헌법재판소 2024. 8. 20. 선고 2024헌마460 결정 [신행정수도 후속대책을 위한 연기ㆍ공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 제16조의2 위헌확인 등]

1. 사건개요

청구인들은 2024. 5. 21. 세종특별자치시(이하 ‘세종시’라 한다)에 대통령 제2집무실, 국회 분원(이하 ‘국회세종의사당’이라 한다)을 설치하는 것은 실질적으로 수도를 이전하는 것이므로 헌법 개정에 관한 국민투표권 등 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며, ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’ 제16조의2, ‘국회세종의사당의 설치 및 운영 등에 관한 규칙’, 대통령이 세종시에 대통령 제2집무실을 설치하는 행위, 국회의장이 세종시에 국회세종의사당을 설치하는 행위에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’(2022. 6. 10 법률 제18947호로 개정된 것, 이하 ‘행복도시법’이라 한다) 제16조의2, ‘국회세종의사당의 설치 및 운영 등에 관한 규칙’(2023. 10. 6. 국회규칙 제241호로 제정된 것, 이하 ‘이 사건 규칙’이라 하고, 행복도시법 제16조의2와 이 사건 규칙을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다), 대통령이 세종시에 대통령 제2집무실을 설치하는 행위(이하 ‘대통령 제2집무실 설치행위’라 한다), 국회의장이 세종시에 국회세종의사당을 설치하는 행위(이하 ‘국회세종의사당 설치행위’라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 [별지 2]와 같다.

3. 판단

가. 행복도시법 제16조의2에 관한 부분

법령에 근거한 구체적인 집행행위가 재량행위인 경우에는 법령은 집행기관에게 기본권 침해의 가능성만을 부여할 뿐 집행기관의 의사에 따른 집행행위, 즉 재량권의 행사에 의하여 비로소 기본권 침해가 현실화되므로 법령에 의한 기본권 침해의 직접성이 인정될 여지가 없다(헌재 1998. 4. 30. 97헌마141; 헌재 2023. 9. 26. 2019헌마1165 참조). 행복도시법 제16조의2는 대통령과 그 소속기관의 업무를 처리하기 위하여 행정중심복합도시에 집무실을 설치할 수 있다고 규정하여, 집무실 설치 여부 및 행정중심복합도시에 설치될 집무실의 기능 및 범위에 대하여 재량을 부여하고 있다. 따라서 이 부분 심판청구는 기본권 침해의 직접성이 인정되지 아니한다.

나. 이 사건 규칙에 관한 부분

헌법재판소법 제68조 제1항 본문은 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구하여야 한다고 규정하고 있고 이는 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 침해당한 자만이 헌법소원심판을 청구할 수 있다는 뜻이므로, 공권력의 행사로 인하여 헌법소원을 청구하고자 하는 자가 자신의 법적 지위에 아무런 영향을 받지 않거나 단순히 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련되어 있는 경우 그 공권력의 행사를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1999. 6. 24. 97헌마315; 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132 참조). 따라서 이 사건 규칙으로 인하여 청구인들의 기본권이 침해될 가능성이 있는지 여부를 살펴본다.

(1) 헌법 제130조 제2항 국민투표권

청구인들은, 이 사건 규칙은 국회 소재지를 세종시로 변경하는 것으로서 헌법개정절차 없이 수도가 서울이라는 관습헌법을 변경하는 것이므로, 헌법 제130조 소정의 헌법개정에 관한 국민투표권이 침해되었다고 주장한다. 그러나 국회법 제22조의4는 명시적으로 국회 ‘분원’을 세종시에 설치하는 것이라고 규정하고 있으므로, 국회법 제22조의4 제2항의 위임에 따라 제정된 이 사건 규칙이 국회를 실질적으로 세종시로 이전하는 것이라고 볼 수 없다. 이 사건 규칙은 전체 17개 상임위원회 중 11개 상임위원회 및 예산결산특별위원회를 세종시에 이전하도록 규정하고 있으나, 위원회는 회부된 안건을 심사하고 그 결과를 본회의에 보고하는 예비적 심사기관으로서 본회의 결정을 위한 사전 준비작업을 하는 기관에 불과하다. 그리고 국회의 본질적이고 중추적인 기능은 국회의원 전원이 참석하는 본회의를 통하여 수행된다고 할 것이므로, 서울에 남는 국회 본원에서 본회의 의결이 이루어지는 이상 국회세종의사당을 세종시에 설치한다고 하더라도 국회의 본질적이고 중추적인 기능이 세종시로 이전하는 것이라고 보기 어렵다. 그렇다면 이 사건 규칙으로 인하여 서울의 수도로서의 기능이 해체된다고 볼 수 없어 관습헌법개정의 문제가 발생한다고 보기 어려우므로, 헌법 제130조 제2항의 국민투표권을 침해할 가능성이 인정되지 아니한다.

(2) 헌법 제72조 국민투표권

청구인들은, 국회의 세종시 이전이 국가 안전보장, 통일, 국방전략 등 국가안위에 관한 중요정책에 해당하므로 헌법 제72조에 따라 국민투표를 거쳐야 한다고 주장한다. 그러나 헌법 제72조의 국민투표권은 대통령이 어떠한 정책을 국민투표에 부의한 경우에 비로소 행사가 가능한 기본권이므로 대통령의 중요정책 국민투표 부의가 행해지지 않은 이상 청구인들의 국민투표권이 행사될 수 있을 정도로 구체화되었다고 할 수 없으므로 그 침해의 가능성은 인정되지 않는다(헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579등 참조).

(3) 재산권 및 행복추구권

청구인들은 수도 이전으로 인하여 인근 주민들이 이동상의 제약이나 재산권 행사, 일반적 행동 자유에 제한을 받게 된다고 주장한다. 그러나 청구인들이 국회세종의사당 건립 예정 부지를 소유하거나 그 부지에 거주하는 사실을 인정할 자료가 없으므로 청구인들이 주장하는 바와 같은 기본권 침해의 가능성을 인정할 수 없다. 또한 청구인들은 수도 이전으로 인하여 서울의 시민들과 역사의식 있는 국민들이 정서적 불이익을 입게 된다고 주장하나, 이 사건 규칙으로 인하여 수도가 이전하는 것이라고 볼 수 없고 그러한 정서적 불이익이 있다고 가정하더라도 이는 사실상의 것에 불과하여 기본권과 관련되는 법적 불이익으로는 볼 수 없어 기본권 침해의 가능성은 인정되지 않는다.

(4) 납세자의 권리

청구인들은 국회세종의사당 설치로 인하여 막대한 예산이 소요되어 납세자의 권리를 침해한다고 주장한다. 그러나 재정사용의 합법성과 타당성을 감시하는 납세자의 권리를 헌법에 열거되지 않은 기본권으로 볼 수 없고, 국회세종의사당 설치로 인하여 세부담이 증가할 수 있다는 막연한 가능성만으로 재산권 침해의 가능성을 인정할 수는 없다(헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579등 참조).

(5) 청문권

청구인들은 수도 이전을 하기 위하여는 적법절차원칙상 공청회, 청문회 등 의견수렴절차를 거쳐야 하는데, 그러한 절차를 거치지 않았으므로 청문권을 침해한다고 주장한다. 그러나 이 사건 규칙으로 인하여 서울의 수도로서의 지위에 변화가 있는 것이 아니므로, 국민의 의견을 청취해야 할 적법절차원칙상의 요구가 있다고 할 수 없다. 따라서 청문권이 침해될 가능성은 인정되지 않는다(헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579등 참조).

(6) 공무담임권

청구인들은 국회세종의사당 설치에 따라 수도가 이전됨으로써 공무원들의 업무가 과중하게 되므로 공무담임권 등을 침해한다고 주장한다. 그러나 국회세종의사당 설치로 인하여 관련 공무원들의 업무가 과중하게 되더라도 이는 사실적인 것에 불과하므로, 기본권과 관련되는 법적 불이익으로는 볼 수 없어 기본권 침해의 가능성은 인정되지 않는다. 또한 청구인들은 수도가 이전됨으로써 공무원들이 공직수행과정에서 누려왔던 지위와 권리가 침해된다고 주장하나, 이 사건 규칙으로 인하여 서울의 수도로서의 지위에 어떠한 변화가 생긴다고 할 수 없고 또한 서울시가 수도로서의 지위를 갖는다 하여 특정 개인에게 일정한 권리를 부여하는 것도 아니므로 이러한 기본권의 침해가능성은 인정되지 않는다(헌재 2005. 11. 24. 2005헌마579등 참조).

(7) 양심의 자유 등

헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판의 청구인은 자신의 기본권에 대한 공권력 주체의 침해행위가 위헌적임을 구체적이고 명확하게 주장하여야 하고, 그와 같이 기본권 침해 가능성을 확인할 수 있을 정도로 구체적인 주장을 하지 아니하고 막연하고 모호한 주장만을 하는 경우 그 헌법소원은 부적법하다(헌재 2005. 2. 3. 2003헌마544등 참조). 청구인들은 수도 이전으로 인하여 청구인들의 양심의 자유, 정치적 신념의 자유, 사상의 자유 등이 침해되었다고 주장한다. 그러나 청구인들의 주장을 살펴보면 대통령과 국회의 소재지를 바꾸는 것에 실효적으로 반대할 수 없었다는 취지일 뿐, 이 사건 규칙이 어떻게 양심의 자유 등을 침해한다는 것인지 구체적이고 명확한 주장을 하고 있지 아니하므로, 그와 같은 기본권 침해의 가능성을 인정할 수 없다.

(8) 자유민주적 기본질서 위배

청구인들은 국회세종의사당 설치가 자유민주적 기본질서에 위배된다고 주장하나, 어떠한 국가기관의 행위가 헌법원리나 법률에 위반된다는 사정만으로 국민의 기본권 침해의 가능성이 있다고 볼 수는 없다(헌재 1995. 2. 23. 90헌마125 참조).

다. 대통령 제2집무실 설치행위, 국회세종의사당 설치행위에 관한 부분

(1) 헌법재판소법 제68조 제1항은 ‘공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 기본권을 침해받은 자’가 헌법소원을 제기할 수 있다고 규정하고 있다. 헌법소원의 대상이 되는 ‘공권력의 행사’에 해당하는지 여부는, 국민의 법적 지위에 어떤 영향을 미치는지, 법적 규제·형성의 작용이 있는지 아니면 단순한 사실상의 고지나 의견표명에 그치는 것인지, 대외적 효력이 있는 행위인지 아니면 공권력 주체의 내부적 행위에 그치는지, 확정적 행위인지 또는 사전적 준비행위나 계획에 그치는지 등의 여러 가지 사정을 종합하여 구체적 사안마다 개별적으로 판단하여야 한다(헌재 2003. 11. 27. 2003헌마694등 참조). 이때 헌법소원심판청구의 대상이 되는 ‘공권력의 행사’는 기본권을 침해하는 독립적이고 궁극적인 공권력 작용이어야 하고, 공권력 작용의 준비행위나 부수적 행위는 특별한 사정이 없는 한 궁극적인 공권력 작용에 흡수·통합된다고 할 것이므로 그 자체로는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사로 볼 수 없다. 그렇지 아니하고 준비행위 내지 부수적인 행위를 전부 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사로 본다면, 법적으로 하나의 공권력 행사에 대하여 중복적인 헌법소원이 생기게 되어 기본권 침해구제를 궁극적인 목적으로 하는 헌법소원제도에 부합되지 않기 때문이다(헌재 2003. 11. 18. 2003헌마763; 헌재 2006. 8. 16. 2006헌마761 참조).

(2) 대통령은 대통령 제2집무실을 세종시에 설치하는 것을 대통령선거 공약으로 발표하였고 국정과제로 정한 바 있으나, 그 추진 과정에서 수차례 계획이 변동되어 왔고 현재 대통령 제2집무실의 건축설계 공모조차 이루어지지 않은 상태이다. 따라서 세종시에 설치될 대통령 제2집무실의 구체적인 기능, 규모는 확정되었다고 할 수 없으므로 대통령 제2집무실의 설치가 수도 이전에 상응하는 것이라고 볼 수 없으며, 대통령 제2집무실 설치에 관한 일련의 행위들은 대통령 제2집무실 설치를 위한 사전적 준비행위 내지 계획에 불과하다고 할 것이다. 그렇다면 대통령 제2집무실 설치행위는 헌법개정에 관한 국민투표권을 침해할 우려가 있는 확정적 행위로서 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력 행사에 해당한다고 보기 어렵다.

(3) 국회법 제22조의4가 세종시에 국회세종의사당을 둔다고 일의적으로 규정하고 있고, 국회법 제22조의4 제2항의 위임에 따라 제정된 이 사건 규칙이 국회세종의사당에 이전할 기관을 구체적으로 규정하고 있다. 그렇다면 국회세종의사당 설치는 국회법 제22조의4 및 이 사건 규칙에 따라 그 내용이 확정되었다고 할 것이므로, 국회세종의사당을 설치하기 위한 이행행위에 불과한 국회세종의사당 설치행위는 독립하여 헌법소원심판의 대상이 되는 공권력 행사라 보기 어렵다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,김형두,이은애,김기영

[별지 1] 청구인 명단 1 ~ 214. 전○○ 외 213인 청구인들의 대리인 법무법인 자유서울담당변호사 유승수

심판대상조항 및 관련조항

신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법(2022. 6. 10 법률 제18947호로 개정된 것) 제16조의2(대통령과 그 소속기관의 집무실 설치) 대통령과 그 소속기관의 업무를 처리하기 위하여 행정중심복합도시에 집무실을 설치할 수 있다. 국회세종의사당의 설치 및 운영 등에 관한 규칙(2023. 10. 6. 국회규칙 제241호로 제정된 것) 제1조(목적) 이 규칙은 "국회법" 제22조의4에 따라 국회세종의사당의 설치와 운영, 그 밖에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제2조(국회세종의사당의 위치 및 부지 면적) 국회세종의사당의 위치 및 부지 면적은 다음 각 호와 같다.

1. 위치: 세종특별자치시 세종동 일대

2. 부지 면적: 약 631,000㎡

제3조(국회세종의사당 설치ㆍ운영의 원칙) ① 국회세종의사당은 국가의 균형 발전을 도모하고, 국정 운영의 효율을 제고할 수 있도록 설치ㆍ운영되어야 한다. ② 국회세종의사당은 인력ㆍ조직 및 예산의 합리성과 효율성을 제고할 수 있도록 설치ㆍ운영되어야 한다. ③ 국회세종의사당에는 제4조에 따라 이전하는 위원회 등(이하 "이전대상위원회등"이라 한다)의 회의실, 사무실 및 그 부대시설의 건축물을 설치하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 기능ㆍ구조ㆍ형태 등 건축물의 특성을 감안할 때 설치 이후 증축ㆍ개축이 어렵거나 건축물의 조형성이 현저하게 훼손될 우려가 있는 경우에는 이전대상위원회등에 해당하지 아니하더라도 계획에 반영하여 설치할 수 있다. 제4조(이전 대상 위원회 등) ① 국회세종의사당에 다음 각 호의 위원회 회의실을 두고 회의 등 위원회 활동을 한다.

1. 정무위원회

2. 기획재정위원회

3. 교육위원회

4. 과학기술정보방송통신위원회

5. 행정안전위원회

6. 문화체육관광위원회

7. 농림축산식품해양수산위원회

8. 산업통상자원중소벤처기업위원회

9. 보건복지위원회

10. 환경노동위원회

11. 국토교통위원회

12. 예산결산특별위원회

② 제1항제1호부터 제11호까지의 상임위원회 소속 국회의원의 의원사무실은 국회세종의사당에 둔다. 다만, 본회의 또는 "국회법" 제39조에 따른 겸임위원회 활동 등을 위하여 필요한 경우 국회의사당 또는 국회세종의사당에 별도의 사무공간을 제공할 수 있다. ③ 다음 각 호의 기관과 부서는 국회세종의사당에 둔다.

1. 제1항 각 호의 위원회 활동을 지원하는 부서 등 "국회법" 제21조에 따른 사무총장(이하 "국회사무총장"이라 한다)이 정하는 국회사무처 소속 부서

2. "국회도서관법" 제6조에 따라 설치하는 국회도서관 분관(세종특별자치시에 설치하는 경우에 한정한다)

3. 국회예산정책처

4. 국회입법조사처

제5조(국회세종의사당건립위원회) ① 국회세종의사당의 건립과 관련된 다음 각 호의 사항에 대한 자문을 위하여 국회의장 소속으로 국회세종의사당건립위원회(이하 "건립위원회"라 한다)를 둔다.

1. 국회세종의사당 건립의 기본방향에 관한 사항

2. 국회세종의사당 건립 사업의 전반에 관한 사항

3. 그 밖에 국회의장이 국회세종의사당 건립과 관련하여 자문이 필요하다고 인정하는 사항 ② 건립위원회는 위원장 1명을 포함한 15명 이내의 위원으로 구성한다. ③ 위원장은 위원 중에서 국회의장이 지명하는 사람으로 한다. ④ 위원은 다음 각 호의 사람 중에서 국회의장이 위촉하거나 임명한다.

1. 국회의장이 정하는 관련 분야의 학식과 경험이 풍부한 사람 3명 이내

2. 교섭단체 대표의원이 추천하는 국회의원 각 2명

3. 언론계ㆍ시민단체 및 "대한민국헌정회 육성법"에 따른 대한민국헌정회에서 추천하는 사람 각 1명

4. 건축ㆍ도시ㆍ행정 등 관련 분야의 학계ㆍ협회 등에서 추천하는 사람 4명 이내

5. 국회사무총장

⑤ 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 위원의 위촉ㆍ해촉 및 임기, 수당 및 여비 등 건립위원회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 규정으로 정한다. 제6조(전담 부서의 설치) ① 국회세종의사당의 설치 및 운영에 관한 업무를 효율적으로 추진하기 위하여 국회사무처에 국회세종의사당 관련 업무를 전담하는 부서(이하 "국회세종의사당추진단"이라 한다)를 둔다. ② 국회사무총장은 제1항에 따른 업무 수행을 위하여 필요한 경우에는 국회 소속기관, 중앙행정기관, 지방자치단체 또는 관계 기관ㆍ단체의 장에게 소속 공무원 또는 직원의 파견을 요청할 수 있다. ③ 국회세종의사당추진단의 구체적인 구성 등에 관한 사항은 따로 국회규칙으로 정한다. 제7조(주거 등 지원계획의 수립ㆍ시행) 국회는 국회세종의사당 설치에 따른 정주여건 및 근무여건 조성 등을 위하여 규정으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 사항을 포함하는 지원계획을 수립ㆍ시행하여야 한다.

1. 주거안정 지원 등 정주여건 조성에 관한 사항

2. 교통ㆍ숙박 지원, 수당 지급 등 근무여건 조성에 관한 사항

3. 그 밖에 행정적ㆍ재정적 지원에 관한 사항

제8조(종전부동산활용계획의 수립) ① 국회는 이전대상위원회등의 종전 부지 및 건축물에 대한 활용계획(이하 "종전부동산활용계획"이라 한다)을 수립하여야 한다. ② 종전부동산활용계획의 수립 및 절차 등에 필요한 사항은 규정으로 정한다. 제9조(국회세종의사당건립지편찬위원회) ① 국회세종의사당건립지를 편찬하기 위하여 국회사무처에 국회세종의사당건립지편찬위원회(이하 "편찬위원회"라 한다)를 둔다. ② 편찬위원회의 구성 및 운영 등에 필요한 사항은 규정으로 정한다. 제10조(예산의 지원) 국가는 예산의 범위에서 국회세종의사당의 설치 및 운영에 필요한 비용을 지원할 수 있다. 제11조(위임규정) 이 규칙에서 정한 사항 이외에 국회세종의사당의 설치와 운영, 그 밖에 이 규칙의 시행에 필요한 사항은 규정ㆍ내규ㆍ지침 등으로 정할 수 있다. [관련조항] 국회법(2021. 10. 14. 법률 제18474호로 개정된 것) 제22조의4(국회세종의사당) ① 국회는 "세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법"에 따른 세종특별자치시에 국회 분원(分院)으로 세종의사당(이하 "국회세종의사당"이라 한다)을 둔다. ② 제1항에 따른 국회세종의사당의 설치와 운영, 그 밖에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.