수원지방법원 2008. 1. 30. 선고 2005구합3944 판결 [개발부담금부과처분취소]

1. 처분의 경위

가. 원고는 주택건설사업자로서, 공동주택(아파트)을 신축하기 위하여, 피고로부터 2001. 2. 15. 화성시 동탄면중리 산37면적 29,026㎡(이하, ‘제1토지’라고 한다)에 관하여 주택건설사업계획 승인을 받고(그 후, 2001. 8. 25.경, 2001. 10. 20.경, 2002. 3. 29.경 및 2002. 8. 27.경에 각 변경승인을 받았다. 이하, 당초 승인과 4회에 걸친 변경승인을 모두 합하여 ‘이 사건 승인’이라고 한다), 2001. 7. 10. 화성시 동탄면영천리 608-1면적 19㎡(이하, ‘제2토지’라고 하고, 제1, 2토지를 합하여 ‘이 사건 각 토지’라고 한다)에 관하여 농지전용변경허가를 받아 공동주택부지조성사업(이하, ‘이 사건 부과대상사업’이라고 한다)을 개시하였다.

나. 그 후, 원고는 이 사건 각 토지상에 신축될 아파트단지에 관하여 2001. 11. 19.경 분양을 시작하여 2002. 10. 14.경 분양을 완료하였고, 상가에 관하여는 2002. 4. 29.경 분양을 완료하였으며, 그 후 신축을 완료하여 2003. 10. 20. 피고로부터 위 아파트단지에 관하여구 주택건설촉진법 제33조의2 제1항의 규정에 의한 사용검사를 받았다(이하, 위 아파트단지를 ‘이 사건 주택단지’라고 한다).

다. 피고는 2005. 3. 9. 원고에게 개발부담금을 부과하는 주문 제1항 기재 처분(이하, ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였는바, 이 사건 처분상 개발부담금액의 산정과정은 아래와 같다.

- 부과대상사업 : 이 사건 부과대상사업

- 부과대상토지 : 이 사건 각 토지

- 종료시점(2003. 10. 20.)지가 : 합계 15,067,797,639원

- 개시시점(제1토지의 경우 2001. 2. 15.이고, 제2토지의 경우 2001. 7. 10.임)지가 : 합계 881,024,690원

- 정상지가상승분 : 합계 271,473,526원

- 개발비용(이하, ‘이 사건 개발비용’이라고 한다) : 2,462,059,042원{기부채납토지인 화성시 동탄면중리 676-1중 73㎡ 부분, 같은 리 677-1 중 16㎡ 부분(합계 89㎡. 이하, ‘개발비용산입토지’라고 한다)의 가액 444,807원 포함}

- 개발이익 : 11,453,240,381원

- 개발부담금 : 1,431,655,040원 (11,453,240,381원 × 12.5%)

라. 원고는 이 사건 부과대상사업을 시행하는 과정에서 이 사건 승인에 부가된 조건에 따라 2001. 4.경부터 2002. 8.경 사이에 화성시에 상수도원인자부담금 합계 279,253,800원(이하, ‘이 사건 상수도원인자부담금’이라고 한다)을, 2002. 1.경부터 2003. 10.경까지 사이에 경기도에 광역교통시설부담금 합계 1,002,084,000원(이하, ‘이 사건 광역교통시설부담금’이라고 한다)을 각 납부하였다.

마. 또한, 원고는 이 사건 부과대상사업을 시행하는 과정에서 이 사건 승인에 부가된 조건에 따라 자신의 비용으로 아래와 같은 공사를 하였다.

- 도로 설치공사 : 간선도로(23번 지방도)로부터 이 사건 주택단지의 경계선까지의 진입로 약 103m, 위 간선도로에 접하는 부분의 가속차선 약 94m, 감속차선 약 86m 및 보행도로 약 915m(이하, 위 각 도로를 ‘이 사건 도로’라고 한다)에 관하여 도로 확포장공사(이하, ‘이 사건 도로설치공사’라고 한다)를 하였다.

- 상하수도시시설 설치공사 : 이 사건 주택단지 밖의 기간이 되는 상하수도시설로부터 이 사건 주택단지의 경계선까지의 길이 약 4,790m의 상수도(이하, ‘이 사건 상수도’라고 한다) 및 이 사건 주택단지 내의 길이 약 57m의 상수도를 각 설치(이하, ‘이 사건 상수도설치공사’라고 한다)하였다.

바. 한편, 원고는 이 사건 승인에 부가된 조건에 따라 2003. 12.경 화성시에 진입도로 부지인 아래 각 토지를 기부채납하였다.

- 화성시 동탄면중리 676-1, 같은 리 677-1, 같은 리 677-3, 화성시 동탄면영천리 607-3, 같은 리 608-5(이하, 위 각 토지를 모두 합하여 ‘이 사건 기부채납토지’라고 한다)

사. 피고가 이 사건 개발비용을 산정함에 있어, 이 사건 상수도원인자부담금, 이 사건 광역교통시설부담금, 이 사건 상수도설치공사 비용 및 이 사건 도로설치공사 비용은 모두 산입하지 아니하였고, 이 사건 기부채납토지의 가액은 그 중 개발비용산입토지의 가액인 444,807원만 산입하고, 나머지는 산입하지 아니하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑1 내지 37호증(가지번호 포함), 을1, 2, 4, 5호증의 각 기재, 이 법원의 감정인 이의규에 대한 감정촉탁결과, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부에 대한 판단

가. 원고의 주장

(1) 부과종료시점에 관한 주장

(가)개발이익환수에 관한 법률(이하, ‘법’이라고만 한다) 제9조 제3항 제2호(이하, ‘이 사건 법률 조항’이라고 한다),법 시행령(2005. 12. 30. 대통령령 제19239호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제8조 제1항 제2호, 제2항 제3호(이하, ‘이 사건 시행령 조항’이라고 하고, 이 사건 법률 조항 및 이 사건 시행령 조항을 모두 합하여 ‘이 사건 각 규정’이라고 한다)에 의하면, 개발부담금 부과대상사업이 주택건설사업인 경우에는 건축법 규정에 의한 임시사용승인일을 부과종료시점으로 보게 되고, 피고도 위 각 규정에 따라 원고가 이 사건 주택단지에 관하여 사용승인을 받은 시점인 2003. 10. 20.을 부과종료시점으로 정하여 이 사건 처분을 하였다.

(나) 그러나, 주택단지를 건설하여 분양하는 사업의 경우에 분양완료시점보다 임시사용승인일이 뒤가 되는 경우에는 분양완료시점 이후 부과대상토지의 지가가 상승한다고 하더라도, 그로 인한 이익은 수분양자들에게 돌아갈 뿐, 사업시행자에게 귀속될 수는 없는 점에 비추어 볼 때, 임시사용승인일이 부과종료시점이 되도록 한 이 사건 각 규정은헌법 제76조의 포괄위임금지의 원칙 및헌법 제23조의 재산권보장의 원칙에 위배되고, 하위 법령은 모법의 위임의 취지에 반할 수 없다는 위임입법의 한계를 일탈한 위헌위법의 규정으로서 무효라고 할 것이다.

(다) 따라서, 위헌무효인 이 사건 각 규정에 의하여 이 사건 주택단지에 관한 사용승인일인 2003. 10. 20.을 부과종료시점으로 정하여 행하여진 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

(2) 개발비용에 관한 주장

(가) 원고가 이 사건 부과대상사업의 시행과 관련하여 화성시 또는 경기도에 납부한 이 사건 상수도원인자부담금, 이 사건 광역교통시설부담금 및 가스시설분담금 53,442,730원은 원고가 법령의 규정이나 이 사건 승인의 조건에 의하여 납부한 것으로서 각 개발비용에 산입되어야 한다.

(나) 원고는 이 사건 승인의 조건에 따라 자신의 비용으로 이 사건 도로설치공사 및 이 사건 상수도설치공사를 하였는바, 주택법령의 규정에 의하면, 도로 및 상하수도시설의 설치의무는 지방자치단체에 있으므로, 위 각 공사에 들어간 비용도 개발비용에 산입되어야 하는바, 구체적인 비용은 아래와 같다.

- 이 사건 상수도설치공사 : 설계비를 포함하여 1,690,000,000원의 비용이 들어갔는바, 위 비용 중에서 설치된 전체 길이 5,172m 중 200m를 초과하여 피고에게 설치의무가 있는 4,972m에 상응하는 부분은 1,624,648,105원이므로, 위 금액은 개발비용에 산입되어야 한다.

- 이 사건 도로설치공사 : 사도포장, 보행도로설치, 진출입로설치, 진입로 가감속차선설치 등을 하는데 합계 175,678,000원의 비용이 들어갔으므로, 위 금액은 개발비용에 산입되어야 한다.

(다) 원고는 이 사건 승인의 조건에 따라, 화성시에 진입도로 부지인 이 사건 기부채납토지를 기부채납하였으므로, 이 사건 기부채납토지 중 피고가 스스로 개발비용에 산입한 개발비용산입토지를 제외한 나머지 부분의 가액 10,945,537원도 개발비용에 산입되어야 한다.

(라) 그런데, 피고는 위 각 부담금, 공사비용, 기부채납토지의 가액 등을 이 사건 개발비용에 산입하지 아니한 채, 개발부담금을 산정하여 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관련 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 부과종료시점

(가) 포괄위임금지의 원칙에 위배되는지 여부

이 사건 법률 조항은 원칙적인 부과종료시점으로서 ‘준공인가일’을 규정한 본문에 대한 예외적 경우를 그 기준과 대강을 명시하면서 열거하고 있고, 그에 맞추어 위임을 받은법 시행령 제8조 제1항, 제2항에서 준공인가가 있기 전 부과종료시점으로 보아야 할 경우를 토지만을 개발하는 사업과 토지의 개발과 건축물의 건축을 함께 행하는 사업으로 구분하여소득세법 시행령 제162조,건축법 제16조및건축법 제18조(또는주택법 제29조 제4항단서)에서 규정한 시기로 나누어 정하고 있다고 보아야 하므로 그 위임의 범위에 관하여 아무런 기준이나 대강을 정하지 않고, 시행령에 포괄적으로 위임하였다고도 볼 수 없다. 따라서, 이 사건 법률 조항이 헌법 제76조의 포괄위임금지의 원칙에 위배된다고 할 수는 없고, 이에 관한 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

(나) 재산권 보장의 원칙에 위배되는지 여부

일반적으로 미래에 완성될 물건을 목적으로 매매계약을 체결하는 경우, 구매자는 계약 체결 후 미래 인도 시점까지 기간을 두고 대금을 지불하며 판매자는 자신의 비용을 들여 물건을 완성하여 미래 시점에 인도하므로 미래 인도 시점의 재화의 가치를 반영하여 가격을 정하지 계약 체결 시점의 재화의 가치를 반영하여 가격을 정하지는 아니하는바, 주택건설사업자가 주택을 건설하여 분양하는 경우에도, 분양 시점에 사업자가 개발을 중단하는 것이 아니고, 자신의 비용을 들여 개발사업을 완료한 후 미래 시점에 주택을 인도하는 것이므로, 개발사업으로 인한 이익은 개발사업 종료시까지 계속 발생한다고 봄이 상당하다.

법이 1993. 6. 11. 법률 제4563호로, 법 시행령이 1993. 8. 12. 대통령령 제13956호로 개정된 이래 준공인가 등을 받은 날을 부과종료시점으로 규정하고 있고(이 사건 각 규정이 적용되는 경우에는 그보다 앞선 ‘임시사용승인일’이 부과종교시점이 된다), 앞서 설시한 것처럼 개발사업으로 인한 이익은 개발사업 종료시까지 계속 발생한다고 보는 것이 합리적이며, 수년에 걸쳐 개발사업이 이루어지는 과정에서 사전 분양되는 경우 분양 시점까지만 개발이익이 지가에 반영되고, 그 이후 사용검사일(또는 임시사용승인일)까지의 지가에는 개발이익이 반영되지 않는다고 할 수도 없으므로(오히려 장기간에 걸친 개발사업의 경우 그로 인한 토지가격의 상승은 준공인가 직전에 가장 많이 이루어진다고도 볼 수 있다) 개발사업 종료 당시의 지가를 부과종료시점의 지가로 하는 것이 타당하며, 주택건설사업자로서도 위 법령에 따라 준공인가 등을 받은 날의 시가가 부과종료시점의 지가가 될 것임을 예상하여 개발사업 종료시까지 발생할 개발이익이 포함된 가격으로 분양가격을 정한다고 봄이 경험칙에 부합할 뿐만 아니라(이와 달리, 신청인의 주장은 사용검사일 또는 임시사용승인일까지 이 사건 사업으로 인하여 토지 가격이 상승할 것임을 고려하지 않은 채 분양 당시의 토지가격만을 기초로 분양가격을 산정하여 아파트를 분양한다는 것을 전제로 하고 있으나, 위와 같은 전제는 사리에 맞지 않는다), 분양 이후 토지 가격이 상승하였다 하더라도 법 제8조에서는 개발부담금 부과기준을 산정함에 있어 부과종료시점의 지가에서 정상지가상승분을 공제하도록 규정하여 개발이익과 상관없이 상승한 토지가격상승분에 대해서는 개발부담금이 부과되지 않도록 하고 있는바, 그렇다면 분양 이후에 발생하는 가격 상승분 중 정상지가상승분을 제외한 가격상승분은 개발사업의 결과 발생되는 이익으로서 분양시점과 상관없이 개발사업자가 얻거나 얻을 수 있는 이익이므로 개발부담금 부과대상이 된다고 할 것이다. 따라서, 부과종료시점은 원칙적으로 준공인가 등을 받은 날로 하고, 예외적으로 임시사용승인일 등의 시점으로 앞당겨주는법 제9조 제3항본문, 같은 항 단서 제2호(이 사건 법률 조항)및법 시행령 제8조 제1항 제2호,제2항 제3호(이 사건 시행령 조항)은 모두헌법 제23조의 재산권 보장의 원칙에 위배되지 아니하고, 이에 관한 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

(다) 위임입법의 한계를 일탈하였는지 여부

위에서 본 바와 같이, 주택건설사업의 경우 분양 이후에도 임시사용승인이나 사용검사 등을 받는 개발종료시점까지는 개발이익이 발생하고, 사업자는 이러한 개발이익까지 고려하여 분양가격을 정한다고 봄이 상당하므로, 이 사건 법률 조항의 위임에 따라, 분양의 경우 임시사용승인을 받았다면, 그 날이 부과종료시점이 되도록 규정한 이 사건 시행령 조항이 위임입법의 한계를 일탈하였다고 볼 수는 없고, 이에 관한 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

(라) 소결

따라서, 이 사건 법률 조항 및 이 사건 시행령 조항은 모두 헌법 또는 법률에 위배되지 아니하는바, 이 사건 부과대상사업의 부과종료시점은법 제9조 제3항본문에 따라 사용검사를 받은 날인 2003. 10. 20.이라고 할 것이므로(임시사용승인을 받지 아니하였으므로, 이 사건 각 규정에 따라 임시사용승인일이 부과종료시점이 될 수는 없고, 본문의 원칙이 적용될 뿐이다), 이 사건 처분은 부과종료시점의 결정에 있어서는 위법하지 아니하고, 이와 다른 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

(2) 개발비용

(가) 위에서 본 바와 같이, 원고는 이 사건 부과대상사업을 시행하는 과정에서 이 사건 승인의 조건에 따라 이 사건 상수도원인자부담금 및 이 사건 광역교통시설부담금을 화성시 또는 경기도에 각 납부하였으므로, 위 각 부담금은법 제11조 제1항 제1호,법 시행령 제10조 제1항 제5호의 ‘기타 경비’로서 이 사건 개발비용에 산입되어야 한다(이와 달리, 위와 같은 부담금은 결국 이 사건 주택단지의 분양대금에 포함되어 수분양자들에게 전가될 것이므로, 개발부담금을 산정함에 있어 개발비용에 포함시킬 수 없다는 피고의 주장은 받아들이지 아니한다). 나아가, 가스시설분담금 53,442,730원도 이 사건 개발비용에 산입되어야 한다는 원고의 주장에 관하여 보건대, 이러한 분담금의 경우 국가 또는 지방자치단체에 납부한 경우에 한하여 기타 경비로서 개발비용에 산입될 수 있다 할 것인바, 갑29호증의 기재만으로는 원고가 국가 또는 지방자치단체에 위 주장과 같은 가스시설분담금을 납부한 사실을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으므로, 원고의 위 주장은 받아들이지 아니한다.

(나) 또한, 위에서 본 바와 같이 원고는 이 사건 부과대상사업을 시행하는 과정에서 이 사건 승인의 조건에 따라 자신의 비용으로 이 사건 상수도설치공사 및 이 사건 도로설치공사를 하였는바,구 주택건설촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호 ‘주택법’으로 개정되기 전의 것) 제36조,같은 법 시행령(2003. 11. 29. 대통령령 제18146호 ‘주택법’으로 개정되기 전의 것) 제35조에 의하면, 도로 및 상하수도시설은 간선시설로서, 주택단지 밖의 기간이 되는 도로 또는 상하수도시설로부터 주택단지의 경계선에 이르는 도로 또는 상하수도시설 중 200m를 초과하는 부분에 관하여는 지방자치단체에 설치의무가 있으므로, 위 각 공사를 하기 위해 원고가 지출한 비용 중에서 이 사건 도로 및 이 사건 상수도 중 위 각 규정에 따라 화성시에 설치의무가 인정되는 부분에 대응되는 부분은법 제11조 제1항 제1호,법 시행령 제10조 제1항 제5호의 ‘기타 경비’로서 이 사건 개발비용에 산입되어야 한다(대법원 2004. 7. 9. 선고 2002두8916 판결 등 참조. 이와 달리, 위와 같은 비용 또한 결국 이 사건 주택단지의 분양대금에 포함되어 수분양자들에게 전가될 것이므로, 개발부담금을 산정함에 있어 개발비용에 포함시킬 수 없다는 피고의 주장은 받아들이지 아니한다).

(다) 한편, 위에서 본 바와 같이 원고는 이 사건 승인의 조건에 따라 이 사건 부과대상사업을 완료한 후, 화성시에 이 사건 기부채납토지를 기부채납하였으나, 피고는 이 사건 기부채납토지 중 개발비용산입토지에 관하여만 그 가액을 이 사건 개발비용에 산입하였는바, 이 사건 기부채납토지는 그 전부가법 제11조 제1항 제2호,법 시행령 제10조 제1항 제6호의 ‘기부하는 토지’에 해당하므로, 나머지 부분에 대하여도 그 가액(개시시점지가에 부과기간 동안의 정상지가상승분을 합한 가액)을 이 사건 개발비용에 산입하여야 한다(이에 대하여, 이 사건 기부채납토지 중 개발비용산입토지를 제외한 나머지는 한시적 개발부담금 부과면제 대상이어서 그 가액을 개발비용에 산입할 수 없다는 피고의 주장에 관하여 보건대,법 시행령 제10조 제1항 제6호에 의하면, 관련 법령의 규정 또는 인가 등의 조건에 의하여 기부채납하는 토지에 해당하는 이상 그 가액을 개발비용에 산입하는 것으로 되어 있을 뿐, 당해 토지가 개발부담금 부과대상토지이어야 한다는 제한은 없으므로, 피고의 위 주장은 받아들이지 아니한다).

(라) 그런데, 앞서 본 바와 같이 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 이 사건 개발비용에 산입하여야 할 위 각 부담금, 공사비, 기부채납토지의 가액 등을 산입하지 아니하였으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

(3) 소결

위에서 본 바와 같이 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 개발비용에 산입하여야 할 이 사건 상수도원인자부담금, 이 사건 광역교통시설부담금, 이 사건 상수도설치공사비용과 이 사건 도로설치공사비용 중 화성시가 부담하여야 할 부분 및 이 사건 기부채납토지의 가액(이미 산입된 444,807원 제외)을 각 산입하지 아니하여 위법한바, 이 법원으로서는 이 사건 부과대상사업에 관한 정당한 개발비용 및 정당한 개발부담금액을 산정하기가 곤란하므로, 이 사건 처분 전체를 취소하여야 할 것이나, 원고가 이 사건 처분의 일부의 취소를 구하고 있으므로, 원고가 구하는 바에 따라 이 사건 처분 중 33,757,780원을 초과하는 부분만 취소하기로 한다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다