헌법재판소 2022. 10. 27. 선고 2018헌마972 결정 [정치자금법 제6조 등 위헌확인]

1. 사건개요

청구인들은 2018. 7. 9.부터 2018. 7. 25.까지 사이에 각각 ○○당 소속 지역위원장으로 임명되었던 사람들이다. 청구인들은 후원회를 지정하여 둘 수 있는 자(이하 ‘후원회지정권자’라 한다)에서 국회의원이 아닌 정당 소속 지역위원회(이하 정당법에 규정된 명칭에 따라 지역위원회를 ‘당원협의회’라 하고, 당원협의회 대표자를 ‘당협위원장’이 라 한다) 위원장(이하 ‘원외 당협위원장’이라 한다)을 제외하고, 후원회지정권자가 아닌 자가 정치자금의 기부를 목적으로 후원회나 이와 유사한 기구를 설치ㆍ운영한 경우 형사처벌하는 정치자금법 제6조, 제45조 제2항 제1호가 청구인들의 평등권, 공무담임권, 정치활동의 자유를 침해한다고 주장하면서, 2018. 9. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인들은 정치자금법 제6조와 함께 위 제6조의 규정에 의한 후원회지정권자가 아닌 자로서 정치자금의 기부를 목적으로 후원회나 이와 유사한 기구를 설치ㆍ운영한 자를 형사처벌하는 같은 법 제45조 제2항 제1호도 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장한다. 그러나 청구인들은 정치자금법 제45조 제2항 제1호 자체의 고유한 위헌성에 대해서는 아무런 주장을 하고 있지 않으므로 위 조항은 심판대상에서 제외한다. 또한 청구인들은 정치자금법 제6조 전체에 대해 심판청구를 하였으나, 청구인들의 주장과 관련된 부분은 정치자금법 제6조 제2호이다. 따라서 이 사건 심판대상은 원외 당협위원장을 후원회지정권자에서 제외하고 있는 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제6조 제2호(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 "후원회지정권자"라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다.

2. 국회의원(국회의원선거의 당선인을 포함한다)

[관련조항] 정치자금법(2005. 8. 4. 법률 제7682호로 전부개정된 것) 제45조(정치자금부정수수죄) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 5년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제6조(후원회지정권자)의 규정에 의한 후원회지정권자가 아닌 자로서 정치자금의 기부를 목적으로 후원회나 이와 유사한 기구를 설치ㆍ운영한 자 정치자금법(2021. 1. 5. 법률 제17885호로 개정된 것) 제6조(후원회지정권자) 다음 각 호에 해당하는 자(이하 "후원회지정권자" 라 한다)는 각각 하나의 후원회를 지정하여 둘 수 있다.

1. 중앙당(중앙당창당준비위원회를 포함한다)

2의2. 대통령선거의 후보자 및 예비후보자(이하 "대통령후보자등"이라 한다)

3. 정당의 대통령선거후보자 선출을 위한 당내경선후보자(이하 "대통령선거경선후보자"라 한다)

4. 지역선거구(이하 "지역구"라 한다)국회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하 "국회의원후보자등"이라 한다). 다만, 후원회를 둔 국회의원의 경우에는 그러하지 아니하다.

5. 중앙당 대표자 및 중앙당 최고 집행기관(그 조직형태와 관계없이 당헌으로 정하는 중앙당 최고 집행기관을 말한다)의 구성원을 선출하기 위한 당내경선후보자(이하 "당대표경선후보자등"이라 한다)

6. 지역구지방의회의원선거의 후보자 및 예비후보자(이하 "지방의회의원후보자등"이라 한다)

7. 지방자치단체의 장선거의 후보자 및 예비후보자(이하 "지방자치단체장후보자등"이라 한다) 정당법(2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 것) 제37조(활동의 자유) ③ 정당은 국회의원지역구 및 자치구ㆍ시ㆍ군, 읍ㆍ면ㆍ동별로 당원협의회를 둘 수 있다. 다만, 누구든지 시ㆍ도당 하부조직의 운영을 위하여 당원협의회 등의 사무소를 둘 수 없다.

3. 청구인들의 주장 요지

청구인들과 같은 원외 당협위원장은 지역구 주민들에게 자신과 자신이 속한 정당의 정책 및 정강을 알리고 주민들의 민심을 중앙당에 전달하여 국회 입법 활동에 반영되게 하는 등 지역구에서의 역할이 지역구국회의원과 다르지 않다. 그럼에도 불구하고 심판대상조항에서 지역구국회의원에게는 후원회 설립을 허용하면서 원외 당협위원장에게는 후원회 설립을 금지하고, 위반 시 형사처벌하도록 하여 청구인들은 위와 같은 활동에 필요한 비용들을 모두 사비로 충당할 수밖에 없다. 따라서 심판대상조항은 정치 신인과 경제적 약자가 국회에 진출하는 것을 사실상 차단하고 현직 국회의원들의 기득권만 강화하는 것으로서 과잉금지원칙에 위반하여 청구인들의 평등권, 공무담임권, 정치활동의 자유를 침해한다.

4. 적법요건에 대한 판단

이 사건 결정일 현재 청구인들은 더 이상 ○○당 소속 당협위원장이 아니거나 당협위원장으로서 지역구국회의원의 지위를 가지고 있다. 따라서 이 사건 헌법소원심판청구에 대한 청구인들의 주관적 권리보호이익은 모두 소멸되었다. 그러나 헌법소원이 주관적 권리구제에는 별 도움이 되지 않는다 하더라도 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 경우에는 심판청구의 이익을 인정할 수 있다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌마327 참조). 현재 각 정당은 정당법 제37조 제3항 본문에 따라 국회의원지역구 등에 당원협의회 조직을 두고 위원장을 임명하고 있으나, 심판대상조항에 의해 여전히 원외 당협위원장들은 정치자금법상 후원회를 지정할 수 없고, 현재까지 심판대상조항에 대한 헌법적 해명이 이루어진 적도 없다. 따라서 심판청구의 이익이 인정된다.

5. 본안에 대한 판단

가. 당원협의회 제도

(1) 과거 지구당 제도의 도입 및 운영

구 정당법(2004. 3. 12. 법률 제7190호로 개정되기 전의 것)은 1962. 12. 31. 법률 제1246호로 제정될 당시부터 정당을 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원 지역 선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성하였다. 지구당 제도는 2004. 3.경 폐지될 때까지 약 40여년 동안 지속적으로 운영되어 오면서 유권자들의 정치참여의 기본 단위가 되었다. 그런데 지구당 운영과정에서 드러난 가장 큰 문제는 그 운영에 막대한 비용이 든다는 것이었다. 지구당 사무소를 상시 운영하기 위해서는 상당한 인적ㆍ물적 조직이 필요하고, 이를 위하여 사무소 임대료, 인건비 등을 비롯한 많은 비용이 소요되었다. 따라서 지구당 제도는 비용이 많이 들면서 효율은 낮은 이른바 ‘고비용 저효율’ 정당구조의 원인 중 하나로 지목되었다.

(2) 지구당 폐지 논의 과정

이와 같이 지구당의 조직과 운영에서 문제점이 드러나면서, 정치개혁이 논의될 때마다 지구당 개혁은 주요 의제로 제기되었고, 국회에서의 논의 과정을 거쳐 2004. 3. 12. 법률 제7190호로 개정된 정당법 제3조가 "정당은 수도에 소재하는 중앙당과 특별시ㆍ광역시ㆍ도에 각각 소재하는 시ㆍ도당(이하 "시ㆍ 도당"이라 한다)으로 구성한다."라고 규정하면서 지구당 제도는 40여년 만에 폐지되었다. 이에 따라 정당의 구성은 종전의 중앙당과 지구당에서 중앙당과 시ㆍ도당으로 바뀌었고, 과거 정당 구성의 기본단위로서의 지구당이 담당하던 정당의 창당, 당원의 입당과 탈당, 당원명부의 관리, 정당의 해산 등과 관련된 역할을 시ㆍ도당이 맡게 되었다. 이후 헌법재판소는 2004. 12. 16. 2004헌마456 정당법 제3조 등 위헌확인 사건에서, 지구당을 강화할 것인지 여부에 관한 선택은 법적인 문제라기보다 입법자가 합목적적으로 판단할 문제이고, 지구당을 폐지하는 내용의 정당법 제3조 등은 고비용 저효율의 정당구조를 개선하기 위한 것으로서 정당의 자유의 본질적 내용을 침해하거나 과잉금지원칙에 위반되지 않는다는 결정을 하였다.

(3) 당원협의회 제도의 도입

지구당 제도의 폐지 이후 각 정당에서는 지역 수준에서의 의견 수렴 및 주민 참여를 위한 통로를 마련하는 방안을 모색하였고, 그 결과 2005. 8. 4. 법률 제7683호로 전부개정된 정당법 제37조 제3항에 "정당은 국회의원 지역구 및 자치구ㆍ시ㆍ군, 읍ㆍ면ㆍ동별로 당원협의회를 둘 수 있다. 다만, 누구든지 시ㆍ도당 하부조직의 운영을 위하여 당원협의회 등의 사무소를 둘 수 없다."라는 내용이 규정되었다. 즉, 통상적인 정당 활동을 보장하기 위한 최소한의 조치로서 임의기구인 당원협의회를 둘 수 있도록 하되, 과거 지구당 제도의 폐해를 방지하기 위하여 사무소를 설치할 수 없도록 하였다. 이전의 지구당은 정당의 구성을 위한 필수적 법정 조직이었지만, 당원협의회는 정당활동의 자유를 보장하기 위해 각 정당의 당헌ㆍ당규에 의해 설치되는 임의기구로 도입된 것이다. 이와 관련하여 헌법재판소는 정당의 시ㆍ도당 하부조직의 운영을 위하여 당원협의회 등의 사무소를 두는 것을 금지한 위 정당법 조항에 대하여 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 하였다(헌재 2016. 3. 31. 2013헌가22 참조).

(4) 당협위원장의 역할과 권한

당원협의회 제도가 정당법에 규정된 이후 현재까지 각 주요 정당은 ‘당원협의회’ 또는 ‘지역위원회’라는 이름으로 지역조직을 만들고 각 정당의 특성에 맞게 당헌과 당규로 그 구성, 기능, 권한 등에 관한 사항을 정하여 자율적으로 이를 운영해 왔다. 당원협의회의 대표자는 주요 정당의 당헌에 당원협의회 운영위원장, 지역위원장, 지역위원회 위원장이라는 명칭으로 정해져 있는데, 일반적으로 해당 지역구의 국회의원이 겸직하게 되고, 그 지역구의 국회의원이 없는 정당의 경우에는 지난 선거 낙선자나 차기 선거에 출마하려는 사람이 맡 게 된다. 주요 정당의 당헌ㆍ당규에 의하면, 당원협의회는 ‘해당 지역 소속 당원의 협의체’ 또는 ‘당의 기초조직’으로서, ‘당원들의 자발적인 지역활동 지원, 시ㆍ도당 주관 당원교육 및 당원집회 등 지원, 지역 현안 파악 및 건의, 당세 확장 활동, 기타 시ㆍ도당 요청사항 지원’ 등의 활동을 하고 있다. 지구당이 폐지된 이후 당원협의회라는 정당의 지역조직은 지역 유권자와 중앙 정치를 연계하는 중간조직으로서 지역 주민의 민원을 수렴해 중앙당에 전달하며, 중앙당의 정강과 정책을 주민들에게 알리고 설명하는 등 정당과 지역 주민 사이의 실질적인 가교 역할을 하고 있다고 볼 수 있다.

나. 후원회 제도

(1) 후원회 제도의 의의

정치자금법상 "후원금"은 정치자금의 한 종류로서 정치자금법의 규정에 의하여 후원회에 기부하는 금전이나 유가증권 그 밖의 물건을 말하고(제3조 제1호, 제4호), "후원회"는 정치자금법의 규정에 의하여 정치자금의 기부를 목적으로 설립ㆍ운영되는 단체로서 관할 선거관리위원회에 등록된 단체를 말한다(같은 조 제7호).

(2) 후원회지정권자의 범위

여러 차례의 개정을 통해 정치자금법은 ① 대통령선거의 후보자 및 예비후보자(제6조 제2호의2), ② 정당의 대통령선거후보자 선출을 위한 당내경선후보자(같은 조 제3호), ③ 지역구국회의원선거의 후보자 및 예비후보자(같은 조 제4호), ④ 중앙당 대표자 및 최고 집행기관 구성원을 선출하기 위한 당내경선후보자(같은 조 제5호), ⑤ 지역구지방의회의원선거의 후보자 및 예비후보자(같은 조 제6호), ⑥ 지방자치단체의 장선거의 후보자 및 예비후보자(같은 조 제7호)를 후원회지정권자로 정함으로써, 선거와 관련하여서는 매우 광범위하게 후원회를 지정하여 둘 수 있도록 하였다. 이에 비해 현행 정치자금법이 선거와 무관하게 후원회지정권자로 정하고 있는 것은 중앙당(중앙당창당준비위원회를 포함한다)(제6조 제1호)과 국회의원(국회의원선거의 당선인을 포함한다)(같은 조 제2호)뿐이다. 이와 같이 정당의 원외 당협위원장은 후원회지정권자의 범위에 포함되어 있지 않다.

다. 제한되는 기본권

심판대상조항은 지역구국회의원을 후원회지정권자로 정하여 그로 하여금 후원회를 지정하여 둘 수 있도록 정한 반면, 지역구국회의원이 아닌 원외 당협 위원장은 후원회지정권자로 정하지 아니하여 후원회를 통한 정치자금의 모금을 할 수 없도록 함으로써 양자를 달리 취급하고 있으므로 평등권 침해 여부가 문제된다. 한편, 청구인들은 심판대상조항으로 인하여 원외 당협위원장이 후원회를 둘 수 없게 되어 선거에서 불리한 지위에 놓이게 됨으로써 공무담임권, 정치활동의 자유도 침해된다고 주장하나, 이는 심판대상조항이 지역구국회의원과 달리 원외 당협위원장을 후원회지정권자로 정하지 아니함으로써 발생하는 차별을 다른 측면에서 지적한 것에 불과하여 평등권 침해 여부 심사에서 판단하면 충분하므로, 별도로 판단하지 아니한다.

라. 평등권 침해 여부

(1) 일반적으로 평등원칙은 본질적으로 같은 것은 같게, 본질적으로 다른 것은 다르게 취급할 것을 요구하는 것으로서 일체의 차별적 대우를 부정하는 절대적 평등을 의미하는 것이 아니라, 입법과 법의 적용에 있어서 합리적인 근거가 없는 차별을 배제하는 상대적 평등을 뜻한다 할 것이므로, 합리적 근거가 있는 차별은 평등원칙에 반하는 것이 아니다(헌재 2001. 6. 28. 99헌마516; 헌재 2016. 6. 30. 2014헌바456등 참조).

(2) 다음과 같은 이유에 비추어 보면, 지역구국회의원에게 후원회를 통한 정치자금 조달을 허용하는 것과 달리 원외 당협위원장에게 이를 불허하는 것에는 합리적인 이유가 있으므로, 심판대상조항은 청구인들의 평등권을 침해하지 아니한다.

(가) 현행 정치자금법 제6조가 선거와 무관하게 후원회지정권자로 규정하고 있는 것은 중앙당을 제외하고는 국회의원밖에 없다. 이처럼 선거와 무관하게 후원회를 설치ㆍ운영할 수 있는 자의 범위를 제한하고 있는 것은 과거 불법정치자금의 수수로 인한 폐해를 겪었던 우리의 역사적 경험이 반영된 것이다. 즉 모든 현직 정치인에게 상시적으로 후원회를 설치ㆍ운영할 수 있도록 하면 현직 정치인에게 후원금이 집중되는 후원금 모집의 불균형 현상이 초래되어 다음 선거에서의 공정하고 평등한 경쟁이 보장될 수 없게 되고, 소수의 기부자가 고액의 정치자금 기부를 통해 정치적 영향력을 행사하는 등 불법적인 유착이 발생할 수 있다. 이와 같은 사정을 고려하여 입법자는 의정활동에 상당한 정치자금의 소요가 예상되는 국회의원에게만 제한적으로 선거와 무관하게 후원회를 설치ㆍ운영할 수 있도록 한 것이다.

(나) 물론 지역구국회의원과 원외 당협위원장은 모두 국회의원 지역구를 중

심으로 정치활동을 수행하는 주체라는 점에서는 유사한 지위를 가진다. 그러나 다음에서 살펴보는 것과 같이 지역구국회의원과 원외 당협위원장은 구체적인 지위, 수행하는 정치활동의 대상 및 범위에 있어 커다란 차이가 있다. 헌법 제46조 제2항은 "국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다."라고 규정하고 있다. 이에 따라 국회의원은 어느 누구의 지시나 간섭을 받지 않고 국가이익을 우선하여 자신의 양심에 따라 직무를 행하는 국민 전체의 대표자로서 활동을 하게 된다. 따라서 지역구에서 선출되지 않는 비례대표국회의원은 물론이고 일정한 지역구에서 선출되는 지역구국회의원의 경우에도 국민 전체를 대표하여 국정 전반에 걸쳐 국민의 추정적 의사를 대변할 책임을 지는 대의기관의 구성원으로서 헌법상 기관에 해당하므로, 그 직무를 수행함에 있어서 상당한 규모의 정치자금이 소요될 것임을 충분히 예상할 수 있다. 반면에 원외 당협위원장은 당원협의회라는 법률상 임의기구의 대표자에 불과하고, 정당법 제37조 제3항 단서에 따라 당원협의회의 사무소 설치도 금지될 뿐만 아니라 활동내용도 당원들의 지역 활동 지원, 당원교육, 지역 현안 파악 등 자신이 속한 정당을 위한 당원협의회의 지역 활동에 국한된다는 점에서 소요되는 정치자금을 국회의원에 견주어 비교하기는 어렵다.

(다) 당협위원장은 당원을 포함한 지역 주민들과 자주 접촉하고 다양한 민원을 접수하여 시ㆍ도당 또는 중앙당에 전달하는 역할을 하며, 해당 지역의 현황을 잘 알고 지역 주민들과의 유대관계가 형성되어 있는 것이 일반적이므로 정당의 지역구국회의원 선거 공천을 받는 데 상대적으로 유리한 지위를 가지고 있는 것으로 평가된다. 또한 지방선거에 정당공천제를 채택한 이후 지방선거의 후보자, 특히 지방의회의원 후보자 공천에 있어서 당협위원장이 폭넓은 영향력을 행사하여 온 것으로 보인다. 그런데 원외 당협위원장을 후원회지정권자로 정할 경우 특정 원외 당협위원장이 국회의원 선거에 공천되어 당선될 것을 기대하는 사람들이나 정당으로부터 지방의회의원 후보자 공천을 받으려는 사람들이 원외 당협위원장에게 고액의 후원금을 기부하는 등의 방법으로 영향력을 행사함으로써 국회의원 선거 과정이나 지방선거 공천과정이 더욱더 과열되고 혼탁하게 될 우려가 있다. 따라서 원외 당협위원장에 대한 대가성 후원을 통해 정치적 영향력을 행사하고자 하는 사람들의 접근을 제한하여 그 직무수행의 염결성을 확보하기 위해서는 정치자금 유입 통로를 차단할 필요가 있다.

(라) 정당은 일반적으로 지역구국회의원 선거구별로 당원협의회 등을 두고 있으므로 각 정당별 원외 당협위원장의 수는 공직선거법 제21조에서 정하고 있는 지역구국회의원의 수에 비해 훨씬 많고, 현행법상 임의기구에 불과한 당원협의회의 구성 및 운영방법, 대표자인 당협위원장의 임명과 임기 등의 구체적인 내용은 모두 각 정당의 당헌ㆍ당규에 따라 자율적으로 정하도록 되어 있어 원외 당협위원장은 헌법에 의해 임기가 보장된 지역구국회의원에 비해 상대적으로 교체가 쉽고 빈번할 수밖에 없다. 그런데 후원회지정권자의 범위가 확대되어 원외 당협위원장의 후원회 지정이 가능해지면, 그 투명성을 담보하기 위한 관리감독에 소요되는 비용 및 투입되는 인력이 늘어나는 등 사회적 비용이 증가할 수 있으며, 그 규모는 현재 지역구국회의원들의 후원회에 대한 규율에 소요되는 비용을 훨씬 능가하여 효과적인 통제가 어려워질 수 있다. 입법자가 현재의 상황에서 발생할 수 있는 여러 가지 부작용을 고려하여 선거와 무관하게 후원회를 설치ㆍ운영할 수 있는 자에서 원외 당협위원장을 제외한 것에는 합리적인 이유가 인정된다.

6. 결론

그렇다면 청구인들의 심판청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 유남석 이선애 이석태 이은애 이종석 이영진 김기영 문형배 이미선 [별지] 청구인 명단

1. ～ 20. 유○○ 외