헌법재판소 2024. 4. 2. 선고 2024헌마187 결정 [국토교통부 등 관계부처 합동 2023.12.12 자 LH 혁신방안 등 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인들의 지위

한국토지주택공사(이하 ‘LH’라고만 함)는 국토교통부 산하에 설립된 준시장형 공기업으로, 토지의 취득·개발·비축·공급, 도시의 개발·정비, 주택의 건설·공급·관리 업무를 수행하면서 각종 사업을 영위하고 있다. 청구인들은 LH에서 2급 내지 3급의 직급으로 근무하다가 퇴직한 자들 및 LH에서 2급 내지 3급의 직급으로 근무 중인 재직자들이다.

나. LH 혁신방안 발표 배경 및 주요 내용

2023. 4. 29. LH가 추진한 사업 중 인천 검단신도시 아파트 신축현장에서 붕괴사고가 발생하였고, 이후 LH가 건설한 아파트 단지 중 무량판 구조가 적용된 지하주차장 기둥에 대해 전수 조사를 한 결과 전국 22개 단지에서 보강철근이 반영되지 않은 사실이 확인되었다. 국토교통부는 ‘LH의 과도한 이권에 대한 통제와 상호견제시스템 부족’을 철근누락의 원인으로 지적하고, LH에 대한 근본적인 혁신방안을 마련하고자 하였다. 그 방안의 하나로 국토교통부는 2023. 12. 12. 관계부처와 함께 ‘LH 혁신방안’을 발표하였다. LH 혁신방안 중 ‘3. 전관 카르텔 해소 방안’에는 ① 현행 공직자윤리법 제17조 제1항 및 같은 법 시행령 제31조 제1항 제26호에서 정하는 ‘퇴직공직자 취업심사대상자’를 현행 LH 2급 이상 퇴직자에서 3급 이상 퇴직자로 확대하도록 법령을 개정하고, ② 현행 공직자윤리법 제17조 제3항 제5호 및 같은 법 시행령 제32조 제3항 제8호에서 정하는 ‘기관업무기준 취업심사대상자’를 현행 LH 1급 이상 퇴직자에서 LH 2급 이상 퇴직자로 확대하도록 법령을 개정하며(①, ②를 합하여 ‘퇴직자 재취업 심사 강화’라 한다), ③ LH가 발주한 경쟁입찰에 LH 2급 이상 퇴직자가 퇴직 후 3년 이내에 재취업한 회사의 참가를 원천적으로 금지하고, 3급 퇴직자가 재취업한 업체는 경쟁입찰에서 낙찰이 어려운 수준으로 대폭 감점을 가하도록 한국토지주택공사법령을 개정하겠다는 내용(이하 ‘전관업체 입찰제한’이라 한다)이 포함되어 있다.

다. 이 사건 심판청구

청구인들은 LH 혁신방안 중 ‘3. 전관 카르텔 해소 방안’ 이하 퇴직자 재취업 심사강화, 전관업체 입찰제한 부분 및 그에 따라 예정된 법령개정 등 후속조치가 자신들의 직업선택의 자유 및 평등권을 침해한다고 주장하면서 2024. 2. 23. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 국토교통부등 관계부처가 합동으로 2023. 12. 12. 발표한 LH 혁신방안 중 ‘3. 전관 카르텔 해소 방안’ 이하 퇴직자 재취업 심사강화, 전관업체 입찰제한 부분(이하 ‘LH혁신방안’이라고 한다) 및 그에 따라 예정된 법령개정 등 후속조치가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항은 다음과 같다. [관련조항] 공직자윤리법(2019. 12. 3. 법률 제16671호로 개정된 것) 제17조(퇴직공직자의 취업제한) ① 제3조제1항 제1호부터 제12호까지의 어느 하나에 해당하는 공직자와 부당한 영향력 행사 가능성 및 공정한 직무수행을 저해할 가능성 등을 고려하여 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정하는 공무원과 공직유관단체의 직원(이하 이 장에서 "취업심사대상자"라 한다)은 퇴직일부터 3년간 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관(이하 "취업심사대상기관"이라 한다)에 취업할 수 없다. 다만, 관할 공직자윤리위원회로부터 취업심사대상자가 퇴직 전 5년 동안 소속하였던 부서 또는 기관의 업무와 취업심사대상기관 간에 밀접한 관련성이 없다는 확인을 받거나 취업승인을 받은 때에는 취업할 수 있다. 공직자윤리법(2014. 12. 30. 법률 제12946호로 개정된 것) 제17조(퇴직공직자의 취업제한) ③ 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 취업심사대상자(이하 "기관업무기준 취업심사대상자"라 한다)에 대하여는 퇴직 전 5년간 소속하였던 기관의 업무가 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 밀접한 관련성이 있는 것으로 본다.

1. 제10조제1항 각 호에 따른 공개대상자

2. 고위공무원단에 속하는 공무원 중 제1호에 따른 공개대상자 외의 공무원

3. 2급 이상의 공무원

4. 공직유관단체의 임원

5. 그 밖에 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정하는 특정분야의 공무원과 공직유관단체의 직원 공직자윤리법 시행령(2021. 9. 24. 대통령령 제32012호로 개정된 것) 제31조(취업심사대상자의 범위) ① 법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에서 "대통령령으로 정하는 공무원과 공직유관단체의 직원"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다.

26. "한국토지주택공사법"에 따른 한국토지주택공사의 2급 이상 직원

제32조(취업심사대상기관과의 업무관련성의 범위) ③ 법 제17조제3항 제5호에서 "대통령령으로 정하는 특정분야의 공무원과 공직유관단체의 직원"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람을 말한다.

8. 제31조제1항 제20호ㆍ제21호ㆍ제23호 또는 제26호에 해당하는 직원 중 1급 이상의 직원 또는 이에 상당하는 직원

3. 판단

가. LH 혁신방안에 대한 판단

LH 혁신방안은 LH의 혁신에 대한 정부의 기본방침 및 세부 추진과제를 제시한 정책계획안으로, 그 법적 성격은 행정계획이라 할 것이다. 행정계획이 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 해당할 것인지 여부는 일률적으로 말할 수 없고, 그 행정계획의 구체적인 성격을 고려하여 개별적으로 판단하여야 한다. 국민적 구속력을 갖는 행정계획은 공권력의 행사로 볼 수 있지만, 구속력을 갖지 않고 사실상의 준비행위나 사전 안내 또는 행정기관 내부의 지침에 지나지 않는 행정계획은 원칙적으로 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사라 할 수 없다. 하지만 비구속적 행정계획안이나 행정지침이라도 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상될 수 있을 때에는, 공권력 행위로서 예외적으로 헌법소원의 대상이 된다(헌재 2000. 6. 1. 99헌마538 참조). LH 혁신방안은 LH에 대한 국민 신뢰 회복을 위해 정부의 혁신계획을 발표한 것으로, 위 LH 혁신방안의 실제 집행을 위하여서는 정부의 공직자윤리법, 한국토지주택공사법에 대한 개정안 발의, 관계 기관과의 협의, 법제처의 심사, 국회의 심의·의결, 국무회의 상정·공포 등의 법률 개정 절차 및 공직자 윤리법 시행령 등 대통령령 개정 절차를 거쳐야 하고, 그 과정에서 당초의 계획이 그대로 실현되지 않고 변경될 가능성도 있다. 따라서 현 단계에서 LH 혁신방안은 비구속적 행정계획안에 불과하여 그 자체로 청구인들의 기본권에 청구인 주장과 같은 영향이 직접적으로 미친다고 볼 수 없고 장차 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상된다고 보기도 어려우므로, 이 부분에 대한 심판청구는 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사에 대한 것으로 볼 수 없으므로 부적법하다.

나. 그에 따라 예정된 법령개정 등 후속조치에 대한 판단

법률은 공포로써 성립하므로 헌법소원의 대상이 되는 법률은 원칙적으로 공포된 대한민국 법률을 의미한다. 다만 법률안에 대한 헌법소원이라도 심판청구 후에 이것이 유효하게 공포·시행되었다면 헌법소원의 대상성을 부인할 수 없다(헌재 2001. 11. 29. 99헌마494 참조). 그런데 LH 혁신방안에 따른 법령개정 등 후속조치의 경우에는 아직 법률안의 형태도 갖추지 못한 것으로 이에 대한 심판청구는 부적법하다.

4. 결론

따라서 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,이종석,문형배,정정미

[별지]청구인 명단 1 ~ 15. 김○○ 외 14인 대리인 법무법인(유한) 광장 담당변호사 이인형, 강을환, 임형섭, 이문원