헌법재판소 2024. 6. 27. 선고 2021헌바99 결정 [구 국가공무원법 제84조의2 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 청구인들은 ○○노동조합 소속 ○○지부 조합원으로, 초등학교 또는 중학교에서 교사로 재직 중인 국가공무원이다.

나. 청구인들은 2014년 5월 내지 6월 경 다른 교사들과 공모하여 세월호 사건과 관련한 교사선언 등 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하였다는 이유로 국가공무원법위반죄로 기소되었으나, 청구인들의 행위가 공무원인 교원의 정치적 중립성을 침해할 만한 직접적인 위험을 초래할 정도에 이르지 아니하여 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’에 해당한다고 보기 어렵다는 이유로 2020. 4. 10. 무죄를 선고받았다(춘천지방법원 강릉지원 2017고단421). 이에 검사가 항소하였고, 항소심에서는 2021. 4. 1. 공소사실을 유죄로 인정하여 원심판결을 파기하고 청구인들에 대한 형의 선고를 유예하는 판결이 선고되었다(춘천지방법원 강릉지원 2020노162). 청구인들이 상고하였으나 2021. 10. 28. 상고가 기각되어(대법원 2021도4703), 그 판결이 확정되었다.

다. 청구인들은 위 항소심 계속 중 구 국가공무원법 제84조의2, 제66조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2021. 4. 1. 기각되자(춘천지방법원 강릉지원 2021초기11), 2021. 5. 3. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 구 국가공무원법 제84조의2, 제66조 제1항에 대하여 심판청구를 하였으나, 그 주장을 살펴보면 공무원에게 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’를 금지하는 것이 헌법에 위반된다는 취지일 뿐, 이를 위반하였을 경우 처벌이 과하다는 등 구 국가공무원법 제84조의2 고유의 위헌성에 관한 주장을 하지 아니하므로, 구 국가공무원법 제84조의2는 심판대상에서 제외하기로 한다. 따라서 이 사건 심판대상은 국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제66조 제1항 본문 중 ‘그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위’ 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

국가공무원법(2008. 3. 28. 법률 제8996호로 개정된 것) 제66조(집단 행위의 금지) ① 공무원은 노동운동이나 그 밖에 공무 외의 일을 위한 집단 행위를 하여서는 아니 된다. 다만, 사실상 노무에 종사하는 공무원은 예외로 한다. [관련조항] 구 국가공무원법(2014. 1. 14. 법률 제12234호로 개정되고, 2014. 10. 15. 법률 제12792호로 개정되기 전의 것) 제84조의2(벌칙) 제44조ㆍ제45조 또는 제66조를 위반한 자는 다른 법률에 특별히 규정된 경우 외에는 1년 이하의 징역 또는 500만원 이하의 벌금에 처한다.

3. 청구인들의 주장

헌법재판소 및 대법원은 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’를 해석하면서, 그 의미를 객관적으로 확정할 수 없는 ‘공익’이라는 개념을 사용하여 이를 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 함으로써 심판대상조항을 더 불명확하게 만들었으므로, 심판대상조항은 명확성원칙에 위배된다. 심판대상조항은 교사라는 사회적 신분에 의한 차별을 규정하고 있고, 정치적 중립성 및 교육의 중립성이 요구되는 대학 교수·조교수는 아무런 제한 없이 정치적 의사표현을 할 수 있는데, 초·중등학교 교사의 경우에는 이를 금지하고 있어 평등원칙에 위배된다. 공무원의 정치적 중립성과 선거의 공정성은 국가공무원법상 공무원의 정당가입 금지(제65조 제1항), 공직선거법상 직무와 관련하여 선거에 부당한 영향력을 미치는 행위의 금지(제85조 제1항), 지위를 이용한 선거운동의 금지(제85조 제2항) 등을 통하여 달성할 수 있음에도, 심판대상조항은 공무원을 직무 또는 직급에 따라 구분하지 않고 사실상 모든 공무원에 대하여, 공무원의 직무와 관련이 없거나 사적 공간에서 이루어지는 정치적 표현을 금지하고, 공무원의 정치적 중립성과 관련 없는 일반적인 정책에 대한 의사표현 및 공익적 차원의 의견표명까지도 금지하고 있으므로, 과잉금지원칙에 위배되어 청구인들의 정치적 표현의 자유, 사생활의 비밀과 자유, 인간의 존엄과 가치, 행복추구권을 침해한다.

4. 판단

가. 쟁점의 정리

청구인들은 심판대상조항이 공무원의 사생활의 비밀과 자유, 인간의 존엄과 가치, 행복추구권을 침해한다고 주장하나, 공무원의 직무와 무관한 사적 공간에서도 정치적 의사표현을 금지하는 것이 공무원의 사생활이나 사적 인격에 대한 과도한 제한인지 여부는 표현의 자유 침해 여부를 판단하면서 함께 검토될 수 있으므로, 이에 대하여는 별도로 판단하지 않는다. 그리고 행복추구권은 다른 구체적인 기본권에 대한 보충적 기본권이므로(헌재 2014. 6. 26. 2011헌마150 등 참조), 따로 판단하지 않는다. 청구인들은 일반 국민은 보편적으로 향유하는 정치적 표현의 자유를 공무원인 교원은 누리지 못하게 하는 것은 사회적 신분에 의한 차별이라고 주장하나, 심판대상조항이 과잉금지원칙에 반하여 표현의 자유를 침해하는지 여부의 판단에는 공무원을 일반 국민과 달리 취급할 수 있는지 여부의 문제가 이미 내포되어 있으므로 이러한 주장에 대하여는 별도로 살펴보지 않는다(헌재 2014. 8. 28. 2011헌바32). 청구인들은 정치적 중립성 및 교육의 중립성이 요구되는 대학 교수·조교수는 아무런 제한 없이 정치적 의사표현을 할 수 있는데, 초·중등학교 교원인 공무원의 경우에는 이를 금지하고 있어 평등원칙에 위배된다는 주장도 하고 있지만, 심판대상조항은 모든 국가공무원에게 적용되므로 이러한 주장에 대하여도 별도로 살펴보지 않는다. 따라서 아래에서는 심판대상조항이 명확성원칙에 위반되는지 여부 및 과잉금지원칙에 위반되는지 여부를 살펴본다.

나. 명확성원칙 위반 여부

헌법재판소는 2020. 4. 23. 2018헌마550 결정에서 심판대상조항이 명확성원칙에 위반되지 않는다고 판단하였는바, 그 요지는 다음과 같다. 『법원은 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’란 공무에 속하지 아니하는 어떤 일을 위하여 공무원들이 하는 모든 집단적 행위를 의미하는 것이 아니라 언론의 자유를 보장하고 있는 헌법 제21조 제1항과 국가공무원법의 입법취지, 국가공무원법상의 성실의무와 직무전념의무 등을 종합적으로 고려하여 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정하여 해석하고 있다. 또한 국가공무원법이 공무원의 집단행위를 금지하는 취지에 비추어 보면, 여기서의 집단행위는 공무원의 직무전념성을 해치거나 공무에 대한 국민의 신뢰에 손상을 가져올 수 있는 다수의 결집된 행위로 봄이 상당하다. 나아가 국가공무원법 조항의 해석을 통해 나온 ‘공익’ 개념은 개인 또는 특정 단체나 집단의 이익이 아니라 일반 다수 국민의 이익 내지는 사회공동의 이익을 의미한다 할 것이다. 다만 심판대상조항의 의미를 구체화하는 과정에서 다시 공익과 같은 추상적 개념을 사용하면 그 의미의 불명확성을 완전하게 해소하지 못할 가능성은 있으나 이는 통상적 법해석 또는 법보충 작용을 통해 보완함이 바람직하다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위반된다고 볼 수 없다.』 이 사건에서 위 선례와 달리 판단해야 할 사정의 변경이나 필요성이 인정되지 아니하므로, 심판대상조항은 명확성원칙에 위반되지 아니한다.

다. 과잉금지원칙 위반 여부

(1) 헌법재판소는 2020. 4. 23. 2018헌마550 결정에서 심판대상조항이 과잉금지원칙에 위반되지 않는다고 판단하였는데, 그 요지는 다음과 같다. 『심판대상조항이 ‘공무원의 공무 외의 일을 위한 집단 행위’를 금지하고 있는 것은 공무원의 집단행동이 공무원 집단의 이익을 대변함으로써 국민 전체의 이익추구에 장애가 될 소지가 있기 때문이고, 그것은 공무원이라는 특수한 신분에서 나오는 의무의 하나를 규정한 것으로 이해되는바, ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’라고 함은 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 한정하여 해석할 수 있으므로 이것이 표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 보기는 어렵다. 다수의 집단행동은 그 행위의 속성상 의사표현 수단으로서의 개인행동보다 공공의 안녕질서나 법적 평화와 마찰을 빚을 가능성이 크고, 특히 공무원이 집단적으로 정치적 의사표현을 하는 경우에는 이것이 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있으며, 정치적 중립성의 훼손으로 공무의 공정성과 객관성에 대한 신뢰를 저하시킬 수 있다. 따라서 심판대상조항이 정치적 표현행위를 포함하여 공무원의 집단행위를 제한하더라도 이것이 표현의 자유에 대한 과도한 제한이라고 볼 수 없다. 나아가 심판대상조항은 공무원의 정치적 표현이 ‘공익’을 표방하는 경우에도 이를 금지하고 있다. 이는 공무원의 정치적 중립의무에서 기인하는데, 우리나라의 정치 현실에서는 집단적으로 이루어지는 정부 정책에 대한 비판이나 반대가 특정 정당이나 정파 또는 특정 정치인을 지목하여 찬성 또는 반대하는 형태의 의사표시로 나타나지 않더라도 그러한 주장 자체로 현실정치에 개입하려 한다거나, 정파적 또는 당파적인 것으로 오해 받을 소지가 커서 그것이 국가와 사회의 발전을 위한 목적으로 이루어지더라도 그로부터 정치적 편향성에 대한 의심을 제거하기가 어려운 것이 사실이다. 따라서 공무원의 집단적인 정치적 표현행위가 공익을 표방한다고 하여도 공무원의 정치적 중립에 대한 요청을 충족시키지 못하는 한, 심판대상조항의 적용이 배제되는 ‘공익’을 위한 행위에 포함된다고 볼 수는 없다.』

(2) 한편 청구인들은 국가공무원법 등 다른 법령에 따라, 공무원의 정당 가입이 금지되고 공무원이 직무와 관련하여 또는 그 지위를 이용하여 선거에 영향을 미치는 행위 등이 이미 금지되어 있으므로, 심판대상조항으로 직무와 관련이 없거나 사적 공간에서 이루어지는 공무 외의 집단 행위를 따로 금지할 필요가 없다고 주장한다. 그러나 국가공무원법 제65조 제1항이 공무원의 정당 가입을 금지하고, 공직선거법 제85조 제1항, 제2항 등이 공무원의 직무와 관련하여 또는 공무원이 그 지위를 이용하여 선거에 영향을 미치지 못하도록 하는 등 정당 및 선거와 관련된 공무원의 정치활동을 이미 금지하고 있다 하더라도, 위 조항들로 금지되지 않는 공무원 다수의 집단행동은 그것이 직무와 관련 없거나 사적 공간에서 이루어지는 행위라 하더라도 공무원이라는 집단의 이익을 대변하기 위한 것으로 비춰질 수 있고(헌재 2014. 8. 28. 2011헌바32등 참조), 이를 방지하기 위해서는 별도로 공무 외의 집단 행위를 금지할 필요성이 있으므로, 그로 인해 공무원의 표현의 자유에 대하여 지나친 제한이 발생한다고 볼 수 없다.

(3) 이 사건에서 위 선례와 달리 판단해야 할 사정의 변경이나 필요성이 인정되지 아니하므로, 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되지 아니한다.

5. 결론

심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 6.과 같은 재판관 김기영의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다.

6. 재판관 김기영의 반대의견

나는 헌재 2020. 4. 23. 2018헌마550 결정에서 밝힌 반대의견과 같은 취지로 심판대상조항이 명확성원칙, 과잉금지원칙에 위반된다고 생각하고, 그 요지는 아래와 같다. 『가. 명확성원칙 위반 여부 심판대상조항의 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’의 의미를 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소 해석을 하더라도 이는 추상적인 개념을 더욱 불명확한 개념으로 해석하는 것에 불과하다. 어떠한 표현행위가 과연 ‘공익’을 해하는 것인지, 아닌지에 관한 판단은 사람마다의 가치관, 윤리관에 따라 크게 달라질 수밖에 없고, 판단주체에 따라 공익인지 여부를 달리 판단할 가능성이 있는 이익이 존재함도 부인할 수 없으므로 이것이 법집행자의 통상적 해석을 통하여 그 의미내용을 객관적으로 확정할 수 있는 개념이라고 보기 어렵다. 현재의 다원적이고 가치상대적인 사회구조 하에서 구체적으로 어떤 행위상황이 문제되었을 때 문제되는 공익은 하나로 수렴되지 않는 경우가 대부분이고, 문제되는 행위가 어떤 공익에 대하여는 촉진적이면서 동시에 다른 공익에 대하여는 해가 될 수도 있으며, 전체적으로 보아 공익을 해할 목적이 있는지 여부를 판단하기 위하여는 공익간 형량이 불가피하게 되는 바, 그러한 형량의 결과가 언제나 객관적으로 명백한 것은 아니다. 직무전념의무 등 국가공무원법상의 개념들은 국민 전체에 대한 봉사자, 정치적 중립성 같은 헌법상 개념들을 어떻게 해석하는지에 따라 의미범위가 달라지고, 국민 전체에 대한 봉사자, 정치적 중립성 같은 헌법상 개념들은 역시 명확해지기 위해 형량이 필요한 일반·추상적 개념이므로 공익의 형량에 도입되어야 할 요소가 무엇인지 명확하게 하지 못하므로, 공익 개념은 단지 형량이 필요하다는 사실을 알려줄 뿐인 불명확한 개념이다. 이와 같이 공익 개념이 명확하지 않은 이상 ‘공무 외의 일을 위한 집단 행위’를 ‘공익에 반하는 목적을 위하여 직무전념의무를 해태하는 등의 영향을 가져오는 집단적 행위’라고 축소 해석한다고 하더라도 여전히 그 의미는 불명확할 수밖에 없다. 따라서 심판대상조항은 명확성원칙에 위반된다.

나. 과잉금지원칙 위반 여부

공무원의 정치적 표현의 자유 제한은 정치적 중립성을 해할 우려가 있는 행위로 제한되어야 하는데, 심판대상조항은 선거운동이나 정당활동과 같이 정치적 중립성과 밀접하게 관련되어 있다고 평가하기 어려운 일반적인 정책에 대한 정치적 의사표현까지도 금지하여 공무원의 정치적 표현의 자유를 지나치게 제한한다. 국가 정책에 관련된 직무를 수행하는 공무원, 인사권 또는 지휘감독권을 가지거나 중요한 정책을 결정하는 권한을 가지는 공무원, 일정한 직급 이상의 공무원 또는 국가안보·재판·감찰·선거 등과 관련한 기관의 공무원 등에 대해서만 집단적 표현행위를 규율하더라도 심판대상조항이 이루려는 목적을 달성할 수 있을 것이다(헌재 2012. 5. 31. 2009헌마705등 중 재판관 목영준, 재판관 이정미의 일부반대의견 참조). 그럼에도 불구하고 심판대상조항이 정치적 표현행위가 제한되는 공무원을 그 직무 또는 직급에 따라 구분하지 않고 모든 공무원에게 자신의 직무와 관련이 없는 정치적 표현까지 금지하는 것은 지나친 제한이다. 심판대상조항은 근무시간 내외를 구분하지 아니하고 공무원의 집단적 표현행위를 제한하고 있다. 공무원은 공직자인 동시에 사인이기도 하므로 근무시간 이외이거나 직무수행 중이 아닌 경우에는 일반 사인으로서의 기본권을 최대한 향유할 수 있어야 한다. 특히 공무원이 근무시간 이외에서 공적 시설을 이용하지 않거나 그 권한을 행사하지 않는 경우, 이는 공직자로서의 행위가 아닌 사인으로서의 행위로 보지 않을 수 없다. 근무시간 외의 집단행위에 참여하는 교원은 자신의 관점을 학생들에게 직접적으로 전달할 수 없고, 교원이 근무시간 외 집단행위에 참여한 사실을 학생들이 알게 된다 해도 다른 교원, 부모, 친구 등과의 교류나 여러 정보매체를 통해 교원의 관점을 일반화·상대화 할 수 있으며, 교원이 일반 사인으로서 한 행위가 편향성의 외향을 형성하여 학생들에게 어떤 영향을 끼치더라도 이는 간접적·사실적 영향에 불과하므로, 교육공무원은 그 직무와 직급에 비추어 집단적 정치적 표현행위를 전면적·일률적으로 제한할 필요가 없다. 교원인 청구인들은 ‘교원의 노동조합 설립 및 운영 등에 관한 법률’ 제3조, 교육기본법 제6조 제1항, 교육기본법 제14조 제4항 등에 의하여 이미 중립성에 관한 의무를 부담하고 있다. 결국 심판대상조항에 의해 추가적으로 달성하는 공익은, 정치적 중립성을 실제 훼손하거나 훼손할 구체적 위험이 있다고 보기 어려운 교원의 집단행위를 제한함으로써 정치적 편향성에 대한 추상적 우려를 불식시키는 것이다. 반면, 헌법과 헌법적 가치에 반하는 그릇된 정책을 무비판적으로 따르지 않고 오히려 적극적으로 비판하고 이를 시정하는 교원의 역할은 매우 중요하고, 이 같은 역할을 효과적으로 수행하기 위해 집단적 수준에서 의사를 교환하고 결집하는 것이 필요한 경우가 있다. 그럼에도 심판대상조항은 추상적 우려를 잠재우기 위해 교원의 집단적으로 의사를 표현할 자유를 전면적으로 제한한다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반된다.』 [/]

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