서울행정법원 2005. 12. 23. 선고 2005구합27680 판결 [자동차등록번호판교부대행자지정신청거부처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2005. 2. 16. 피고에게 사업장소재지를 '서울 서대문구 홍제동'으로, 사업구역을 '서울특별시'로 하여 자동차등록번호판(이하 '번호판'이라고만 한다) 교부대행자로 지정하여 줄 것을 신청하였다.

나. 이에 피고는 2005. 2. 28. 원고에게, ① 현재 서울특별시의 번호판 교부대행자는 서울특별시를 동부와 서부로 지역을 분할하여 2개 업체가 지정되어 있으나, 실제 번호판의 교부장소가 교부대행자의 사업장이 아닌 일선 자치구 교통민원실인 관계로 이용자의 불편이 크지 않고, ② 서울특별시의 신규 및 전입 등록실적이 2002년을 기점으로 매년 10여%씩 감소하는 추세인 것으로 보아 앞으로 서울특별시의 번호판 수요가 다소간 감소할 것으로 예상되어 현 시점에서 번호판 교부대행자의 추가지정을 고려하지 않고 있으며, ③ 앞으로 번호판의 수요 등 여건의 변화로 교부대행자의 추가지정이 필요하다고 판단되는 경우에는 교부대행자 추가지정계획을 공고하고 희망자들로부터 지정신청을 접수받아 적격자 선정위원회 등을 구성하여 교부대행자를 선정하도록 할 계획이라는 등의 이유로 번호판 교부대행자 지정이 불가하다고 통지하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 기재

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고가 번호판 관련 새로운 제품들을 직접 개발하여 번호판 관련 교통사고 및 범죄행위 등을 해소하기 위하여 교부대행자 지정신청을 하였는데 피고가 단지 추상적인 기준만을 들어 이 사건 처분을 한 점, 피고가 서울특별시의 번호판 교부대행자로 2개 업체만을 지정함으로써 유지되고 있는 독과점현상을 해소할 필요가 있고, 교부대행자의 수가 늘어날 경우 시민의 입장에서 가격, 품질, 유통서비스 등에 관한 선택의 폭이 넓어지게 되는 점, 전국의 다른 시·도 등이 교부대행자의 지정신청에 대하여 거부하면서 자동차등록대수가 제일 많은 서울특별시의 경우에도 2개 업체밖에 되지 않는다는 사유를 들고 있고, 그리하여 현재 전국 어디에서나 번호판 교부대행자의 새로운 지정이 불가능하게 된 점, 피고가 교부대행자를 2개 업체만 지정함으로써 번호판 관련 제품들의 생산·공급에 종사할 수 있는 직업선택의 자유를 제한하고 있는 점 등에 비추어 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 피고는 1974년경 서울 강남구 청담동 소재 소외 1회사를 번호판 교부대행자로 지정하고, 1987년경 7개 업체로부터 신청서를 받아 교부대행자선정 심사위원회의 심의를 거쳐 서울 강서구 등촌동 소재 소외 2회사를 번호판 교부대행자로 지정하였다. 현재 소외 1회사의 공급구역은 종로구 등 15개구이고, 소외 2회사의 공급구역은 용산구 등 10개구이다.

(2) 서울특별시를 비롯한 전국의 광역시별 번호판 교부대행자 지정업체수 및 번호판 교부수수료는 아래 표와 같고, 도의 교부대행자 지정업체수는 강원 및 충남의 경우 각 18개 업체, 전남, 경북의 경우 각 23개 업체 등에 이르고 있다.

(3) 서울특별시의 2000년부터 2004년까지 번호판 수요의 변동내역은 아래 표와 같다.

(4) 서울특별시에서 신규 번호판 교부는 대부분 자치구의 교통민원실에서 이루어지고 있고, 번호판 훼손 등에 따른 재교부 및 사업용 자동차의 등록시에는 교부대행자의 사업장을 직접 방문하는 방법 또는 위 민원실을 통한 방법에 의하여 번호판의 교부가 이루어지고 있다.

(5) 건설교통부는 2004. 1.부터 보급된 전국 번호판의 디자인이 세련되지 못하다는 여론에 따라, 2005. 10. 31. 자동차등록번호판 등의 제식에 관한 고시를 개정하여, 2006. 11. 1.부터는 보통등록번호판 부착대상 자동차 및 번호판 고정위치 등이 520 ㎜ × 110 ㎜ 규격의 번호판을 부착할 수 있도록 설계된 자동차에는 520 ㎜ × 110 ㎜ 규격의 번호판을 부착하고, 그 외의 보통등록번호판 부착대상 자동차는 335 ㎜ × 155 ㎜ 또는 335 ㎜ × 170 ㎜ 규격의 번호판을 부착하도록 규정하였다.

(6) 한편, 원고는 특허청에 2004. 1. 27. '야간 식별가능한 자동차 번호판'의, 2004. 12. 2. '자동차용 번호판 보조대'의 각 실용신안등록을 하였다.

[인정근거] 갑 제3, 9, 10호증, 을 제4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 자동차관리법(이하 '법'이라 한다) 제10조, 제19조, 제20조, 법 시행규칙 제7조 제1, 2항의 규정을 종합하여 보면, 자동차등록번호판의 제작·교부 및 봉인업무는 시·도지사의 업무에 속하고, 시·도지사는 이를 스스로 처리하거나 필요한 경우에 자동차등록번호판 교부대행자를 지정하여 대행하게 할 수 있는바, 번호판 교부대행자의 지정요건에 관하여는 번호판 교부대행자의 지역별 분포와 이용자의 편의 및 수요 등을 고려하여 신청인이 교부대행자로 적합하다고 인정되고 시행규칙이 정한 시설 등을 갖춘 때에 교부대행자로 지정할 수 있다고 규정하고 있다.

이는 번호판 교부와 같은 공공업무의 대행자를 지정하는 수익적 행정행위에 있어서, 번호판 교부대행자의 과당경쟁 및 영세화로 인하여 발생할 수 있는 번호판 교부라는 공공업무의 질적 저하 및 민원인에 대한 피해가능성 등 공공목적을 고려하여, 관할 행정관청으로 하여금 지역 사정에 비추어 번호판 교부대행자를 합목적적으로 지정할 수 있는 권한을 부여한 것이라고 할 것이다. 다만 위와 같은 상태가 아님에도 기존의 업체만으로 번호판의 제작·교부 및 봉인업무 등에 별다른 지장이 없다는 사유만으로 새로운 교부대행자의 지정을 거부함은 실질적으로 교부대행자의 수를 기존 업체로 한정하거나 독점적 대행권을 유지하는 것이 되어 법령의 목적에 위배되거나 객관적인 합리성과 타당성을 잃은 것으로 위법하다 할 것이다.

(2) 먼저, 피고가 들고 있는 거부사유 중 민원인의 불편이 크지 않으리라고 판단한 부분에 대하여 보면, 비록 번호판의 신규 교부 등의 경우에 대부분 자치구의 교통민원실에서 번호판의 교부가 이루어지고 있다고 할지라도, 번호판 이용자가 번호판 훼손 등에 따른 재교부 및 사업용 자동차의 등록시에는 번호판을 교부받기 위하여 교부대행자의 사업장을 직접 방문하여야 할 필요가 있고 그러한 때에는 서울특별시 전역 중 서울 강남구 청담동 및 서울 강서구 등촌동의 2곳에만 교부대행자의 사업장이 있어 다른 구에 거주하고 있는 주민들의 경우 그 이용에 큰 불편이 초래될 것인 점, 자동차 등록대수가 서울특별시보다 훨씬 적은 다른 도의 경우에도 각 10여개 이상의 업체, 부산, 인천, 광주의 경우에는 각 2개 업체, 대구의 경우에는 4개 업체 등의 교부대행자가 지정되어 번호판 이용자의 거리적·시간적 접근성에 편의를 도모하고 있는 점 등에 비추어 보면, 위 거부사유는 합리성과 타당성이 있다고 보기 어렵다.

(3) 다음으로, 피고가 들고 있는 다른 거부사유인 번호판 수요의 감소예상 부분에 대하여 보면, 1974년 이래로 약 30년 동안 경제발전으로 인한 자동차 보급대수 및 그로 인한 번호판 수요가 급격하게 증가하여 왔음에도 단지 2개 업체만을 교부대행자로 지정하여 왔을 뿐만 아니라, 1987년 이후로는 새로운 교부대행자를 전혀 지정하지 아니함으로써 번호판의 제작·판매시장에의 진입 자체를 제한하고 번호판 이용자의 보호보다는 기존에 지정된 교부대행자의 독점적인 지위가 유지되도록 하는 결과를 초래한 점, 앞으로도 경제성장에 따라 자동차 보유대수의 지속적인 증가와 그로 인한 번호판의 수요가 예상될 뿐만 아니라, 자동차 보유대수의 증가와 별개로 뺑소니 사고나 야간 추돌사고 등의 예방, 세련된 디자인에 대한 번호판 이용자의 요구 등에 따른 번호판의 수요가 예상되며, 실제로 건설교통부가 2005. 10. 31. 위와 같은 필요성에 따른 새로운 번호판을 2006. 11. 1.부터 도입하기로 고시한 점(비록 야간 식별성 향상을 위하여 도입을 추진한 반사번호판의 경우 국내 무인카메라가 촬영하지 못하는 문제로 채택이 보류되었으나 장차 반사번호판이나 국내 무인카메라의 기술적인 개발을 통하여 도입이 가능하다 할 것이다) 등에 비추어 볼 때, 번호판의 수요가 지난 30년간 계속 증대되어 온 사정은 도외시하고 단지 2003년과 2004년에 감소된 사정만을 들어 피고가 위와 같이 판단하는 것은 합리적이라고 보기 어렵다.

(4) 그 밖에 피고는 서울특별시에서 번호판의 교부수수료가 다른 시·도에 비해 더 저렴하다는 점 등을 들고 있다. 그러나 일반적으로 어떤 서비스 업종에 대한 독과점체제가 장기간 계속되는 경우 서비스의 질이 저하되고 요금이 인상되는 등의 폐단이 발생함에 반하여, 다수 업체 간의 자유경쟁은 업체 간의 서비스 및 요금 인하 경쟁을 유발함으로써 종국적으로 수요자에게 최대의 혜택을 주게 되는 것이 당연한 경제원리이고, 그로 인한 품질저하나 기존에 지정된 교부대행자의 수익성 악화로 인한 부실을 초래할 염려 등의 문제는 번호판 이용자의 선택 또는 법 제21조 소정의 교부대행자의 지정취소나 사업정지 등의 관리·감독을 통하여 해결할 수 있다. 따라서 자동차등록대수 등의 점에서 큰 차이가 있는 광역시·도와 단순 비교에 의한 번호판의 교부수수료 최저라는 사유가 이 사건 교부대행자 지정신청을 거부할 만한 결정적 사유도 되지 아니한다.

이와 같이 자유경쟁체제의 도입으로 인하여 발생할 수 있는 부작용은 자유경쟁체제의 당연한 결과이거나 교부대행자 지정요건의 강화, 법에 의한 관리·감독을 통하여 완화할 수 있고, 오히려 독과점체제를 유지할 경우 발생할 폐해가 더욱 크고 중대하며 이를 제어할 방법이 없는 이상, 교부대행자의 추가 지정이 공익목적에 반하는 결과를 가져올 것이라는 피고의 주장은 이유 없다.

(5) 특히, 앞에서 본 바와 같이 서울특별시에서는 번호판 교부대행자로 지정된 특정 업체에게 20～30년씩 계속하여 독과점 형태로 사업을 하게 하면서 다른 업체의 신규진입을 제한하여 왔는바, 이는 공평의 관념에도 어긋날 뿐만 아니라 번호판과 관련한 새로운 기술의 진입을 막는 결과를 초래할 수 있어 산업발전의 측면에서도 불이익하다고 할 수 있다.

행정청의 번호판 교부대행자의 지정은 특정인에게 일정한 권리를 설정하는 설권행위로서 행정청이 신청인의 적격성, 수요자의 편의성 등 여러 사정을 고려하여 지정할 것인지 여부를 결정하는 재량행위라고 할 것이고, 또 다수의 교부대행자를 지정하면 업체들간의 과당경쟁으로 인한 폐해가 발생할 수 있어 이를 방지하기 위하여 소수의 업체만 지정하는 것도 바람직한 측면이 있다. 그러나 이와 같이 소수 업체를 지정을 하는 경우에도 공행정의 영역에서는 헌법정신으로까지 고양되어 있는 기회의 균등이라는 또다른 공익을 실현하는 것도 고려하여야 하는 것이므로, 피고로서는 기존의 교부대행업체의 기득권을 보호하면서 동시에 다른 업체의 신규진입을 허용하는 방법을 강구하여 기회의 균등이라는 또다른 공익을 실현할 필요가 있다고 할 것이다(이러한 방법을 법령이나 조례로 구체적으로 정할 필요가 있다고 할 수도 있겠지만, 이러한 규정이 없다 하더라도 수익적 행정행위에 대한 부관을 활용하는 방법, 즉 신규로 교부대행자를 지정하는 경우 투하자본을 회수할 수 있는 기간 동안 사업을 할 수 있게 하는 기한부지정을 하고 그 기간이 끝나면 기존의 업체는 물론 신규업체도 참가할 수 있게 하여 이들 중에서 적합한 대행자를 선정하는 등의 방법을 생각할 수도 있을 것이다).

따라서 피고가 위와 같이 20～30년간 특정 업체에게 계속적으로 번호판 교부대행자의 지위를 부여하면서 앞으로의 교부대행자 추가지정계획을 구체적으로 밝히지 아니한 채 “앞으로 번호판의 수요 등 여건의 변화로 교부대행자의 추가지정이 필요하다고 판단되는 경우”라는 불확실한 이유만으로 교부대행자 지정신청을 거부한 것은 받아들이기 어렵다.

(6) 결국, 자동차등록번호판은 당해 자동차가 도로운행요건을 갖추었다는 적법성의 증표일 뿐만 아니라 자동차관리대상으로 활용되며, 자동차 단속과정상의 인식대안으로서의 기능을 지니고 있고, 이러한 번호판의 교부대행자 지정제도는 자동차의 효율적 관리를 위한 공공적 성격이 강한 부분과 번호판의 제작·판매업이라는 사적 영업 부분이 함께 존재하는 것이므로, 위와 같은 공공목적을 달성하기 위하여 자유경쟁체제의 도입을 제한할 필요성을 긍정한다고 하더라도 이는 최소한의 제한이 미치는 범위 내에서 운용되어야 할 것이다.

따라서 피고가 교부대행자의 지역별 분포와 이용자의 편의 및 수요 등을 구체적으로 검토하여 교부대행자 지정계획을 공고하고 신청인들로부터 교부대행자 지정신청을 받아 그 중에서 적격자를 선정하는 등의 방법으로 교부대행자를 지정하여야 할 것임에도, 20～30년 동안 이 사건 처분사유와 같은 객관적 근거가 미약한 사유만을 들어 위와 같은 절차에 이르지 아니한 채 이 사건 교부대행자 지정신청을 거부하는 것은 그 판단이 법의 목적에 위배되거나 객관적인 합리성과 타당성을 결여하여 재량권의 범위를 일탈·남용하였다 할 것이므로 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.