헌법재판소 2025. 4. 22. 선고 2025헌마355 결정 [보통교부세 산정시 시·군·구 항목 미적용 위헌확인 등]

1. 사건개요

가. 청구인들은 세종특별자치시(이하 ‘세종시’라고 한다)의 주민이다.

나. 세종시의 관할구역에는 지방자치법 제2조 제1항 제2호의 지방자치단체(시, 군, 구)를 두지 않는다(세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법 제6조 제2항).

다. 청구인들은 다음과 같이 주장한다.

세종시는 광역자치단체 사무와 기초자치단체(시, 군, 구) 사무를 모두 수행하므로 보통교부세 산정시 ‘시·군·구’ 항목도 함께 적용되어야 한다. 그럼에도 불구하고 피청구인이 지방교부세법 시행규칙 제4조 제2항 별표2 ‘측정항목별 표준행정수요액 산정방식’에 따라 세종시의 2024년도 보통교부세를 산정하면서 ‘시·도’ 항목만 적용하고 ‘시·군·구’ 항목을 적용하지 않았다. 또 지방교부세법 시행규칙 제4조 제1항 별표1 ‘측정항목·측정단위별 단위비용’에서 ‘특별자치시의 단위비용’을 정하면서 ‘시·도’ 항목만 적용하고 ‘시·군·구’ 항목을 적용하지 않았다. 이로 인해 세종시는 2024년도에 약 3,300억 원의 보통교부세를 적게 교부받게 되었다.

라. 청구인들은 위와 같은 피청구인의 행위 및 위 조항으로 인해 기본권을 침해받았다고 주장하면서, 2025. 3. 28. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 심판청구를 하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은, 피청구인이 지방교부세법 시행규칙 제4조 제2항 별표2 ‘측정항목별 표준행정수요액 산정방식’에 따라 세종시의 2024년도 보통교부세를 산정하면서 ‘시·도’ 항목만 적용하고 ‘시·군·구’ 항목을 적용하지 않은 행위 및 지방교부세법 시행규칙(2024. 12. 30. 행정안전부령 제534호로 개정된 것) 제4조 제1항 별표1 ‘측정항목·측정단위별 단위비용’ 중 ‘특별자치시’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항은 [별지]와 같다.

3. 판단

헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구하여야 한다(헌법재판소법 제68조 제1항). 여기에서 ‘기본권을 침해받은 자’라 함은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미하며 단순히 간접적, 사실적 또는 경제적인 이해관계가 있을 뿐인 제3자는 이에 해당하지 않는다(헌재 1992. 9. 4. 92헌마175; 헌재 2006. 12. 28. 2006헌마312 참조). 청구인들은 피청구인의 보통교부세 산정방식 및 심판대상조항을 다투고 있다. 심판대상조항은 보통교부세 산정의 기초가 되는 ‘단위비용’을 정하는 조항이다(지방교부세법 제6조 제1항, 제7조 제1항, 제2항). 그런데, 보통교부세는 지방교부세의 한 종류이고(제3조), 지방교부세는 지방자치단체의 행정 운영에 필요한 재원을 교부하여 그 재정을 조정함으로써 지방행정을 건전하게 발전시킬 목적으로 국가가 재정적 결함이 있는 ‘지방자치단체’에 교부하는 금액을 말한다(제1조, 제2조 제1호, 제6조). 즉, 보통교부세의 교부 주체는 국가, 상대방은 ‘지방자치단체’이다. 따라서 지방자치단체의 주민인 청구인들은 피청구인의 보통교부세 산정행위의 직접적인 상대방이 아니며, 심판대상조항의 수범자도 아니다. 만약, 청구인들의 주장대로 세종시가 다른 지방자치단체에 비하여 보통교부세를 적게 교부받는다 하더라도 이로 인하여 세종시의 주민이 받는 불이익은 세종시의 재정수입의 감소와 그에 따른 공공서비스 축소를 통해서 발생할 가능성이 있을 뿐이다. 그러한 불이익은 단순히 간접적이고 사실적이며 경제적인 이해관계에서 비롯된 것에 불과하고, 직접적·법률적 이해관계로 보기 어렵다. 따라서 이 사건 심판청구는 기본권침해의 자기관련성을 인정할 수 없다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,정형식,정정미,정계선

[별지]심판대상조항 지방교부세법 시행규칙(2024. 12. 30. 행정안전부령 제534호로 개정된 것) 제4조(단위비용) ① "지방교부세법"(이하 "법"이라 한다) 제7조 제2항에 따른 단위비용은 별표 1과 같다. ■ 지방교부세법 시행규칙 [별표 1]

측정항목ㆍ측정단위별 단위비용(제4조제1항 관련) 측정항목 측정단위 표시단위 지방자치단체 단위비용(단위:원) 1. 일 반 행 정 비

가. 인건비

공무원 수 명 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 69,002,700 65,114,820 62,170,110 54,131,530 61,487,750 61,733,350

나. 일반관리비

공무원 수 명 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 29,263,310 26,507,080 25,363,180 15,847,910 35,944,430 32,328,700

다. 안전관리비

인구 수 명 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 37,350 46,750 111,830 32,000 48,710 211,920 2. 문 화 환 경 비

가. 문화관광비

인구 수 명 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 54,290 108,500 91,000 34,100 119,640 330,980

나. 환경보호비

인구 수 명 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 94,380 103,010 103,430 16,120 139,600 389,230

가. 기초생활보장비

국민기초생활보장 수급권자 수 명 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 1,045,220 706,240 410,250 237,700 299,540 421,080 3. 사 회 복 지 비

나. 노인복지비

노령인구 수 명 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 738,120 1,058,910 526,000 141,010 840,250 1,009,010

다. 아동복지비

아동 수 명 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 2,017,290 1,857,060 728,010 324,540 1,279,260 2,096,480

라. 장애인복지비

등록장애인 수 명 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 2,128,880 2,051,960 1,149,720 252,880 1,261,460 1,235,310

마. 보건사회복지비

인구 수 명 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 139,270 127,780 81,800 37,050 106,060 246,960 4. 지 역 경 제 비

가. 농업비

경지 면적 천 제곱미터 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 2,300,900 317,800 221,120 86,580 419,480 393,020

나. 임수산비

산림·어장·갯벌 면적 천 제곱미터 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 753,810 94,310 48,840 84,510 50,570 42,640

다. 산업경제비

사업체 종사자 수 명 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 65,630 212,990 207,000 105,090 258,280 384,680

라. 도로관리비

도로 면적 천 제곱미터 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 5,739,360 6,830,380 6,206,210 9,572,770 7,861,910 9,105,310

마. 교통관리비

자동차 대수 대 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 56,600 154,770 94,400 38,280 234,160 236,150

바. 지역관리비

행정구역 면적 천 제곱미터 특별시 광역시 특별자치시 도ㆍ특별자치도 시 군 2,255,240 260,590 83,570 7,880 104,050 46,040 비고 단위비용 산정방식: 동종 지방자치단체의 측정항목별 표준행정수요액의 합 동종 지방자치단체의 측정항목별 측정단위 수치의 합