인천지방법원 2008. 5. 1. 선고 2007구합1242 판결 [실시계획승인취소처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 사회기반시설에 대한 민간투자법(이하 '민간투자법'이라고만 한다) 제14조에 의하여 인천 연수구 ▒▒▒ 지상의 관광휴게시설(유원지 부속시설 : 동물원, 수족관) 등을 신축하여 운영하는 ○○○ 민간투자사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 추진하기 위하여 설립된 법인으로서 2005. 9. 12. 피고와 사이에 이 사건 사업에 관한 실시협약(이하 '이 사건 실시협약'이라 하고, 그 주요내용은 별지 기재와 같다)을 체결함으로써 사업시행자로 지정되었고, 2006. 3. 7. 피고에게 이 사건 사업에 관한 실시계획승인신청서를 제출하여 2006. 4. 11. 피고로부터 실시계획승인을 받았다.

나. 원고는 피고와 사이에 이 사건 실시협약을 체결하면서 2006. 4. 30.까지 이 사건 사업추진에 필요한 대출약정서를 금융기관으로부터 발급받아 피고에게 제출할 것을 약정하였으나 사업진행에 차질이 생겨 위 협약에서 정한 기간 내에 피고에게 대출약정서를 제출하지 못하게 되자 피고에게 그 제출기한을 연장하여 줄 것을 수차례 요청하였고, 이에 피고는 2006. 9. 20. 대출약정서의 제출기한을 2006. 12. 20.까지로 연장하였다.

다. 그러나 원고가 연장된 대출약정서 제출기한인 2006. 12. 20.이 지나도록 피고에게 대출약정서를 제출하지 못하자, 피고는 2007. 1. 2. 대출약정서의 미제출로 정상적인 사업추진이 불가능할 것으로 판단된다는 이유로 이 사건 실시협약 제61조 제1항에 의하여 위 협약을 해지하고, 2007. 2. 7. 이 사건 실시계획승인을 취소하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 갑 제2호증, 갑 제8호증의 2, 갑 제9, 10호증, 을 제1, 2호증, 을 제4 내지 6호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고는 피고의 이 사건 처분은 민간투자법 제46조 제2호 또는 제3호에 의한 것이므로 민간투자법 제48조 규정에 따라 사전에 청문절차를 거쳐야 함에도 피고는 이를 거치지 아니하였고, 행정절차법 제21조 제1항에서 규정하는 처분의 사전통지절차도 거치지 아니하여 절차적으로 위법하고, 원고는 이 사건 사업을 위하여 약 10억원이 넘는 막대한 자금을 투입하였고, 실시협약에서 정한 금융약정을 완결하고 이 사건 사업을 원만히 추진하기 위하여 최선의 노력을 다하고 있었음에도 피고가 이 사건 실시협약 규정에 의한 금융약정기간이 도과되기도 전에 이 사건 협약을 해지하고 실시계획승인을 취소한 것은 그 실체적인 내용에 있어서도 재량권의 한계를 일탈, 남용한 위법이 있다고 주장함에 대하여 피고는, 이 사건 처분이 민간투자법 제46조에 의한 것이 아니라 이 사건 실시협약 제61조 제1항, 제66조 제1항에 의한 것이므로 별도의 청문절차를 거칠 필요가 없는 경우에 해당하여 적법하다고 주장한다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

(1) 원고는 피고와 사이에 이 사건 실시협약을 체결하면서 2007. 4. 30.까지 피고에게 이 사건 사업추진에 필요한 대출약정서를 금융기관으로부터 발급받아 제출하기로 약정하였으나, 당초 운영출자자로서 20%의 지분으로 이 사건 사업에 참여하기로 하였던 주식회사 ○○○ 에서 그 참여의사를 철회하였고, 금융기관에서는 대출의 조건으로서 안정적인 운영사의 확보를 요구함에 따라 원고는 ○○○, ○○○, ○○○ 등에 대하여 운영사로서 참여할 것을 제안함과 동시에 금융기관과의 대출협상을 하는 과정에서 피고에 대한 대출약정서의 제출이 지연되고 있었다.

(2) 이러한 과정에서 원고는 피고에게 대출약정서의 제출기한을 연장하여 줄 것을 요청하여 피고는 2006. 9. 20. 대출약정서의 제출기한을 2006. 12. 20.까지로 연장하였으나, 원고가 그 기한 내에 대출약정서를 제출하지 못하고 재차 제출기한의 연장을 요청하자, 피고는 원고의 연장요청을 받아들이지 아니하고 이 사건 사업을 정상적으로 추진하는 것이 불가능할 것으로 판단된다는 이유로 2007. 1. 2. 이 사건 실시협약을 해지한 뒤 2007. 2. 7. 이 사건 실시계획승인을 취소하는 이 사건 처분을 하였다.

(3) 피고가 이 사건 처분을 함에 있어 원고에 대하여 행정절차법상의 사전통지절차나 민간투자법에 따른 청문절차를 거친 바는 없다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1, 2, 갑 제2, 7, 9, 10호증, 갑 제11호증의 1 내지 3, 을 제1, 2호증, 을 제4 내지 8호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

다. 판단

(1) 민간투자법 제46조, 제48조, 행정절차법 제22조 제1항 제1호, 제4항, 제21조 제1항, 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하고, 행정청이 민간투자법 제46조의 규정에 의하여 민간투자법에 의한 명령이나 처분의 취소 또는 변경처분 등을 하고자 하는 때에는 청문을 실시하여야 하며, 다만 행정절차법 제21조 제4항, 제22조 제4항에서 정한 예외사유에 해당하는 경우에 한하여 사전통지 및 청문을 실시하지 아니할 수 있다고 규정하고 있는바, 이러한 처분의 사전통지 및 청문제도는 행정청이 당사자에게 침해적 행정처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있는 것이므로 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어 사전통지 및 청문을 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 위 절차를 거쳐야 하고, 이를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다고 보아야 할 것이다.

(2) 이 사건에 돌이켜 보건대, 피고가 이 사건 실시계획승인취소처분의 취소사유로 삼은 내용이 표면적으로는 이 사건 실시협약의 해지로 인한 것이라고 하더라도 실질적으로는 원고가 대출약정서를 제출기한 내에 제출하지 못함으로써 사업의 계속 시행이 불가능한 것으로 인정된다는 사유로 인한 것이라고 봄이 상당하므로, 이 사건 처분은 민간투자법 제46조 제3호에 의한 처분으로서 사전에 민간투자법 제48조에서 정하는 청문을 실시하여야 하는 경우에 해당하고, 달리 이 사건 처분이 청문을 실시하지 않아도 되는 행정절차법상의 예외사유인 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 또는 당사자가 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시한 경우에 해당한다고 볼 자료도 없으므로 청문절차를 거치지 아니한 피고의 이 사건 처분은 위법하다고 할 것이다(가사 피고의 주장대로 이 사건 처분이 실시협약의 해지로 인한 것이어서 청문절차를 거칠 필요가 없었다고 하더라도 이 사건 처분은 침해적 행정처분으로서 원고로서는 위 실시계획승인이 취소됨으로써 이 사건 사업의 준비에 소요된 비용 상당의 손해를 입게 될 뿐 아니라 위 사업에 대한 기대이익도 상실하게 되므로 이러한 상황에 대비할 수 있도록 피고는 원고에 대하여 행정절차법 제21조에 의한 사전통지절차를 거쳤어야 함에도 이러한 절차를 거치지 아니하였다는 점에서도 이 사건 처분은 위법하다).

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 _________________________ 판사 _________________________ 판사 _________________________