광주지방법원 2020. 12. 10. 선고 2020구합10791 판결 [상수도원인자부담금부과처분 무효확인(수도시설 직접 공사비)]

1.처분의 경위 등

가.원고는2015. 11. 5.경 국토교통부장관으로부터‘광주하남1택지개발사업지구’에 위치한 광주 광산구 우산동1611-3일원에 아파트3개동300세대(이하‘하남행복주택’이라 한다)를 건설하기 위한 주택건설 사업계획승인을 받고,이후 위 하남행복주택을 완공한 후2019. 1. 3.경 관할 관청으로부터 사용승인을 받았다.원고는2016. 7. 4.경 국토교통부장관으로부터‘광주하남1택지개발사업지구’에 속하는 광주 광산구 우산동1599-1일원에 아파트2개동361세대(이하‘우산행복주택’이라 한다)를 건설하기 위한 주택건설 사업계획승인을 받고,이후 위 우산행복주택을 완공한 후2019. 10. 10.경 관할 관청으로부터 사용승인을 받았다.또한 원고는2015. 12. 29.경 국토교통부장관으로부터‘광주 첨단과학산업단지’에 속하는 광주 광산구 쌍암동657-4및683-2와 광주 광산구 월계동869-2,3일원에 아파트 총3개동300세대(이하‘첨단행복주택’이라 한다)를 건설하기 위한 주택건설 사업계획승인을 받고,이후 위 첨단행복주택을 완공한 후2020. 2. 7.경 관할 관청으로부터 사용승인을 받았다.

나.원고가 위 각 행복주택에 대한 급수시설 신설공사를 신청하자,피고는 이를 승인하면서 수도법 제71조 제1항 및 광주광역시 상수도 원인자부담금 징수 조례에 따라 위 각 주택 건설사업의 시행자인 원고에게2018. 6. 25.하남행복주택에 대한 상수도원인자부담금으로138,494,800원을, 2019. 7. 11.우산행복주택에 대한 상수도원인자부담금으로178,786,320원을, 2019. 10. 18.첨단행복주택에 대한 상수도원인자부담금으로209,392,640원을 각 부과하였다(이하‘이 사건 각 부과처분’이라 한다.원고는 택지개발사업의 시행자 지위와 행복주택 건설사업의 시행자 지위를 겸하고 있는데,후자 지위의 원고에게 부담금이 부과되었다).

다.원고는 위 각 상수도원인자부담금을 모두 납부한 후2019. 11. 27.경 피고에게 원고가 상수도원인자부담금 부과대상이 아니므로 원고가 납부한 원인자부담금을 반환하라고 요청하였으나,피고는2019. 12. 9.이를 거부하였다.

[인정 근거]다툼 없는 사실,갑 제1내지9호증(가지번호 포함,이하 같다)의 각 기재,변론 전체의 취지

2.원고의 주장 요지

택지개발사업의 사업시행자가 택지개발사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에 따라 건축물이 건축된 경우 상수도원인자부담금은 택지개발사업의 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고,특별한 사정이 없는 한 건축물의 소유자는 따로 원인자부담하지 않는다고 보아야 한다.따라서 행복주택 건설사업의 사업주체이며 신축한 건축물의 소유자로서의 원고는 상수도원인자부담금의 부과 대상이 아닌바,부담자를 잘못 지정한 이 사건 각 처분의 하자는 중대·명백하므로 당연무효이다.

3.관계 법령

별지2기재와 같다.

4.판단

가.관련 법리

1)하자 있는 행정처분이 당연무효가 되기 위해서는 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며,하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적,의미,기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다(대법원2012. 2. 16.선고2010두10907전원합의체 판결 등 참조).한편,행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없지만,그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고 명백하다고 할 것이다(대법원2012. 10. 25.선고2010두25107판결 등 참조).그리고 행정청이 법령 규정의 문언상 처분 요건의 의미가 분명함에도 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과,처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 해당 처분을 한 경우에는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있다고 볼 수는 없다(대법원2014. 5. 16.선고2011두27094판결 등 참조).

2)수도법 제71조는 상수도원인자부담금에 관하여 규정하면서,제1항에서“수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)에게 그 수도공사에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.”고 규정하고 있다.주택단지 조성 등을 위한 택지개발사업이 시행되는 경우, ‘수도시설의 신설이나 증설 등의 원인’은 택지개발행위를 하였을 때 발생하는 것이지,택지개발사업의 시행자가 직접 또는 그로부터 주택건설용지 등을 분양받은 주택건설사업자가 조성된 택지에 주택 등의 건축물을 건축하였을 때에 비로소 발생하는 것은 아니다.따라서 택지개발사업으로 조성된 택지에 그 개발계획에서 정해진 규모와 용도에 따라 건축물이 건축된 경우 수도법령에 따른 상수도원인자부담금 납부의무는 택지개발사업의 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고,해당 건축물이 원래 택지개발사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 택지를 분양받아 건축물의 건축행위를 한 자는 별도로 상수도원인자부담금 납부의무를 부담하지 않는다(대법원2020. 7. 29.선고2019두30140판결 참조).

나.구체적 판단

위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대,앞서 든 증거에 변론 전체의 취지를 더하면 알 수 있는 아래의 사정들을 종합하여 보면,수도법 제71조 제1항의 해석상 상수도원인자부담금은 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한‘택지개발사업 시행자’에 대하여 부과되어야 하는 것임이 분명함에도,피고는 합리적 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과 상수도원인자부담금 부담주체에 해당하지 않는 주택건설사업 시행자 지위의 원고에게 이 사건 처분을 하였고,이러한 하자는 중대하고도 객관적으로 명백하다고 할 것이다.따라서 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다.

1)원고는 이 사건 각 택지개발사업에 따라 조성된 택지에 위 각 아파트를 건설하는 건축주로서 피고에게 급수시설 신설공사를 신청한 것이고,위 각 아파트 건설공사가 각 택지개발사업에서 당초 예정한 범위를 초과하여 신축되었다고 보기 어려우며,달리 이를 인정할 증거가 없다(피고는,수도시설의 신설 또는 증설을 직접 초래한 마지막 원인자뿐만 아니라 그 전에 기존 수도시설의 여유용량을 사용한 다른 원인자들도 수도법 제71조 제1항의‘수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자’에 해당하는바 원고가 건축한 위 행복주택들로 인하여 곧바로 수도시설의 신설,증설 등 비용이 지출되지 않았다고 하더라도 이로 인하여 피고가 배수지 증설계획을 세우고 있으므로 원고의 주장은 부당하다고 주장하나,앞서 본 법리에 비추어 볼 때 그와 같은 사정만으로 주택건설사업 시행자 지위의 원고가 상수도원인자부담금을 부담하게 된다고 볼 수 없다).

2)피고는,이 사건 각 택지개발사업이 시행될 당시에는 상수도원인자부담금에 관한 수도법 규정이 제정되기 이전이므로 상수도원인자부담금을 택지개발사업시행자에게 부과할 수 없다는 취지로 주장하나,상수도원인자부담금에 관한 규정이 제정되기 이전이라도 택지개발사업시행자가 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인이 되는 택지개발행위시 상수도원인자부담금을 부담하여야 한다고 봄이 타당하므로,피고의 주장은 받아들일 수 없다.

3)수도법 제71조 제1항과 하수도법 제61조 제1항,제2항은 그 규정 형식,문언이 다소 상이하기는 하지만,수도법상 상수도원인자부담금과 하수도법상 하수도원인자부담금은 모두 공공하수도 또는 상수도의 신설·증설을 야기한 원인자에게 그에 따른 비용을 부담시키는 것으로서 위 각 규정은 동일하게 규율됨이 타당하다.그런데,대법원은 하수도원인자부담금의 부담자에 관하여 반복적으로‘도시개발사업의 경우 공공하수도 확대를 야기한 실질적 원인자는 특별한 사정이 없으면 당해 개발사업의 시행자이지 그 사업지구 내 부지를 분양받아 건축물을 신축한 건축물 소유자라고 할 수 없다’는 법리를 판시하여 온 이상(대법원2004. 9. 24.선고2003두6849판결,대법원2008. 3. 20.선고2007두6342전원합의체 판결,대법원2012. 10. 11.선고2010두7604판결 등 참조),그 하자가 명백하다고 봄이 상당하다.2)

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주2)대법원2014. 11. 27.선고2014두38866판결 참조

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5.결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

상수도원인자부담금 부과처분 목록

1.피고가2018. 6. 25.원고에게 한 광주 광산구 우산동1611-3번지 일원의 광주하남 행복주택 건설사업에 대한 상수도원인자부담금138,494,800원의 부과처분

2.피고가2019. 7. 11.원고에게 한 광주 광산구 우산동1599-1번지 일원의 광주우산 행복주택 건설사업에 대한 상수도원인자부담금178,786,320원의 부과처분

3.피고가2019. 10. 18.원고에게 한 광주 광산구 쌍암동657-4번지 일원의 광주첨단 행복주택 건설사업에 대한 상수도원인자부담금209,392,640원의 부과처분

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관계 법령

■수도법

제71조(원인자부담금)

①수도사업자는 수도공사를 하는 데에 비용 발생의 원인을 제공한 자(주택단지·산업시설 등 수돗물을 많이 쓰는 시설을 설치하여 수도시설의 신설이나 증설 등의 원인을 제공한 자를 포함한다)또는 수도시설을 손괴하는 사업이나 행위를 한 자에게 그 수도공사·수도시설의 유지나 손괴 예방을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 부담하게 할 수 있다.

②제1항에 따른 부담금의 산정 기준과 징수방법,그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

③제1항에 따른 부담금은 수도의 신설,증설,이설,개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다.

■광주광역시 상수도 원인자부담금 징수 조례

제6조(부담금 산정기준)

①제5조제1항제1호 및 제2호에 따른 부담금의 산정은 별표1에 따라 정하며,부과대상은 별표2와 같으며 그 금액은 시장이 따로 고시한다.

제5조(부담금 산정기준)

①제4조 제1항에 따른 원인자부담금의 산정은「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」제6조의 원가계산에 따른 예정가격의 결정에 따르고,설계도서 작성 및 준공검사비 등의 수수료를 포함하며,산정기준은 별표1과 같다.

[별표1]

○제5조제1항제1호의 경우

원인자부담금 = 단위사업비(총자산/시설용량) × 부과대상사업의 수돗물 사용량+추가사업비

1.단위사업비는 해마다 고시에 따라 결정한다.

2.부과대상사업의 수돗물 사용량은 해당 사업의 사업계획서 또는 설계서를 기초로 산정한 인원에 준공예정 연도의1인당1일 최대급수량으로 한다.

가. 1인1일 최대급수량= 1인1일급수량×첨두계수

나. 1인1일급수량= (사용량/사용인구)/365

다.사용인구=준공 예정 시점을 기준

라.적용범위:주거시설의 경우 가정용사용량,비 주거시설은 해당 시설의 업종(용도)별 전년도 평균 사용량을 기준

3.단위사업비중 총자산은 한국은행이 매년 공표하는 과년도 연간생산자 물가상승률을 곱하여 적용한다.

○제5조제1항제2호의 경우

원인자부담금 = 단위사업비(순자산/시설용량) × 부과대상사업의 수돗물 사용량+추가사업비

[별표2]

원인자부담금 부과대상

○제5조제1항제1호의 경우

"주택단지 및 산업시설 등 수돗물을 쓰는 시설"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업을 수행하는 시설을 말한다.

1.「도시개발법」,「도시 및 주거환경정비법」,「택지개발촉진법」,「공공주택건설 등에 관한 특별법」및「역세권의 개발 및 이용에 관한 법률」등에 따른 개발사업

2.「산업입지 및 개발에 관한 법률」,「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」및「연구개발특구의 육성에 관한 특별법」등에 따른 산업단지 조성사업

3.「관광진흥법」,「온천법」및「자연공원법」등에 따른 관광지·관광단지 개발사업

○제5조제1항제2호의 경우

(신축시설)

원인자부담금 부과대상 시설의 분류는「건축법 시행령」제3조의5 [별표1]의 용도별 건축물의 종류 중 상수도 원인자부담금 부과대상 시설 및 기준은 다음과 같다.

1.주거시설: 30세대 이상

2.숙박시설:객실15실 이상 또는 건축연면적600제곱미터 이상인 다음 각 호의 시설

가.일반숙박시설

나.관광숙박시설

다.기타 가목 및 나목의 시설과 유사한 것

3.판매·영업·업무시설:건축연면적1,000제곱미터이상인 다음 각 호의 시설

가.제1종 근린생활시설

나.제2종 근린생활시설

■주택법

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

12. "주택단지"란 제15조에 따른 주택건설사업계획 또는 대지조성사업계획의 승인을 받아 주택과 그 부대시설 및 복리시설을 건설하거나 대지를 조성하는 데 사용되는 일단(일단)의 토지를 말한다.다만,다음 각 목의 시설로 분리된 토지는 각각 별개의 주택단지로 본다.

가.철도ㆍ고속도로ㆍ자동차전용도로

나.폭20미터 이상인 일반도로

다.폭8미터 이상인 도시계획예정도로

라.가목부터 다목까지의 시설에 준하는 것으로서 대통령령으로 정하는 시설

■하수도법

제61조(원인자부담금 등)

①공공하수도관리청은 건축물 등을 신축·증축하거나 용도변경하여 오수가 대통령령으로 정하는 양 이상 증가되는 경우 해당 건축물 등의 소유자(건축 또는 건설 중인 경우에는 건축주 또는 건설주체를 말한다)에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다.

②공공하수도관리청은 대통령령으로 정하는 타공사 또는 공공하수도의 신설·증설 등을 수반하는 개발행위(이하"타행위"라 한다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 타공사 또는 타행위의 비용을 부담하여야 할 자에게 부담시키거나 필요한 공사를 시행하게 할 수 있다.

③제1항 및 제2항의 규정에 따른 원인자부담금의 산정기준·징수방법 그 밖의 필요한 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.

④제1항 및 제2항에 따라 징수한 원인자부담금은 공공하수도의 신설,증설,이설,개축 및 개수 등 공사에 드는 비용으로만 사용할 수 있다.