헌법재판소 2025. 3. 27. 선고 2021헌마370 결정 [도시 및 주거환경정비법 제76조 제1항 제7호 다목 단서 위헌확인]

1. 사건개요

가. 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되어 2018. 2. 9.부터 시행된 ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 연혁에 상관없이 ‘도시정비법’이라 한다) 제76조 제1항 제6호에 의하면 정비사업의 사업시행자는 1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하나, 같은 항 제7호 다목에 의하면 위 제6호에도 불구하고 사업시행자는 도시정비법 제74조 제1항 제5호에 따른 가격의 범위 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있고, 이 중 1주택은 주거전용면적을 60제곱미터 이하로 하되, 60제곱미터 이하로 공급받은 1주택은 도시정비법 제86조 제2항에 따른 이전고시일 다음 날부터 3년이 지나기 전에는 주택을 전매(매매·증여나 그 밖에 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되 상속의 경우는 제외)하거나 전매를 알선할 수 없다(이하 ‘전매 등 제한’이라 한다).

나. ○○주택재건축정비사업조합(이하 ‘이 사건 재건축조합’이라 한다)은 서울 서초구 ○○동 소재 ○○아파트 및 그 아파트 단지 내 상가부지(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)에서 주택재건축정비사업을 시행할 목적으로 2013. 7. 15. 서울 서초구청장으로부터 조합설립인가를 받은 재건축조합이다. 청구인들은 이 사건 재건축조합의 조합원들로, 2018. 12. 26.부터 2019. 1. 16. 사이에 걸쳐 도시정비법 제76조 제1항 제7호 다목 본문에 근거하여 이 사건 재건축조합으로부터 신규 건축물 가운데 주거전용면적 60㎡ 이하의 주택(이하 ‘소형주택’이라 한다)을 포함한 2주택을 공급받기로 하는 내용의 조합원 공급계약을 체결한 사람들이다.

다. 서초구청장은 2015. 2. 6. 이 사건 정비구역에 지하 3층, 지상 34층, 6개동 총 835세대, 건축연면적 138,785.39㎡의 아파트를 신축하는 이 사건 재건축조합의 사업시행계획에 대하여 인가(1차 사업시행인가)하고, 2015. 2. 12. 이를 고시하였다. 이 사건 재건축조합은 2016. 4. 14.부터 2016. 5. 13.까지 사이에 조합원들로부터 분양신청을 받고, 조합원들의 분양신청 내역을 기초로 관리처분계획(1차 관리처분계획)을 수립하여 2017. 2. 9. 서초구청창으로부터 인가(1차 관리처분계획인가)를 받았다. 서초구청장은 2018. 2. 20. 이 사건 정비구역에 지하 4층, 지상 35층, 6개동 총 848세대, 건축연면적 159,784.96㎡의 아파트를 신축하는 이 사건 재건축조합의 사업시행(변경)계획(2차 사업시행계획)에 대하여 인가(2차 사업시행인가)하고, 2018. 2. 22. 이를 고시하였다. 이 사건 재건축조합은 2018. 4. 12.부터 2018. 5. 14.까지 사이에 조합원들로부터 다시 분양신청을 받았고, 조합원들의 분양신청 내역을 기초로 관리처분(변경)계획(2차 관리처분계획)을 수립하여 2018. 10. 19. 서초구청장으로부터 인가(2차 관리처분계획인가)를 받았다. 이 사건 정비구역은 2018. 5. 23. 착공신고, 2018. 12. 13. 일반분양승인, 2021. 6. 4. 준공인가, 2021. 11. 4. 이전고시를 순차로 마쳤고, 위 ○○아파트는 현재 □□ 아파트로 재건축되었다.

라. 2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정된 종합부동산세법 제9조 제1항은 세율을 1천분의 6부터 1천분의 30까지로(2주택 이하를 소유한 경우), 1천분의 12부터 1천분의 60까지로(3주택 이상 또는 조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우) 하여 조정대상지역 내 2주택자에 대한 종합부동산세 세율을 인상하였다(제9조 제1항). 위 개정 종합부동산세법은 부칙 규정에 따라 2021년 1월 1일부터 시행되었다(부칙 제1조 등 참조).

마. 청구인들은 2021. 3. 29. "도시정비법 제76조 제1항 제7호 다목 단서 부분은 도시정비법 제76조 제1항 제7호 다목 본문에 따라 공급된 2주택을 종합부동산세법 제9조 제1항의 ‘납세의무자가 소유한 주택 수’에 대하여 2주택으로 적용하는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다."는 취지의 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 종합부동산세법 제9조 제1항에 의하여 2주택에 대하여 중과세가 이루어짐에도 2주택에 대하여 3년간 처분을 금지한 도시정비법 제76조 제1항 제7호 다목 단서가 위헌이라고 주장한다. 청구인들은 한정위헌을 구하는 취지라고 주장하고 있으나 조정대상지역 내 2주택자에 대한 중과세제도의 존재는 전매 등 제한을 규정한 조항의 위헌여부 판단시 포함되는 부분이므로, 도시정비법 제76조 제1항 제7호 다목 단서 자체의 위헌성에 대한 주장으로 봄이 상당하다. 그렇다면, 이 사건 심판대상은 구 ‘도시 및 주거환경정비법’(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되고, 2022. 2. 3.법률 제18830호로 개정되기 전의 것) 제76조 제1항 제7호 다목 단서가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다.

구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되고, 2022. 2. 3. 법률 제18830호로 개정되기 전의 것) 제76조(관리처분계획의 수립기준) ① 제74조 제1항에 따른 관리처분계획의 내용은 다음 각 호의 기준에 따른다.

7. 제6호에도 불구하고 다음 각 목의 경우에는 각 목의 방법에 따라 주택을 공급할 수 있다.

다. 제74조 제1항 제5호에 따른 가격의 범위 또는 종전 주택의 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있고, 이 중 1주택은 주거전용면적을 60제곱미터 이하로 한다. 다만, 60제곱미터 이하로 공급받은 1주택은 제86조 제2항에 따른 이전고시일 다음 날부터 3년이 지나기 전에는 주택을 전매(매매·증여나 그 밖에 권리의 변동을 수반하는 모든 행위를 포함하되 상속의 경우는 제외한다)하거나 전매를 알선할 수 없다. [관련조항] 도시 및 주거환경정비법(2018. 1. 16. 법률 제15356호로 개정된 것) 제74조(관리처분계획의 인가 등) ① 사업시행자는 제72조에 따른 분양신청기간이 종료된 때에는 분양신청의 현황을 기초로 다음 각 호의 사항이 포함된 관리처분계획을 수립하여 시장·군수등의 인가를 받아야 하며, 관리처분계획을 변경·중지 또는 폐지하려는 경우에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 시장·군수등에게 신고하여야 한다.

5. 분양대상자별 종전의 토지 또는 건축물 명세 및 사업시행계획인가 고시가 있은 날을 기준으로 한 가격(사업시행계획인가 전에 제81조 제3항에 따라 철거된 건축물은 시장·군수등에게 허가를 받은 날을 기준으로 한 가격) 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되고, 2022. 2. 3. 법률 제18830호로 개정되기 전의 것) 제136조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다.

8. 제76조 제1항 제7호 다목 단서를 위반하여 주택을 전매하거나 전매를 알선한 자 구 종합부동산세법(2020. 8. 18. 법률 제17478호로 개정되고, 2022. 12. 31. 법률 제19200호로 개정되기 전의 것) 제9조(세율 및 세액) ① 주택에 대한 종합부동산세는 다음 각 호와 같이 납세의무자가 소유한 주택 수에 따라 과세표준에 해당 세율을 적용하여 계산한 금액을 그 세액(이하 "주택분 종합부동산세액"이라 한다)으로 한다.

1. 납세의무자가 2주택 이하를 소유한 경우["주택법"제63조의2 제1항 제1호에 따른 조정대상지역(이하 이 조에서 "조정대상지역"이라 한다) 내 2주택을 소유한 경우는 제외한다]

과세표준 세율 3억 원 이하 1천분의 6 3억 원 초과 6억 원 이하 180만 원+(3억 원을 초과하는 금액의 1천분의 8) 6억 원 초과 12억 원 이하 420만 원+(6억 원을 초과하는 금액의 1천분의 12) 12억 원 초과 50억 원 이하 1천140만 원+(12억 원을 초과하는 금액의 1천분의 16) 50억 원 초과 94억 원 이하 7천220만 원+(50억 원을 초과하는 금액의 1천분의 22) 94억 원 초과 1억6천900만 원+(94억 원을 초과하는 금액의 1천분의 30)

2. 납세의무자가 3주택 이상을 소유하거나, 조정대상지역 내 2주택을 소유한 경우

과세표준 세율 3억 원 이하 1천분의 12 3억 원 초과 6억 원 이하 360만 원+(3억 원을 초과하는 금액의 1천분의 16) 6억 원 초과 12억 원 이하 840만 원+(6억 원을 초과하는 금액의 1천분의 22)

과세표준 세율 12억 원 초과 50억 원 이하 2천160만 원+(12억 원을 초과하는 금액의 1천분의 36) 50억 원 초과 94억 원 이하 1억5천840만 원+(50억 원을 초과하는 금액의 1천분의 50) 94억 원 초과 3억7천840만 원+(94억 원을 초과하는 금액의 1천분의 60)

3. 청구인들의 주장

가. 심판대상조항이 전매를 제한한 것은 소형주택이지만, 2주택 공급 재건축사업은 중형과 소형으로 공급받는 것이 일반적이므로, 기존 대형 주택 소유자가 중형주택을 전매하고 소형주택에서 거주하는 것을 기대하기 어렵다. 결국 청구인들은 공급받은 2주택 전부를 전매할 수 없어 다주택자가 될 수밖에 없고, 종합부동산세법상 다주택자에 대한 중과세율을 적용받게 된다.

나. 청구인들은 처분 제한이라는 재산권의 제한과 보유세(종합부동산세) 중과세로 인한 재산권의 제한을 동시에 받게 되어 전매가 제한된 3년 동안 매년 3주택자와 같은 중과세율을 적용받게 된다. 인근 아파트의 유사평형을 기준으로 종합부동산세를 예측하면 연 1억 원 이상의 종합부동산세가 부과될 것이 확실시되는데, 심판대상조항으로 인하여 3년 동안 처분이 제한되어 있으므로, 재산권의 침해 정도가 지나쳐 침해의 최소성에 위반된다. 심판대상조항은 재산권을 침해한다.

다. 처분이 가능한 주택에 대한 주택수와 심판대상조항에 따라 처분이 불가능한 주택에 대한 주택수 산정은 본질적으로 다름에도 종합부동산세법이 전매제한으로 투기가 불가능한 청구인들의 주택에 대해서도 동일하게 중과세율을 적용하는 것은 평등권을 침해한다.

라. 청구인들이 2주택 분양신청을 한 2018년 당시 청구인들이 감수해야 할 재산권 제한의 최대치는 심판대상조항이 규정하는 3년 동안의 전매제한이었다. 그런데 종합부동산세법이 2018. 12. 31. 개정되면서 소유한 주택 수에 따라 세율에 차등이 생겼고, 2020. 12. 29. 개정된 종합부동산세법은 조정대상지역 내 2주택자들에게 중과세율을 적용하여 추가적인 재산권 제한이 발생하게 되었다. 청구인들은 심판대상조항으로 인하여 2021년 이후 조정대상지역 내 다주택자가 될 예정이고 이후 3년간 다주택자에서 벗어날 수 없는 상황에서 매년 1.2%에서 6%까지의 중과세율을 적용받게 되었으므로 이는 신뢰보호원칙에 위반된다.

4. 판단

가. 법령에 대한 헌법소원은 그 법령의 시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다(헌재 2023. 7. 20. 2019헌마1443등 참조).

나. 도시정비법상 재건축사업에서 1세대 또는 1명이 하나 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2명 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급하는 것이 원칙이나(도시정비법 제76조 제1항 제6호), 종전 주택의 가격의 범위 또는 주거전용면적의 범위에서 2주택을 공급할 수 있고 이 때 소형주택이 포함되어야 하며, 소형주택에 대해서는 심판대상조항에 의해서 이전고시일 다음 날부터 3년이 지나기 전에는 전매 등이 제한된다. 이전고시는 관리처분계획의 집행행위로서 관리처분계획이 정한 바에 따라 정비사업으로 조성된 대지 및 건축물 등의 소유권을 분양받을 자에게 이전하는 행정처분이며, 종전의 토지 또는 건축물에 대한 소유권 등은 관리처분계획의 인가·고시와 함께 분양받을 권리로 잠정적으로 변환되었다가 이전고시에 의하여 주택정비사업에 의하여 조성, 축조된 대지 또는 건축시설에 대한 소유권 등으로 확정적으로 권리변환된다.

다. 일반적으로 재건축사업으로 신축되는 주택에 대한 전매는 이전고시 이전에는 해당정비사업의 건축물 또는 토지의 소유권 이전과 동시에 조합원지위를 양수하면서 이루어지며, 이전고시 이후에는 신축된 주택에 대한 소유권 이전을 통하여 이루어진다. 투기과열지구 내 재건축사업으로 신축되는 주택에 대한 권리양도는 조합설립인가 전에는 해당정비사업의 건축물 또는 토지를 양수함으로써 이루어질 수 있을 것이나, 투기과열지구 내 재건축조합설립인가 후에는 건축물 또는 토지 등의 양수인이 조합원이 될 수 없으므로(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 구 도시정비법 제19조 제2항 및 도시정비법 제39조 제2항), 2013. 7. 15. 조합설립인가를 받고 2017. 8. 3. 투기과열지구로 지정된 이 사건 재건축조합의 경우 2017. 8. 3. 이후 재건축조합원 지위 양도는 원칙적으로 금지되어 있던 상태이다.

라. 이 사건 재건축조합은 2018. 4. 12.부터 2018. 5. 14.까지 사이에 조합원들로부터 분양신청을 받고, 그 신청 내역을 기초로 관리처분계획을 수립하여 2018. 10. 19. 서초구청장으로부터 관리처분계획인가를 받았으며, 2018. 12. 13. 일반분양승인을 받았다. 청구인들은 2018. 12. 26.부터 2019. 1. 16. 사이에 이 사건 재건축조합과 사이에 소형주택을 포함한 2주택을 공급받기로 하는 내용으로 조합원 공급계약을 체결하였다.

마. 투기과열지구 내 재건축사업의 조합원인 청구인들은 조합설립인가일 이후 재건축사업으로 신축될 주택을 분양받을 수 있는 권리에 대한 전매가 원칙적으로 금지되는 제한을 받고 있던 상태에서, 2018. 12. 26.부터 2019. 1. 16. 사이에 이 사건 재건축조합과 사이에 소형주택을 포함한 2주택을 공급받기로 하는 내용의 조합원 공급계약을 체결하였으므로, 그 시점에서 2주택을 공급받는 지위가 법적으로 확정되었다. 이로써 1주택을 공급받는 조합원들과 달리 이전고시일 다음 날부터 3년이 지나기 전에 공급받는 2주택 중 소형주택의 전매 등 제한을 받는 청구인들의 법적 지위 또한 확정되고 현실화되어 심판대상조항의 적용을 받게 되었다.

바. 그런데, 청구인들은 위와 같은 계약 체결일인 2018. 12. 26.내지 2019. 1. 16.로부터 1년이 경과한 이후인 2021. 3. 29.에서야 이 사건 헌법소원심판을 청구하였으므로, 이 사건 심판청구는 청구기간을 준수하지 못하였다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식,김복형,조한창,정계선

[별지] 청구인 명단 1.~34. 김○○ 외 33인