헌법재판소 2015. 6. 25. 선고 2015헌마560 결정 [공직선거법 제4조 위헌확인 등]

1. 사건개요

청구인들은 강원 ○○군 등 농ㆍ어촌지역의 지역구 국회의원들로서 2016년 4월 제20대 국회의원 총선에 출마예정인 자들과, 농ㆍ어촌지역에 주민등록을 마친 선거권자들이다. 청구인들은 공직선거법 제4조가 “최근”의 인구통계를 기준으로 선거사무관리를 한다고 규정하여 어느 시점을 기준으로 선거구를 획정하는지를 예측할 수 없고, 제25조 제1항 본문은 국회의원지역선거구 획정시 “인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 기타 조건”을 고려한다고만 규정할 뿐 구체적인 내용을 규정하지 않아 선거구획정위원회의 자의적인 선거구획정을 허용하고 있으므로, 투표가치의 불평등으로 인한 국회의원 출마 예정자들의 공무담임권과 피선거권, 선거권자들의 선거권 및 평등권을 침해한다고 주장하며 주위적으로는 이들 조항의 위헌 여부를, 예비적으로는 선거구획정의 구체적인 기준을 공직선거법에 마련하지 아니한 입법부작위에 대하여 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

심판대상은 주위적으로는 공직선거법(2009. 2. 12. 법률 제9466호로 개정된 것) 제4조 및 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조 제1항 본문(통칭하여 이하 ‘심판대상조항들’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이고, 예비적으로는 선거구획정의 구체적인 기준을 마련하지 아니한 입법부작위가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

공직선거법(2009. 2. 12. 법률 제9466호로 개정된 것) 제4조(인구의 기준) 이 법에서 선거사무관리의 기준이 되는 인구는「주민등록법」에 따른 주민등록표와「재외동포의 출입국과 법적 지위에 관한 법률」에 따른 국내거소신고대장에 따라 조사한 국민의 최근 인구통계에 의한다. 이 경우 지방자치단체의 의회의원 및 장의 선거에서는 제15조 제2항 제3호에 따라 선거권이 있는 외국인의 수를 포함한다. 공직선거법(2012. 2. 29. 법률 제11374호로 개정된 것) 제25조(국회의원지역구의 획정) ① 국회의원지역선거구(이하 “국회의원지역구”라 한다)는 시ㆍ도의 관할구역안에서 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 기타 조건을 고려하여 이를 획정하되, 자치구ㆍ시ㆍ군의 일부를 분할하여 다른 국회의원지역구에 속하게 하지 못한다. 다만, 제21조(국회의 의원정수) 제1항 본문 후단의 요건을 갖추기 위하여 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.

[관련조항] 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 6. 19. 법률 제13334호로 개정되기 전의 것) 제24조(선거구획정위원회) ① 국회의원지역선거구와 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역선거구(이하 “자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구”라 한다)의 공정한 획정을 위하여 국회에 국회의원선거구획정위원회를, 시ㆍ도에 자치구ㆍ시ㆍ군의원선거구획정위원회를 각각 둔다. ⑩ 국회가 국회의원지역선거구에 관한 규정을 개정하거나, 시ㆍ도의회가 자치구ㆍ시ㆍ군의원지역구에 관한 조례를 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다. 공직선거법(2015. 6. 19. 법률 제13334호로 개정된 것) 제24조(국회의원선거구획정위원회) ① 국회의원지역선거구의 공정한 획정을 위하여 임기만료에 따른 국회의원선거의 선거일 전 18개월부터 해당 국회의원선거에 적용되는 국회의원지역선거구의 명칭과 그 구역이 확정되어 효력을 발생하는 날까지 국회의원선거구획정위원회를 설치ㆍ운영한다. ② 국회의원선거구획정위원회는 중앙선거관리위원회에 두되, 직무에 관하여 독립의 지위를 가진다. ⑪ 국회의원선거구획정위원회는 제25조 제1항에 규정된 기준에 따라 작성되고 재적위원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한 선거구획정안과 그 이유 및 그 밖에 필요한 사항을 기재한 보고서를 임기만료에 따른 국회의원선거의 선거일 전 13개월까지 국회의장에게 제출하여야 한다. 제24조의2(국회의원지역선거구 확정) ① 국회는 국회의원지역선거구를 선거일 전 1년까지 확정하여야 한다. ② 국회의장은 제24조 제11항에 따라 제출된 선거구획정안을 위원회에 회부하여야 한다. ③ 제2항에 따라 선거구획정안을 회부받은 위원회는 이를 지체 없이 심사하여 국회의원지역선거구의 명칭과 그 구역에 관한 규정을 개정하는 법률안(이하 “선거구법률안”이라 한다)을 제안하여야 한다. 이 경우 위원회는 국회의원선거구획정위원회가 제출한 선거구획정안을 그대로 반영하되, 선거구획정안이 제25조 제1항의 기준에 명백하게 위반된다고 판단하는 경우에는 그 이유를 붙여 재적위원 3분의 2 이상의 찬성으로 국회의원선거구획정위원회에 선거구획정안을 다시 제출하여 줄 것을 한 차례만 요구할 수 있다. ⑥ 국회의장은 선거구법률안 또는 선거구법률안이 포함된 법률안이 제안된 후 처음 개의하는 본회의에 이를 부의하여야 한다. 이 경우 본회의는「국회법」제95조 제1항 및 제96조에도 불구하고 선거구법률안 또는 선거구법률안이 포함된 법률안을 수정 없이 바로 표결한다. 공직선거법 부칙(2015. 6. 19. 법률 제13334호) 제2조(국회의원선거구획정위원회 설치 등에 관한 특례) ③ 제24조 제11항의 개정규정에도 불구하고 2016년 4월 13일 실시하는 국회의원선거와 관련한 국회의원선거구획정위원회는 선거구획정안을 선거일 전 6개월까지 국회의장에게 제출하여야 한다. ⑤ 제24조의2 제1항의 개정규정에도 불구하고 국회는 2016년 4월 13일 실시하는 국회의원선거의 국회의원지역선거구는 선거일 전 5개월까지 확정하여야 한다.

3. 청구인의 주장

가. 주위적 청구

공직선거법 제4조는 선거구획정을 위한 인구수를 어느 시점으로 할지에 대하여 “최근”의 인구통계를 기준으로 한다는 것 외에 구체적인 기준을 제시하지 않고 있어 선거구획정위원회는 인구수를 적용하는 기준일을 제18대 총선에서는 전년도 12월 31일로 한 반면, 제19대 총선은 전년도 10월 31일로 하였다. 이렇게 공직선거법 제4조의 불명확성 때문에 선거에 따라서는 인구통계 기준일이 2개월이나 달라질 수 있는데, 어느 시점을 기준으로 하는지에 따라 헌법재판소가 제시한 인구편차기준을 충족하는 선거구와 그렇지 못한 선거구가 뒤바뀔 개연성이 있다. 따라서 공직선거법 제4조는 명확성원칙에 위배된다. 공직선거법 제25조 제1항은 인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 기타 조건을 어떻게 고려할지에 대하여 구체적으로 규정하고 있지 않으므로, 선거구획정은 헌법재판소가 사후적으로 제시하는 인구편차 기준 외에는 어떠한 객관적인 기준도 없이 선거구획정위원회 위원의 인적구성과 성향에 따라 자의적인 판단 하에 이루어지게 되고, 일반 국민이나 입후보 예정자들은 어떠한 인구기준으로 선거구가 획정되는지, 하나의 선거구에 몇 개의 행정구역까지 복수로 묶일 수 있는지, 지세와 교통은 어떤 기준으로 선거구 획정에 영향을 미치는지, 기타 조건에는 어떤 요소들이 포함되는 것인지를 예측할 수 없다. 따라서 공직선거법 제25조 제1항은 명확성원칙에 위배되고, 정치적 기본권인 선거권과 피선거권에 대한 본질적인 사항을 법률로 규정해놓고 있지 않으므로 의회유보원칙에도 위배된다. 공직선거법 제4조, 제25조 제1항이 구체적인 기준을 제시하지 않다보니 헌법재판소가 제시한 2:1의 인구편차 기준만을 근거로 선거구가 획정되게 되면 상대적으로 농ㆍ어촌지역의 지역구가 축소되거나 자의적인 선거구 획정으로 인하여 청구인들의 선거권, 평등권이 침해될 수 있다.

나. 예비적 청구

헌법 제41조 제3항은 국회의원선거구 관련 사항을 법률로 정하도록 규정하고 있고, 선거구획정은 정치적 기본권인 국회의원 선거권, 피선거권과 관련된 것이므로 국회는 이를 구체적으로 규정할 입법할 헌법상 의무가 있다. 그런데 공직선거법이나 하위법규에 인구통계의 기준일은 언제인지, 선거구획정에 있어서 인구, 행정구역, 지세, 교통, 기타 조건을 어떻게 고려하는지에 대한 구체적인 규정이 전혀 존재하지 않아 그 대략적인 의미를 알 수 없다. 따라서 국회의원 선거구획정과 관련된 구체적인 기준을 법률로 제정하지 아니한 입법부작위는 청구인들의 선거권, 피선거권, 평등권을 침해한다.

4. 판단

가. 주위적 청구

법령 또는 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면, 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령 또는 법령조항 자체에 의하여 직접ㆍ현재ㆍ자기의 기본권을 침해받아야 하는 것을 요건으로 하고, 여기서 말하는 기본권침해의 직접성이란 집행행위에 의하지 아니하고 법령 또는 법령조항 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우를 뜻한다(헌재 1998. 5. 28. 96헌마151). 공직선거법 제25조 제1항은 국회의원지역선거구(이하 ‘국회의원지역구’라 한다)획정시 ‘인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 기타 조건’을 고려하여야 한다고 규정하고 있고, 공직선거법 제4조는 선거사무관리를 위한 인구통계 기준시점을 ‘최근’으로 한다고 하여 제25조 제1항에서 고려요소로 제시한 ‘인구’기준과 함께 선거구획정의 기준을 규정하고 있다. 그런데 실제 선거구가 획정되는 것은 공직선거법 제24조가 규정하고 있는 절차에 의해서 이루어진다. 선거구획정절차에 관한 구 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정되고, 2015. 6. 19. 법률 제13334호로 개정되기 전의 것) 제24조 제1항은 국회의원지역선거구의 공정한 획정을 위하여 국회에 국회의원선거구획정위원회를 둔다고 규정하고 있고, 같은 조 제10항에서 국회가 국회의원지역선거구에 관한 규정을 개정하는 때에는 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다고 규정하고 있다. 헌법재판소는 과거 공직선거법 제24조 제10항의 의미에 대하여 국회가 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여야 한다는 의미이지 선거구획정안을 반드시 따라야 한다는 의무를 규정하고 있는 것은 아니라고 판시한 바 있다(헌재 2012. 2. 23. 2010헌마282). 이를 고려하면 선거구획정은 국회가 선거구획정위원회의 선거구획정안을 존중하여 공직선거법 제25조 제2항 별표 1과 같은 선거구구역표를 입법함으로써 이루어지므로, 심판대항조항들 자체에 의하여 청구인들이 주민등록을 둔 지역이 어느 국회의원지역구에 속하는지와 같은 법적지위의 변동이 발생하지 아니한다. 한편, 2015. 6. 19. 개정된 공직선거법에서는 과거 국회에 두었던 국회의원선거구획정위원회를 중앙선거관리위원회에 두도록 하였다(제24조 제2항). 신설된 제24조의2에 따르면 국회는 선거구획정위원회안을 그대로 법률안으로 하여야 하고, 국회의장은 선거구법률안 또는 선거구법률안이 포함된 법률안이 제안된 후 처음 개의하는 본회의에 이를 부의하여야 하며, 이 경우 본회의는 국회법 제95조제1항 및 제96조에도 불구하고 선거구법률안 또는 선거구법률안이 포함된 법률안을 수정 없이 바로 표결하도록 하고 있어(제6항) 앞으로는 선거구획정위원회가 제출한 선거구획정안이 그대로 선거구구역표로 결정되는 것은 아닌지 의문이 생길 수 있다. 그러나 선거구법률안이 본회의에서 부결될 가능성은 여전히 존재하고, 선거구법률안을 본회의에 상정하기 전에 국회의 위원회에서 선거구획정안이 제25조 제1항의 기준에 명백하게 위반된다고 판단하는 경우에는 그 이유를 붙여 재적위원 3분의 2 이상의 찬성으로 국회의원선거구획정위원회에 선거구획정안을 다시 제출하여 줄 것을 한 차례 요구할 수 있다(제3항). 위 규정들을 고려하면, 2015. 6. 19. 개정된 공직선거법 하에서도 여전히 선거구획정위원회의 선거구획정안이 곧 선거구구역표라고 할 수는 없고, 국회의원지역구는 공직선거법 제25조 제2항 별표 1과 같은 선거구구역표 입법으로 획정되는 것이므로, 심판대항조항들 자체에 의하여 청구인들의 선거구가 확정되는 것과 같은 법적 지위의 변동이 발생하지 아니한다. 따라서 공직선거법 제25조 제1항이 선거구획정의 기준으로 열거한 ‘인구ㆍ행정구역ㆍ지세ㆍ교통 기타 조건’에 대하여 구체적인 내용을 법률로 정해놓고 있지 않아 선거구획정위원회의 자의적인 선거구 획정을 가능하게 함으로써 발생하는 선거권, 피선거권, 평등권 등의 기본권 침해는 심판대상조항들에 의해서가 아니라 국회의 입법인 국회의원지역구구역표에 의하여 비로소 발생하게 되는 이상(헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192등), 기본권침해의 직접성을 인정할 수 없다. 마찬가지로 공직선거법 제4조는 공직선거법 제25조 제1항의 ‘인구’와 더불어 선거구획정의 기준에 관한 규정이므로, 선거구 획정과 같은 선거사무관리에 있어서 인구통계의 기준일을 명확히 정하지 않아 그것이 청구인들의 기본권을 직접 침해한다고 볼 수 없다.

나. 예비적 청구

(1) 진정입법부작위청구의 요건

진정입법부작위가 헌법소원의 대상이 되려면, 헌법에서 기본권보장을 위해 법률에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 불구하고 입법자가 이를 이행하지 않고 있는 경우 또는 헌법 해석상 특정인의 기본권을 보호하기 위한 국가의 입법의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 경우이어야 한다(헌재 2003. 5. 15. 2000헌마192 등).

(2) 판단

(가) 헌법의 명시적인 입법위임이 있는지 여부

헌법 제41조 제1항은 “국회는 국민의 보통ㆍ평등ㆍ직접ㆍ비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다.”고 규정함으로써 평등선거의 원칙을 선언하고 있다. 이러한 평등선거의 원칙은 평등의 원칙이 선거제도에 적용된 것으로서 투표의 수적(數的) 평등과 투표의 성과가치(成果價値)의 평등을 그 내용으로 할 뿐만 아니라 일정한 집단의 의사가 정치과정에서 반영될 수 없도록 차별적으로 선거구를 획정하는 이른바 ‘게리맨더링’에 대한 부정을 의미한다(헌재 2001. 10. 25. 2000헌마92등 참조). 그리고 헌법 제41조 제3항은 “국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다.”고 규정하고 있다. 이처럼 헌법 제41조 제1항, 제3항에서 국회의원선거 선거구에 관하여 법률로 정해야 하고, 평등선거원칙에 부합하도록 선거구를 획정할 입법의무를 규정하고 있으나, 위 내용만으로는 현재 공직선거법 제4조와 제25조가 마련하고 있는 기준에서 더 나아가 어떠한 시점의 인구수를 바탕으로 선거구가 획정되는지, 선거구 간 인구편차의 허용비율은 어느 정도인지, 하나의 선거구에 몇 개의 행정구역까지 복수로 묶일 수 있는지, 지세와 교통은 어떤 기준으로 선거구 획정에 영향을 미치는지, 기타 조건에는 어떤 요소들이 포함되는 것인지를 법률에 규정하여야 한다는 명시적인 입법의무를 부여하였다고 볼 수 없고, 다른 헌법조항을 살펴보아도 위와 같은 사항에 대한 명시적인 입법위임은 존재하지 아니한다.

(나) 헌법 해석상 입법의무가 명백히 발생하였는지 여부

헌법 해석상 국가에게 입법의무가 인정된다고 하려면 특정인의 기본권을 보호하기 위한 국가의 입법의무가 명백히 발생하는 경우, 즉 입법의 공백을 방치할 경우 선거권 등의 기본적이고 본질적인 내용이 침해될 우려가 있는 경우이다(헌재 2013. 8. 29. 2012헌마840). 청구인들이 주장하는 선거구간 인구편차 비율의 최대 허용치, 행정구역의 규모와 경계를 어떻게 고려해야 하는지에 관한 기준, 지세, 교통의 편의성은 어떠한 기준으로 평가할지와 같은 구체적, 개별적 사항을 법률로 마련하는 것이 바람직하기는 하나, 선거구간의 인구편차를 어디까지 허용할지에 대해서는 시대적 상황, 정치적 의식의 변화 등을 고려하여야 하며, 그 외에도 선거구를 획정함에 있어서는 국토의 균형발전, 각 지역의 사회적ㆍ지리적ㆍ역사적ㆍ경제적ㆍ행정적 연관성 및 생활권, 역사적ㆍ전통적 일체감 등 여러 가지 정책적ㆍ기술적 요소를 고려하여야 하여야 하는 것이고(헌재 2014. 10. 30. 2012헌마192 등) 국회의원지역선거구를 어떻게 획정할지에 대해서는 입법자에게 일정한 입법형성의 자유가 인정된다(헌재 2013. 7. 25. 2012헌마815등 참조). 따라서 공직선거법 제25조 제1항과 같은 기존의 입법 외에 청구인들이 선거구획정기준으로 주장하는 구체적, 개별적인 사항을 입법할 의무가 반드시 존재한다고 볼 수 없다(헌재 2013. 8. 29. 2012헌마840 참조). 또한 인구통계의 기준일을 어느 한 시점으로 정하지 아니한 것과 관련해서 보면, 공직선거법 제4조는 선거구획정을 위한 인구통계의 기준일이 “최근”이라고 규정하고 있으나, 공직선거법(2015. 6. 19. 법률 제13334호로 개정된 것) 제24조 제1항에서는 임기만료에 따른 국회의원선거의 선거일 전 18개월부터 국회의원선거구획정위원회를 설치ㆍ운영하고, 제24조 제11항에 의하면 국회의원선거구획정위원회는 선거구획정안을 국회의원선거의 선거일 전 13개월까지 국회의장에게 제출하여야 하며, 제24조의2 제1항은 국회는 국회의원지역선거구를 선거일 전 1년까지 확정하여야 한다고 규정한다. 2016. 4. 13. 실시하는 국회의원선거에 관하여 특히 공직선거법 부칙(2015. 6. 19. 법률 제13334호) 제2조 제3항은 국회의원선거구획정위원회는 선거구획정안을 선거일 전 6개월까지 국회의장에게 제출하여야 하고, 제2조 제5항에서 국회의원지역선거구를 선거일 전 5개월까지 확정하여야 한다고 하여 인구통계의 기준일의 대략적인 범위를 규정하고 있으므로, 선거구획정을 위한 인구통계의 기준일을 어느 하나의 시점으로 입법하지 않았다고 하여 선거구 획정을 위한 인구통계 기준일에 있어서 중대한 입법공백이 있다고 볼 수 없다. 따라서 선거구획정을 위한 인구통계 기준일이나 선거구획정기준으로 고려되는 요소들에 대하여 보다 구체적인 규정을 두지 않았다고 하여 피선거권이나 선거권, 평등권의 본질적인 내용이 침해된다고 보기 어렵고, 그러한 내용을 입법할 의무가 헌법의 해석상 곧바로 도출된다고 보기도 어렵다.

다. 소결

주위적 청구는 직접성 요건을 결여하였고, 예비적 청구는 청구인들이 주장하는 내용에 대한 헌법규정상의 입법위임이 있다거나 헌법해석상의 입법의무가 있다고 할 수 없어 모두 부적법하다.

4. 결론

그렇다면 심판청구를 모두 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.