헌법재판소 1997. 5. 29. 선고 96헌마242 결정 [조세감면규제법 제62조 제1항 위헌확인 등]

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 1984. 4. 7. 주택건설촉진법 제6조 규정에 의한 주택건설사업자 등록을 마치고 ○○주택개발이라는 상호 아래 주택건설업을 경영하는 자로서, 국민주택을 건축하여 분양할 목적으로 1988. 8. 8.부터 같은 해 10. 24.까지 사이에 청구외 송○해 등 5인의 공동소유이던 경기 시흥군 군포읍 (현재 군포시 금정동) 전 1,523㎡외 9필지의 토지(이하 이 사건 토지라고 한다)를 매수하면서 이 사건 토지가 양도됨으로써 양도인들에게 부과될 양도소득세 및 방위세 일체를 청구인이 부담하기로 약정한 후 편의상 이 사건 토지중 일부에 관하여는 청구인과 청구외 임○수, 홍○진의 공동명의로, 나머지에 관하여는 청구인의 단독 명의로 각 소유권이전등기를 경료하고 양도인들에게 부과된 양도소득세 금 68,317,440원과 방위세 금 13,569,380원 합계 금 81,886,820원을 대신 납부하였다.

(2) 청구인이 1988. 9.경 국민주택 건축을 위한 택지개발사업 승인신청서를 당시 허가관청이던 시흥군청에 제출하여 그 심의가 진행되다가 1988. 11. 시흥군이 시흥시, 군포시, 의왕시로 분리되어 시로 승격됨에 따라 허가관청이 이관되는 과정에서 위 신청에 관한 입지심의가 일시 보류되던 중, 1989. 2.경 정부의 국민주택 200만호 건설계획 발표와 동시에 이 사건 토지를 포함한 그 주위의 지역이 대한주택공사의 산본 제1주택사업지구로 지정됨에 따라 청구인의 위 신청은 반려되었고 이 사건 토지를 포함한 그 주위의 지역을 대한주택공사의 택지개발 부지로 흡수 수용하는 계획이 진행되었다.

(3) 이에 청구인은 대한주택공사에 청구인이 택지개발사업계획 규모에 맞추어 이 사건 토지 위에 독자적으로 국민주택을 건축할 수 있도록 이 사건 토지를 수용대상에서 제척하여 줄 것을 요청하였으나, 청구인의 신청은 받아들여지지 아니하고 1990. 3. 30. 이 사건 토지가 택지개발사업지구로 수용됨에 따라 결국 청구인은 이 사건 토지 위에 국민주택을 건축하지 못하게 되었다.

(4) 1989. 12. 30. 법률 제4165호로 개정되어 1990. 1. 1.부터 시행된 조세감면규제법 제62조 제1항, 제2항, 같은법 시행령 제50조 제3항 단서는 ‘내국인이 토지를 국민주택의 건설용지로 주택건설등록업자에게 양도하는 경우에는 양도소득세의 100분의 50에 상당하는 세액을 감면하고, 주택건설등록업자가 일정한 기간 내에 당해 토지에 국민주택을 건설하지 아니하는 때에는 감면된 세액에 상당하는 금액을 주택건설등록업자로부터 징수하되, 다만 토지수용ㆍ도시계획 기타 법령의 규정에 의하여 주택건설을 할 수 없는 경우에는 그러하지 아니하다’라는 취지로 규정함과 동시에 위 개정법률 부칙 제5조 제1항은 ‘개정규정은 이 법 시행 후 최초로 양도하는 것부터 적용한다’고 규정하고 있는바, 위 법 시행일 이전에 이 사건 토지를 양수한 청구인은 위 부칙조항 및 위 개정법률이 부칙에 경과규정으로서 효력 소급규정을 두지 아니한 입법부작위에 의하여 양도소득세의 감면혜택을 받지 못하여 평등권, 행복추구권 등을 침해받았다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

나. 심판의 대상

따라서 이 사건 심판의 대상은 구 조세감면규제법(1989. 12. 30. 법률 제4165호로 개정되고 1990. 12. 31. 법률 제4285호로 개정되기 이전의 것; 이하 이 사건 법률이라 한다) 부칙 제5조 제1항(이 사건 부칙조항이라 한다)중 ‘제62조’ 부분이 헌법에 위반되는지 여부와 위 부칙에 위 법 시행전에 양도한 것에 대한 양도소득세 감면에 관한 경과규정(효력소급규정)을 두지 아니한 입법부작위가 청구인의 평등권, 행복추구권을 침해하였는지 여부이고, 위 법률규정 및 관련규정의 내용은 다음과 같다. 구 조세감면규제법(상동) 부칙 제5조
【양도소득세등 면제에 관한 적용례】① ㆍㆍㆍ제62조ㆍㆍㆍ의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 양도하는 것부터 적용한다. ② 이하 생략 구 조세감면규제법(상동) 제62조
【국민주택건설용지에 대한 양도소득세등 감면】① 내국인이 토지(대통령령이 정하는 토지를 제외한다)를 대통령령이 정하는 규모 이하의 주택(이하“국민주택”이라 한다)의 건설용지로 주택건설촉진법 제6조의 규정에 의하여 등록한 주택건설사업자(이하 “주택건설등록업자”라 한다)에게 양도하는 경우에는 양도소득세 또는 특별부가세의 100분의 50에 상당하는 세액을 감면한다. ② 주택건설등록업자가 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 토지에 국민주택을 건설하지 아니하거나 대통령령이 정하는 사유가 발생한 때에는 제1항의 규정에 의하여 감면된 세액에 상당하는 금액을 그 주택건설등록업자로부터 소득세 또는 법인세에 가산하여 징수한다. ③ 생략 ④ 제1항의 규정은 대통령령이 정하는 바에 의하여 주택건설등록업자가 감면신청을 하는 경우에 한하여 이를 적용한다. 구 조세감면규제법시행령(1989. 12. 30. 대통령령 12881호로 개정된 후 1991. 12. 31. 대통령령 제13545호로 개정되기 전의 것) 제50조
【국민주택건설용지에 대한 양도소득세등 감면】 ① ② 생략 ③ 법 제62조 제2항에서 규정하는 “대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 토지에 국민주택을 건설하지 아니하는 경우”라 함은 다음의 경우를 말한다. 다만, 토지수용ㆍ도시계획 기타 법령의 규정에 의하여 주택건설을 할 수 없는 경우를 제외한다. 1호, 2호 생략 ④이하 생략 2. 청구인의 주장 및 이해관계인의 의견

가. 청구인의 주장요지

(1) 이 사건 법률 제62조 제1항 및 제2항, 구 조세감면규제법시행령(상동) 제50조 제3항 단서는 위 사건개요 (4)항 기재와 같은 취지의 규정을 하고 있으나 위 규정들은 이 사건 부칙조항에 의하여 이 사건 법률 시행이후 최초로 양도하는 것부터 적용되게 될 뿐이고 이 사건 법률 시행이전에 양도한 경우까지 소급하여 적용되도록 경과규정을 두지 아니한 입법의 불비(입법부작위)로 말미암아 청구인은 이 사건 법률 시행이후에 양도한 자에 비하여 불합리한 차별을 받게 되어 평등권과 행복추구권을 침해당하였다.

(2) 위헌확인의 법령소원 심판청구는 위헌의 법령규정이 존속하는 한 청구기간의 제약없이 청구할 수 있다.(또한 청구인은 국가를 상대로 이미 납부한 양도소득세액 상당의 금원의 지급을 구하는 부당이득금반환청구 소송을 제기하여 그 소송이 서울고등법원에 계속중이므로 이 사건 심판청구는 재판의 전제성이 있다는 주장을 하고 있으나 이 사건 심판청구가 헌법재판소법 제68조 제2항 소정의 헌법소원으로 오인한 착오주장임이 명백하다)

나. 국세청장의 의견요지

(1) 헌법소원심판청구는 청구인 자신의 기본권이 공권력의 작용에 의하여 다른 행위의 매개 없이 직접 침해받았을 것을 요건으로 하고 있는데, 이 사건의 경우 청구인은 양도소득세의 납세의무자가 아니고 단지 양도인과의 계약에 의하여 세금을 부담하기로 약정한 자에 불과하므로 청구인에게는 기본권 침해의 자기관련성이나 직접성이 없어 이 사건 청구는 부적법하다.

(2) 청구인은 개정법률이 시행된 1990. 1. 1.부터 기본권을 침해당하였다고 보아야 할 것이므로 그로부터 180일이 경과한 1996. 7. 19.에 제기된 이 사건 헌법소원심판청구는 청구기간을 도과한 것임이 명백하여 부적법하다.

(3) 헌법소원의 대상이 되는 입법부작위는 헌법의 명문상 또는 명령으로 명백하게 입법사항을 위임하고 있는데도 불구하고 국가기관이 그에 적절한 입법을 하지 않았기 때문에 헌법상의 기본권이 침해받은 때에만 가능하다 할 것이고, 모든 입법부작위를 헌법소원심판의 대상이 된다고 해석하는 것은 입법기관인 국회의 고유한 입법형성의 자유를 침해하고 국민주권의 기본원리에 반한다 할 것인바, 이 사건 개정법률은 입법기관이 보다 많은 국민주택의 건설이라는 입법목적을 위하여 입법형성의 자유 범위 내에서 양도소득세액의 감면 및 추징의 예외에 관하여 입법한 것으로서, 개정법률의 소급효를 인정하는 경과규정을 두지 아니하였다 하여 헌법소원의 대상이 되는 입법부작위라 할 수 없다.

(4) 개정전의 법률 제62조 제1항, 제2항, 제3항, 그 시행령 제50조 제3항, 제7항은, 내국인이 국민주택건설용지로 토지를 주택건설사업자에게 양도하고, 토지를 매입한 주택건설사업자가 감면신청을 한 경우에 한하여 양도자의 양도소득세를 면제하고, 토지를 매수한 주택건설사업자 법이 정하는 기한내에 국민주택을 건축하지 아니하는 경우 면제된 세액에 상당하는 금액을 주택건설사업자로부터 징수하되, 토지수용 등에 의하여 건축을 할 수 없는 경우에는 추징에서 제외하도록 규정하고 있으므로, 법률의 개정 전후를 불문하고 토지를 매수한 주택건설사업자 토지수용으로 인하여 국민주택을 건축하지 못한 경우 추징에서 제외한 것에는 아무런 차이가 없으며, 다만 양도소득세액을 면제하던 것을 100분의 50만 감면하도록 축소한 것에 차이가 있을 뿐이다. 그러므로 주택건설사업자인 청구인은 개정전의 법률에 따라 세액면제 신청을 하였으면 면제를 받을 수 있었는데도 이를 받지 못한 것은 청구인 자신이 그 신청을 태만히 한 결과이다. 청구인이 개정법률의 소급적용을 주장하는 것은 개정전의 법률과 개정후의 법률의 내용을 잘못 이해하고 있는 데에 기인한 것일 뿐이다.

다. 재정경제원장관의 의견요지

국세청장의 의견요지 제(4)항과 대체로 같다. 3. 판단

가. 먼저 이 사건 심판청구중 입법부작위에 대한 헌법소원심판청구에 관하여 살피건대, 이 사건 부칙조항은 ‘제62조의 개정규정은 이 법 시행 후 최초로 양도하는 것부터 적용한다’라고 규정함으로써 반대해석에 의하여 개정법률인 이 사건 법률 시행 이전에 양도한 것에 대하여는 이 사건 법률 제62조가 적용되지 아니한다는 내용의 입법을 한 것이므로 입법부작위라 할 수 없고, 가사 청구인 주장과 같이 개정법률이 부칙에 경과규정으로서 효력소급규정을 두지 아니하였다고 하더라도 이는 이른바 부진정 입법부작위에 해당한다. 따라서 이 사건 심판청구 중 입법부작위에 대한 심판청구부분은 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 이 사건 부칙조항에 대한 법령소원으로 해석할 것이지 입법부작위에 대한 헌법소원이라고 할 수 없다(헌법재판소 1993. 3. 11. 선고, 89헌마79 결정 참조).

나. 그러므로 이 사건 심판청구는 모두 이 사건 부칙조항에 대한 법령소원이라 할 것이므로 헌법재판소법 제69조 제1항 소정의 청구기간의 적용을 받는 바, 이른바 법령소원의 경우에 위 청구기간은 그 법령의 시행과 동시에 기본권침해를 당한 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날로부터 60일 이내, 그 법령이 시행된 날로부터 180일 이내로, 법령이 시행된 후에 비로소 그 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 된 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 60일 이내, 그 사유가 발생한 날로부터 180일 이내로 각 해석된다. 그런데 이 사건 법률 시행전에 이 사건 토지를 양수한 청구인은 이 사건 부칙조항의 시행과 동시에 직접 기본권의 침해를 당하였다고 주장하는 것이므로, 위 부칙조항이 시행된 1990. 1. 1.부터 180일이 이미 지난 1996. 7. 19. 제기된 이 사건 심판청구는 청구기간을 도과한 것임이 명백하여, 이해관계인 주장의 자기관련성 및 직접성에 관하여 살펴볼 필요도 없이 부적법하다(가사 1990. 3. 30. 이 사건 토지가 수용됨으로써 법령에 해당하는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받았다고 본다 하더라도 청구기간이 도과하였음은 명백하다) 할 것이다. 청구인은 이에 대하여 법령에 대한 헌법소원심판청구는 위헌의 법령규정이 존속하는 한 청구기간의 제약 없이 헌법소원심판청구를 할 수 있다는 취지의 주장을 하나, 살피면, 입법행위의 속성상 기본권침해행위 자체는 한번에 끝나는 것이고 그러한 입법행위의 결과인 기본권침해상태가 계속될 수 있을 뿐이므로 법령에 의한 기본권침해의 경우에는 침해행위가 계속되는 것이 아니라 기본권침해의 결과가 계속 남아 있는 것뿐이라고 보아야 할 것이다. 그렇다면 기본권침해행위는 한번에 끝났음에도 불구하고 그 결과가 계속 남아있다고 하여 청구기간의 제한을 배제한다는 것은 법적 안정성의 확보를 위한 청구기간의 설정취지에 반하는 것으로서 부당하다고 할 것이므로 청구인의 위 주장은 받아들이지 아니한다. 4. 결론 따라서 이 사건 심판청구는 부적법하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 1997. 5. 29. 재 판 장 재 판 관 김 용 준 ____________________________ 재 판 관 김 문 희 ____________________________ 재 판 관 황 도 연 ____________________________ 재 판 관 이 재 화 ____________________________ 주 심 재 판 관 조 승 형 해외출장으로 서명날인 불능 재 판 장 재 판 관 ____________________________