대법원 1997. 6. 25. 선고 97누5565 판결 [종업원의 복지후생증진을 위한 부대시설용 토지가 종합토지세 분리과세대상인지 여부]

상고인의 이유는상고심절차에 관한 특례법 제4조소정의 심리불속행사유에 해당하므로, 위 법 제5조에 의하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.

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【하급심-광주고등법원 1997. 3. 27. 선고 96구2834 판결】

1. 처분의 경위

피고가 1995년도 종합토지세 과세기준일인 1995. 6. 1. 현재 그 관내에서 원고가 소유하고 있는 경기도 ○○○ 290 외 4필지 합계 219,921.6평방미터(이하 이 사건 토지라 한다)를 포함한 36필지를 종합합산과세대상 토지로, ○○○ 16의 13 외 78필지를 분리과세대상 토지로 보아 1995. 10. 6.자로 원고에 대하여 청구취지기재 부과처분(이하, 이 사건 처분이라 한다)을 한 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑제1호증, 을제2호증의 1내지6의 각 기재에 변론의 전취지를 종합하여 인정된다.

2. 처분의 적법여부

피고는 이 사건 처분이 각 관계법령에 따른 적법한 처분이라고 주장함에 대하여, 원고는 다음 각 항과 같은 이유로 이 사건 처분은 위법하므로 그 중 분리과세 세율을 적용하여 산정한 종합토지세 금281,091,150원, 교육세 금56,218,230원, 농어촌특별세 금42,163,660원을 초과하는 부분은 각 취소되어야 한다고 주장한다.

가. 공장용지 해당여부

(1) 원고의 주장

원고는 여천국가공업단지내에서 석유화학계열 제품을 생산 판매하는 회사로서 1976. 3. 12. 원고 회사의 ○○○공장(이하, 이 사건 공장이라 한다)으로부터 직선거리 6㎞ 떨어진 이 사건 토지를 소외 수자원공사로부터 분양받아 1979년부터 위 과세기준일 현재까지 그 지상에 원고회사의 종업원 공동사택 225세대, 후생복리시설, 체육시설 및 도로 등을 준공하여 사용하고 있는데, 다음 각 항과 같은 이유로 이 사건 토지는 원고의 이 사건 공장 제조시설을 지원하기 위한 부대시설용 건축물의 부속토지로서 분리과세대상인 구 지방세법시행령(1995. 8. 21. 대통령령 제14753호로 개정되기 이전의 것, 이하 시행령이라고만 한다) 제194조의 15 제1항 제1호 소정의 "공장용 건축물의 부속토지"에 해당되므로 종합토지세 분리과세 세율을 적용하여야 한다고 주장한다.

(가) 위와 같은 원고회사 종업원의 복지후생시설을 원고회사의 이 사건 공장 울타리안에 갖출 수 없는 이유는, 원고회사가 석유화학제품을 제조하는 과정에서 발생하는 폭발, 공해, 악취, 소음 및 분진 등과 화재위험으로 인하여 이 사건 공장 울타리안에 종업원의 집단주거시설의 설치가 불가능하였기 때문이었을 뿐만 아니라, 공업배치및공장설립에관한법률 제33조의 규정에 의한 공업단지관리기본계획에 의하더라도 공장단지내에는 종업원의 사택용주거시설을 설치할 수 없도록 되어 있기 때문이다.

(나) 이 사건 토지는 산업입지및개발에관한법률에 의하여 지정된 "공업단지" 또는 도시계획법에 의하여 지정된 "공업지역안에 위치한 공장용건축물의 부속토지"에 해당하고, 부속토지라는 개념의 해석을 문자 그대로 "공장울타리안에 설치되는 부대시설"로 볼 것이 아니라, 비록 공장용건축물 울타리 밖에 설치되어 있더라도 이를 전체적으로 보아 공장경계구역안에 설치되는 부대시설용건축물로 해석하는 것이 보다 합목적적인 해석이라고 할 것이며, 이와 같이 해석해야만 지방세법시행규칙 제194조의 17호 소정의 종합토지세 현황부과의 규정과도 합치된다고 할 것이다.

(다) 이 사건 토지는 재산증식이나 투기목적이 아닌 근로자의 복지를 위해 순수한 목적으로 취득하였으며, 공업배치및공장설립에관한법률 제39조, 제41조와 같은법시행령 제49조의 규정에 의거 이의 사용과 처분이 제한을 받고 있고, 이 사건 토지는 이 사건 공장부지와 마찬가지로 국가공업단지내에 소재하고 있으며, 여천공단과 똑같은 산업입지및개발에관한법률의 규정에 의거 지정된 경남 창원공업단지내의 사택부지는 공장으로부터의 이격거리가 각각 1㎞, 6㎞, 8㎞ 등인데도 종업원사택이 공업단지내에 있기 때문에 모두 분리과세세율을 적용받고 있다.

(라) 과세표준을 종합합산과세표준에 의하느냐, 분리과세표준에 의하느냐는 납세자의 세금부담과 직결되는 문제이기 때문에 종합합산과세 대상토지와 분리과세 대상토지를 규정함에 있어서는 조세법률주의 원칙상 명확하게 규정하여야 하며, 부득이 하위법령에 위임할 때에는 구체적으로 그 범위를 정하여 위임하여야 할 것인데, 구 지방세법(1995. 12. 6. 법률 제4995호로 개정되기 이전의 것, 이하 법이라고만 한다) 제234조의 15 제2항 제3호는 종합토지과세 분리과세대상 토지를 규정하면서 위와 같은 원칙을 무시하고 "대통령령이 정하는 공장용지"라고 규정하여 공장용지의 범위를 하위법규인 대통령령에 백지위임하고 있고, 종업원의 복지후생증진을 위한 부대시설용 토지가 종합토지세 분리과세대상이 되기 위하여는 공장경계구역안에 위치할 것임을 요하는 법시행규칙(1995. 12. 30. 내무부령 제668호로 개정되기 이전의 것, 이하 시행규칙이라고만 한다) 제104조의 10은 상위법령인 시행령 제194조의 15 제1항 제1호의 위임범위를 벗어나 분리과세대상 범위를 축소한 것으로서 조세법률주의에 위배되는 무효의 규정이다.

(마) 시행규칙 제104조의 10 소정의 공장용 건축물의 해당여부를 가리는 데 있어서, 당해 공장이 산업입지및개발에관한법률 제6조의 규정에 근거하여 지정된 국가공업단지내에 위치하는 경우에는 공장경계안의 개념을 단순히 공장의 구내로 파악할 것이 아니라 공업단지지정지역으로 해석함이 상당하다 할 것이고, 시행규칙 제104조의 10 소정의 "공장용건축물의 정의"는 1995. 12. 30 내무부령 제668호로 개정되어(1996. 1. 1.부터 시행되는 만큼 이 사건 처분에는 적용이 없다) "공장설립에관한법률 제33조의 규정에 의한 공업단지관리기본계획에 의하여 공장경계구역 밖에 설치된 종업원의 주거용 건축물을 말한다"고 규정한 만큼, 위와 같은 개정취지에 비추어 볼 때 공장경계구역안이라는 개정전의 규정은 집단적인 대규모 공장으로 이루어진 공업단지내에 위치하는 공장에 대해서는 적용되지 아니하고, 소규모 공장의 관리사 성격을 지닌 사택에 대해서만 적용된다 할 것이다.

(2) 판단

(가) 법 제234조의 15 제1항은 종합토지세의 과세표준은 종합합산과세표준별도합산과세표준 및 분리과세표준으로 구분한다고 규정하고 있고, 제2항은 종합합산과세표준은 과세기준일 현재 납세의무자가 소유하고 있는 전국의 모든 토지 중 대통령령으로 정하는 건축물의 부속토지를 제외한 토지의 가액(제111조의 규정에 의한 과세시가표준액을 말한다)을 합한 금액으로 한다. 다만 다음 각호에 해당하는 토지의 가액은 이를 합산하지 아니한다고 규정하면서, 그 제3호로 대통령령으로 정하는 공장용지전답과수원 및 목장용지의 가액을 들고 있으며, 시행령 제194조의 15 제1항 제1호는 위 ‘대통령령으로 정하는 공장용지’를 ‘내무부령으로 정하는 공장용 건축물의 부속토지(특별시직할시시지역 안에서는 산업입지및개발에관한법률에 의하여 지정된 공업단지 및 도시계획법에 의하여 지정된 공업지역안에 위치한 공장용 건축물의 부속토지에 한한다)로서 내무부령으로 정하는 공업입지기준면적범위안의 토지’로 규정하여 내무부령에 재위임하고 있고, 시행규칙 제104조의 10은 위 "내무부령으로 정하는 공장용 건축물"이라 함은 영업을 목적으로 물품의 제조, 가공, 수선이나 인쇄 등의 목적에 사용할 수 있도록 생산설비를 갖춘 제조시설용 건축물과 그 제조시설을 지원하기 위하여 공장 경계구역안에 설치되는 다음 각호의 부대시설용건축물을 말한다고 규정하면서, 그 제7호에서 …옥외체육시설 및 기숙사 등 종업원의 복지후생증진에 필요한 시설을 열거하고 있는 바, 위 관련규정을 종합하면, 기숙사, 체육시설 등 종업원의 복지후생증진을 위한 부대시설용 토지가 종합토지세 분리과세대상으로 인정되기 위하여는 그것이 공장경계구역안에 위치하여야 함은 명백하다 할 것인데, 원고 주장과 같은 시설이 설치된 이 사건 토지가 원고의 이 사건 공장 경계구역으로부터 직선거리로 6㎞ 정도 떨어진 일반주거거지역에 위치한 사실은 원고가 이를 자인하고 있는 바이므로, 이 사건 토지는 법 제234조의 15 제2항 제3호 소정의 종합토지세 분리과세대상에 해당하지 아니한다 할 것이다.

(나) 그리고, 법 제234조의 15 제2항 제3호는 법률로 분리과세대상토지의 종류를 ‘공장용지’로 구체적으로 특정하고, 다만 ‘공장용지의 범위’에 한정하여 대통령령에 위임하고 있음이 명백하므로 위 규정이 과세요건에 관한 사항을 포괄적으로 하위법령에 위임한 것으로서 헌법상의 조세법률주의원칙에 어긋나는 위헌규정이라고 할 수 없고, 또한 그와 같이 공장용지 중 일정한 범위 내의 토지에 한하여 분리과세대상으로 하도록 한 것이 헌법상 평등권이나 재산권을 보장한 헌법 제11조 및 제23조에 본질적으로 위배된다고도 볼 수 없다(대법원 1996. 2. 7.자 96부6 결정 참조).

(다) 또한 시행령 제194조의 15 제1항 제1호의 규정은 공장용 건축물의 부속토지가 특별시직할시시지역인 경우에는 지정 공업단지 및 공업지역안에 위치한 것에 한하여 분리과세대상 토지가 되는 것으로 특별시직할시시 이외 지역보다 특히 그 요건을 제한한 취지이지, 공장용 건축물의 부속토지가 특별시직할시 시지역인 경우에는 지정 공업단지 및 공업지역안에 위치하면 분리과세대상 토지가 되는 것으로 정한 취지는 아니라 할 것이어서 시행규칙 제104조의 10의 규정이 그 모법인 위 시행령의 규정에 근거하지 아니하고 그 위임범위를 벗어나 분리과세대상 범위를 축소한 것으로서 조세법률주의에 위배되는 무효의 규정이라고 볼 수는 없다(대법원 1996. 2. 9. 선고 95누6144 판결 참조) 할 것이다.

(라) 한편, 갑제2호증의 기재에 변론의 전취지를 종합하면, 창원공업단지내의 사택부지도 공장경계구역밖에 위치한 경우에는 원고와 마찬가지로 종합합산과세된 사실이 인정되고 반증 없으며, 기타 원고가 주장하는 다른 모든 사유를 감안한다 하더라도 위 법령에 따른 이 사건 처분은 적법하다고 볼 수 밖에 없다 할 것이다.

나. 공장용지 유사토지 해당여부

(1) 원고는 또한, 이 사건 토지는 적어도 법 제234조의 15 제2항 제6호가 규정하고 있는 ‘같은 항 제3호 소정의 공장용지와 유사한 토지’임에도 그 위임을 받은 시행령 제194조의 15 제4항이 이에 대한 구체적인 규정을 두지 아니한 것은 입법의 흠결로서 이로 인해 원고는 재산권을 침해당하고 있고, 위 시행령 조항은 예시적 규정에 불과하므로, 이 사건 토지에 대하여는 법 제234조의 15 제2항 제6호 규정의 입법취지에 따라 종합토지세 분리과세 대상토지로 보아야 한다고 주장한다.

(2) 법 제234조의 15 제2항 제6호는 종합토지세 분리과세대상의 하나로 같은 항 제3호 내지 제5호의 규정에 의한 토지와 유사한 토지 및 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 것으로서 대통령령으로 정하는 토지의 가액을 규정하고 있고, 이에 근거한 시행령 제194조의 15 제4항은 위 "대통령령으로 정하는 토지"는 다음 각호에 정하는 토지를 말한다고 규정하면서 그 제1호 내지 제12호를 규정하고 있으나, 이 사건 토지가 위 각호에 열거된 경우에 해당하지 아니함은 위 각호의 규정내용상 명백하고, 법 제234조의 15 제2항 제6호의 규정의 위임을 받은 시행령 제194조의 15 제4항이 법 제234조의 15 제2항 제3호 소정의 "대통령령으로 정하는 공장용지"와 유사한 토지로서 종합토지세를 분리과세하여야 할 상당한 이유가 있는 토지에 관하여 구체적인 규정을 두지 아니한 이유는 과세정책상 그와 같은 공장용지 유사토지로서 분리과세대상으로 하여야 할 상당한 이유가 있는 토지가 없다고 판단한 때문이라고 할 것이므로, 위 시행령 규정에서 그와 같은 분리과세대상토지를 구체적으로 규정하지 아니한 것만을 사유로 입법의 흠결이라거나 위 시행령 규정이 예시적 규정이라고는 할 수 없고(위 95누6144 판결 참조), 따라서 이 사건 토지에 대하여는 위 법 제234조의 15 제2항 제6호 소정의 종합토지세 분리과세 대상토지라 할 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 토지를 종합토지세 종합합산과세대상으로 보아 누진세율을 적용하여 한 피고의 이 사건 처분은 적법하다 할 것인 만큼 이 사건 처분이 위법함을 전제로 한 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하고, 소송비용은 패소자인 원고의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.