여부를 판단함에 있어서 자의금지의 원칙에 따라 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지 여부를 심사의 기준으로 삼는 것이 타당하다.

2) 심판대상조항은 유족급여의 지급과 관련하여 진폐와 다른 업무상 재해의 경우를 차별하고 있으나, 진폐근로자는 대부분 고령인 경우가 많고, 입원 위주의 장기요양이 선호됨에 따라 보험급여의 지속적인 증가가 문제되어 왔다. 심판대상조항은 입원 위주의 장기요양을 줄이고 진폐근로자의 생전 보상수준을 높이기 위하여 요양 여부와 관계없이 모든 진폐근로자에 대하여 진폐보상연금을 지급하면서, 이에 따른 재정지출 증가에 상응하여 진폐의 경우에는 그 유족에게 지급되던 유족보상일시금제도를 폐지한 것이므로 진폐근로자에 대한 유족급여를 진폐유족연금제도로 일원화하여 진폐보상연금과 균형을 맞추어 운영하려는 입법자의 판단을 합리적인 이유 없는 자의적인 것이라고 하기 어렵다.』

(2) 선례 변경의 필요성 여부

위 선례가 선고된 이후 그 판단을 변경할 만한 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않으므로, 위 선례의 결정이유는 이 사건에서도 그대로 타당하다. 따라서 심판대상조항은 인간다운 생활을 할 권리를 침해하지 아니하고, 평등원칙에도 반하지 아니한다.

다. 적법절차원칙 위배 여부

(1) 헌법 제12조의 적법절차원칙은 형사절차뿐만 아니라 모든 국가작용 전반에 적용된다. 적법절차원칙에서 도출할 수 있는 중요한 절차적 요청으로는 당사자에게 적절한 고지를 행할 것, 당사자에게 의견 및 자료 제출의 기회를 부여할 것 등을 들 수 있다. 그러나 이 원칙이 구체적으로 어떠한 절차를 어느 정도로 요구하는지는 규율되는 사항의 성질, 관련 당사자의 권리와 이익, 절차 이행으로 제고될 가치, 국가작용의 효율성, 절차에 소요되는 비용, 불복의 기회 등 다양한 요소를 비교하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다(헌재 2022. 7. 21. 2016헌마388등 참조).

(2) 청구인은 심판대상조항 개정 시 당사자의 의견 등을 묻는 여론 수렴 절차가 없었고, 심판대상조항의 내용이 합리성과 정당성을 갖추지 못하였으므로, 적법절차원칙에 위배된다고 주장한다. 그러나 진폐근로자에 대한 보상체계의 문제점에 관하여 2007. 11.부터 2008. 10. 1.까지 노ㆍ사ㆍ정 및 관련 전문가로 구성된 ‘진폐제도 개선협의회’가 구성되었고, 위 협의회의 15차례에 걸친 논의를 바탕으로 심판대상조항에 대한 법률안이 만들어진 것으로, 청구인이 주장하는 바와 같은 여론 수렴의 절차가 없었다고 보기 어렵다. 또한 진폐근로자에 대한 생전 보상을 확대하면서 증가된 재정지출에 상응하여 진폐근로자 유족에 대한 유족보상일시금제도를 폐지한 것은 입법자의 합리적인 판단이라는 점은 앞서 본 바와 같으므로, 심판대상조항의 내용 역시 합리성과 정당성을 갖추었다고 할 것이다. 따라서 심판대상조항이 적법절차원칙에 위배된다고 보기도 어렵다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.