대구지방법원 2008. 1. 23. 선고 2007구합483 판결 [용도지역변경및근린공원실효고시신청거부처분취소]

주문과 같다(소장의 청구취지 기재 처분일자 ‘2007. 11. 19.’은 ‘2007. 11. 15.’의 오기임이 기록상 명백하다.).

1. 처분의 경위

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제3호증, 갑 제4, 5호증의 각 1 내지 4, 갑 제6호증의 1, 2, 갑 제7호증의 1, 2, 3, 을 제1, 2호증, 을 제3호증의 1, 2, 을 제4 내지 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 모아 보면, 이를 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.

가. 건설부장관은 1969. 10. 4. 구 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘도시계획법’이라 한다.)의 관련규정에 따라 건설부 고시 제588호로 대구 동구 효목동 일원 32,300㎡에 관하여 근린공원인 효목공원을 조성하기로 하는 내용의 도시계획시설(공원)결정을 고시하였는데, 원고의 아버지 □□□ 소유의 대구 수성구 △△동 1414 대 139㎡(이하 ‘종전 제1토지’라 한다.)와 같은 동 1416 전 433㎡(이하 ‘종전 제2토지’라 한다.)가 효목공원부지에 편입되었다.

나. 경상북도지사는 1974. 6. 12. 경상북도 고시 제187호로 효목공원부지를 당초의 32,300㎡에서 43,625㎡로 확장하는 내용의 도시계획시설(공원)변경결정을 고시하였다.

다. 건설부장관은 1981. 8. 24. 건설부 고시 제319호로 효목공원부지에 효목도서관을 비롯한 공원시설 및 녹지 등을 조성하는 내용의 도시계획시설(효목공원)조성계획결정을 고시하였는데, 비영리 사단법인 ☆☆☆☆촉진회(이하 ‘☆☆☆☆촉진회’라 한다.)가 1984. 9. 21. 설립되어 효목공원부지 내에 통일전시관을 건립할 계획을 제출하자 1988. 5. 14. 건설부 고시 제232호로 공원시설의 일부인 통일전시관을 조성하기로 하는 내용의 도시계획시설(효목공원)조성계획변경결정을 고시하였다.

라. ☆☆☆☆촉진회는 1988년경 도시계획시설(효목공원)조성계획변경결정에 따라 통일전시관을 건립하는 내용의 도시계획사업(이하 ‘통일전시관건립사업’) 실시계획을 수립한 다음, 대구직할시장에게 그에 대한 시행인가신청을 하였다. 이에 대구직할시장은 1988. 9. 23. 도시계획법 제24조의 규정에 따라 대구직할시 고시 제184호로 통일전시관건립사업 실시계획인가고시를 하면서 ☆☆☆☆촉진회를 통일전시관건립사업의 시행자로 지정하였는데, 종전 제1, 2토지가 통일전시관건립사업부지에 편입되었다.

마. ☆☆☆☆촉진회는 통일전시관건립사업을 시행하기 위하여 □□□에게 그 소유의 종전 제1, 2토지를 협의 매수하려고 하였으나 □□□가 이에 응하지 아니하자 대구직할시 지방토지수용위원회에 종전 제1, 2토지에 관한 수용재결을 신청하였다. 대구직할시 지방토지수용위원회는 1989. 11. 30. ☆☆☆☆촉진회가 통일전시관건립사업을 시행하기 위하여 종전 제1, 2토지를 64,906,000원에 취득하되 수용개시일을 1989. 12. 31.로 한다는 내용의 수용재결(이하 ‘이 사건 수용재결’이라 한다.)을 하였다. □□□가 1989. 12. 26. 이 사건 수용재결에 대하여 종전 제1, 2토지의 손실보상액이 너무 적다는 이유로 이의신청을 하였는데, 중앙토지수용위원회는 종전 제1, 2토지의 손실보상금을 96,954,000원으로 증액하는 내용의 이의재결(이하 ‘이 사건 이의재결’이라 한다.)을 하였다.

바. □□□는 1990년경 이 사건 이의재결에 불복하여 종전 제1, 2토지의 손실보상액의 증액을 구하는 행정소송(서울고등법원 90구21843호)을 제기하였는데, 1991. 8. 10. 그 소송절차에서 ☆☆☆☆촉진회와의 사이에 아래와 같은 내용의 화해가 성립되었다. ⑴ ☆☆☆☆촉진회(그 사건의 피고)는 통일전시관건립사업을 시행하기 위하여 수용하거나 협의 취득한 별지 목록 기재 각 토지(이하 ‘신청부지’라 한다.)에 관하여 □□□(그 사건의 원고) 앞으로 소유권이전등기를 한다. ⑵ ☆☆☆☆촉진회는 □□□를 위하여 변제공탁하였던 종전 제1, 2토지의 손실보상금 합계 96,954,000원(이 사건 이의재결에서 인용된 손실보상금)을 회수한다.

사. 대구광역시장은 1997. 3. 13. 대구광역시 고시 제1997-40호로 효목공원부지를 43,625㎡에서 45,120㎡로 확장하는 내용의 도시계획시설(공원)변경결정을 고시하였다.

아. □□□는 1999. 5. 29. 그의 아들 원고에게 신청부지를 증여하고, 그 해 6. 3. 신청부지에 관하여 원고 앞으로 그 증여를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.

자. 효목공원은 1999. 6. 30. 그 명칭이 화랑공원으로 변경되었는데, 피고는 2001. 10. 22. 대구광역시 고시 제2001-189호로, 2004. 3. 30. 대구광역시 고시 제2004-37호로, 2005. 7. 11. 대구광역시 고시 제2005-149호로 각 도시계획시설(화랑공원)조성계획변경결정 및 그에 따른 변경된 지형도면을 고시하였다.

차. 원고는 2007. 11. 9. 피고에게 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다.) 제26조의 규정에 따라 신청부지에 관한 도시관리계획시설(공원)결정을 폐지함과 아울러 신청부지에 관한 용도지역을 녹지지역에서 주거지역으로 변경하여 달라는 내용의 도시관리계획입안제안신청을 하였다.

카. 피고는 2007. 11. 19. 원고에게 “화랑공원은 인근거주자 또는 지역생활권 거주자의 휴식 및 정서생활의 향상에 기여함을 목적으로 설치된 근린공원인데, 앞으로 대구광역시가 신청부지를 매입하여 공원에 필요한 시설로 조성할 계획이다. 따라서 피고로서는 신청부지에 관한 도시관리계획시설(공원)결정을 폐지함과 아울러 신청부지의 용도지역을 녹지지역에서 주거지역으로 변경하여 달라는 원고의 입안제안신청을 받아들일 수 없다.”는 내용의 도시관리계획결정입안제안거부처분을 하였다.

타. 다만, 원고는 이 사건 소로써 전항의 도시관리계획결정입안제안거부처분 중 도시관리계획시설(공원)결정폐지부분의 취소를 구하고 있을 뿐 용도지역변경부분에 관하여는 다투지 않고 있다(이하 전항의 도시관리계획결정입안제안거부처분 중 도시관리계획시설(공원)결정폐지부분만을 ‘이 사건 처분’이라 한다. 2007구합483호 사건은 소가 취하되었음.).

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

피고는 이 사건 처분이 관계법령에 따른 것으로서 적법하다고 주장한다. 이에 대하여 원고는 “신청부지는 오래 전부터 그 공부상 지목과는 달리 실제 이용현황이 대지이었고, 그 인근 지역도 오래 전부터 단독주택이 들어서 있었다. 뿐만 아니라 신청부지는 현재의 화랑공원시설 및 그 부지와는 완전히 분리·구분되어 있다. 또한 신청부지가 1969. 10. 4. 건설부 고시 제588호에 의한 도시계획시설(공원)결정에 따라 공원부지에 편입되었음에도 불구하고, 신청부지에는 약 40년이 다 되어가도록 어떠한 공원시설도 들어서지 아니한 채 공터인 공원부지로 계속 남아있는바, 원고는 이로 인하여 신청부지에 관한 재산권 행사에 막대한 피해를 입고 있다. 따라서 이와 같은 모든 사정에 비추어 볼 때, 피고의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하여 취소되어야 한다.”고 주장한다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제8호증의 1, 2, 3, 을 제3호증의 1, 을 제4, 9호증의 각 기재, 갑 제9호증의 1 내지 33의 각 영상 및 이 법원의 현장검증 결과에 변론 전체의 취지를 모아 보면, 이를 인정할 수 있고, 달리 반증이 없다.

⑴ 화랑공원(구 효목공원)의 전체 부지는 그 면적이 45,120㎡인데, 별지 화랑공원조성계획도와 같이 남쪽 부분의 공원구역부지, 북동쪽 부분의 통일전시관부지 및 북서쪽 부분의 효목도서관부지로 삼분(三分)되어 있고, 동쪽으로는 편도 2차로 왕복 4차로의 △△로와, 북쪽으로는 소방도로와, 서쪽으로는 우방메트로팔레스 등의 아파트 단지 및 이마트 △△점과, 남쪽으로는 중앙초등학교와 각 연접하여 있다.

⑵ 공원구역부지는 1987. 8. 31.경부터 인근 주민들이 근린공원으로 이용하여 오고 있고, 현재 산책로, 광장, 휴게소, 관리사무소, 화장실, 정구장, 주차장, 음수대, 파고라, 게이트볼용 운동장, 배드민턴용 운동장, 농구장, 평행봉 등의 편의시설이 거의 완벽하게 갖추어져서 완전한 모습의 공원으로 조성되어 있기 때문에 공원시설의 유지, 보수 및 개선을 위한 부분적인 개보수사업을 시행하는 것 이외에 공원으로 조성하기 위한 추가적 사업이 필요하지 않는데, 현재와 같은 공원시설을 갖추게 된 것은 2004. 3. 9.경이다. 공원구역부지는 현재 모두 대구광역시의 소유인데, 그 지상의 공원시설은 대구광역시 산하의 대구수성구에서 이를 근린공원으로 관리하고 있다.

⑶ 효목도서관부지는 현재 그 지상에 효목도서관 본관(3층)과 그 동쪽의 별관이 들어서 있는데, 별관은 현재 노인교실로 이용되고 있다. 효목도서관부지는 현재 모두 대구광역시의 소유이고, 그 지상의 효목도서관은 대구광역시교육청에서 이를 관리하고 있다.

⑷ 통일전시관부지 중 원고 소유의 신청부지를 제외한 나머지 부분은 현재 모두 비영리법인인 ☆☆☆☆촉진회의 소유인데, ☆☆☆☆촉진회가 그 지상에 통일전시관건물을 건축하여 이를 소유하고 있다. 통일전시관건물은 현재 ☆☆☆☆촉진회가 관리하고 있으나 본래의 용도인 통일관련 전시시설로는 전혀 이용되지 않고 그 일부가 사무실과 동문교회의 임시예배당으로 이용되고 있고, 그 나머지 부분은 비어 있는데, 통일전시관부지는 현재 3건의 강제경매절차가 개시되어 진행 중에 있다.

⑸ 화랑공원의 전체 부지 중 공원구역부지와 효목도서관부지 사이에는 높이 15㎝ 가량 되는 시멘트블록으로 경계가 설치되어 있을 뿐 울타리가 없어서 공원 및 도서관의 이용자가 양 부지 사이를 자유롭게 오갈 수 있다. 그런데 통일전시관부지는 남쪽의 공원구역부지와의 경계 및 서쪽의 효목도서관부지와의 경계에 측백나무를 그 경계선을 따라 일렬로 빽빽하게 심어서 울타리를 설치하고, 동쪽과 북쪽의 각 경계에는 시멘트블록 등으로 담장을 설치하였다. 공원구역부지, 효목도서관부지 및 통일전시관부지의 각 출입문은 모두 동쪽에 설치되어 있는데, 공원구역부지와 통일전시관부지는 동쪽으로 △△로와 연접하여 있기 때문에 그 각 출입문을 나서면 바로 △△로와 만나게 된다. 그러나 효목도서관부지는 △△로와의 사이에 통일전시관부지가 위치하고 있기 때문에 그 출입문에 나와서 공원구역부지의 북쪽 경계와 통일전시관의 남쪽 경계 사이의 폭 10m 가량 되는 편도 1차로 왕복 2차로의 진입로를 따라 약 100m 가량 진행하여야 △△로와 만나게 된다. 따라서 통일전시관부지는 공원구역부지 및 효목도서관부지와 공간적으로 완전히 분리되어 그 경계에 울타리가 설치되어 있기 때문에 그 출입구를 통하지 않고는 사람이나 차량이 그 곳에서 공원구역부지 및 효목도서관부지로 오갈 수 없다.

⑹ 통일전시관부지는 앞서 본 바와 같이 화랑공원의 전체 부지 중 북동쪽 모서리 부분에 위치하고 있는데, 신청부지는 당초의 통일전시관부지 중에서도 북동쪽 모서리 부분에 위치하고 있는 사다리꼴 모양의 토지이다. 신청부지는 남쪽과 서쪽으로는 통일전시관부지와, 동쪽으로는 △△로와, 북쪽으로는 소방도로와 각 연접하고 있는데, 그 지반이 통일전시관부지보다 약 2m 가량 낮고, 그 경계에 시멘트블록 또는 철제 패널로 담장이 설치되어 있다. 신청부지는 현재 건축물이나 수목이 전혀 없는 나대지인데, 동쪽에 출입문이 설치되어 있고, 그 출입문을 나서면 바로 △△로와 만나게 된다. 한편 신청부지는 그 남쪽 경계와 공원구역부지의 북쪽 경계 사이에 폭이 50m 가량 되는 통일전시관부지와 폭이 10m 가량 되는 효목도서관진입로가 위치하고 있기 때문에 위치상으로 공원구역부지와 최단거리로 약 60m 가량 떨어져 있고, 공간적으로도 통일전시관부지의 울타리에 의하여 공원구역부지와 완전히 분리되어 있어서 공원구역에서 잘 보이지도 않는다.

⑺ 피고는 신청부지에 화랑공원 이용자들을 위한 녹지공간을 조성할 계획이다.

라. 판단

⑴ 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서 국토계획법 등 관계 법령에 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 대하여는 별다른 규정을 두고 있지 않다. 그러므로 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다 할 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있는 것이다. 따라서 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하게 된다(대법원 2007. 1. 11. 선고 2006두8365 판결 참조). 이러한 법리는 행정주체가 국토계획법 제26조에 따른 주민의 도시관리계획 입안제안을 받아들여서 도시관리계획결정을 할 것인지의 여부를 결정함에 있어서도 동일하게 적용된다고 할 것이다.

⑵ 앞서 처분의 경위 및 전항의 인정사실에서 볼 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 화랑공원의 전체 부지 중 공원구역부지는 1987. 8. 31.경부터 인근 주민들을 위한 근린공원으로 이용되어 오고 있을 뿐만 아니라 2004. 3. 9.경 이미 현재와 같은 완벽한 공원시설을 갖추고 있었고, 효목도서관부지도 현재 도시관리계획시설인 도서관건물이 완공되어 인근 주민들이 이용하고 있으며, 통일전시관부지도 역시 현재 도시관리계획시설인 통일전시관건물이 완공되어 인근 주민들이 이용할 수 있는 상태에 있는 반면, 신청부지에는 1969. 10. 4. 공원부지에 편입된 이래 현재까지 약 39년 동안 아무런 공원시설이 들어서지 않고 나대지로 남아 있는 점, ② 화랑공원의 전체 부지 중 공원구역부지와 효목도서관부지는 대구광역시가 수용 또는 협의에 의하여 이를 취득하였고, 통일전시관부지는 ☆☆☆☆촉진회가 역시 수용 또는 협의에 의하여 이를 취득하였는데, 현재 공원구역부지 상의 공원시설은 대구광역시 산하 대구수성구에서 이를 관리하고 있고, 효목도서관은 대구광역시교육청에서 이를 관리하고 있으며, 통일전시관은 ☆☆☆☆촉진회가 이를 관리하고 있는 반면, 화랑공원의 전체 부지 중 0.97%{440㎡(신청부지의 면적) ÷ 45,120㎡(전체면적) × 100}에 불과한 신청부지가 공부상 공원부지에 편입되어 있으나 화랑공원의 관리권자인 대구광역시 또는 그 산하의 대구수성구는 물론 그 소유자인 원고도 이를 이용하지 못하고 장기간 동안 나대지로 방치되어 있는 점, ③ 신청부지는 당초에 통일전시관부지에 편입됨에 따라 ☆☆☆☆촉진회가 1989. 12. 31.경 도시관리계획시설사업인 통일전시관건립사업을 위하여 수용 또는 협의에 의하여 취득한 토지임에도 불구하고, ☆☆☆☆촉진회가 1991. 8. 10. 통일전시관부지에 편입·수용된 원고의 아버지 □□□ 소유의 종전 제1, 2토지에 대한 손실보상금의 지급에 갈음하여 재판상 화해절차에 따라 □□□에게 신청부지에 관한 소유권을 넘겨주었고, □□□가 1999. 6. 3. 그의 아들 원고에게 신청부지를 증여하여 현재에 이르고 있는바, 만일 신청부지가 통일전시관부지 또는 공원부지로 꼭 필요하였다면, ☆☆☆☆촉진회가 □□□에게 신청부지에 관한 소유권을 넘겨 줄 수 없었을 것이기 때문에 ☆☆☆☆촉진회가 위와 같이 □□□에게 신청부지에 관한 소유권을 넘겨준 것으로 보아 신청부지가 통일전시관부지 또는 공원부지로 필요불가결한 토지는 아니었던 것으로 보이는 점, ④ 신청부지는 공원구역부지와 위치상으로나 공간적으로 완전히 분리되어 있어서 공원구역부지에서 잘 보이지도 않기 때문에 공원구역부지와 연결하여 공원시설을 조성할 수 없을 뿐만 아니라 굳이 피고의 계획과 같이 무리하게 신청부지에 녹지공간을 조성한다고 하더라도 공원이용자가 이용상의 불편으로 신청부지 상의 공원시설을 거의 이용하지 않을 것이어서 공원시설로서의 효용이 아주 미미하고 방범, 시설유지 등의 관리만 어려울 것인 반면, 그로 인한 원고의 재산상 피해는 매우 심각할 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 신청부지는 화랑공원부지에 편입시켜서 공원으로 조성하여야 할 필요성이 있는 토지라고 할 수 없음에도 불구하고, 피고가 신청부지를 계속 도시관리계획시설(공원)부지에 편입시켜 둠으로써 신청부지에 관한 원고의 재산권 행사를 필요 이상으로 제한함으로써 공익상의 필요에 비하여 원고에게 형평의 원칙에 반할 정도로 지나친 재산상의 피해를 주고 있다고 할 것이다. 따라서 신청부지를 근린공원인 화랑공원부지에 편입시켜서 녹지공간으로 조성할 계획이라는 이유로 신청부지에 관한 도시관리계획시설(공원)결정을 폐지하여 달라는 원고의 도시관리계획결정 입안제안을 반려한 피고의 이 사건 처분은 앞서 본 법리에 비추어 볼 때 원고의 입안제안에 따라 도시관리계획결정을 할 것인지의 여부를 결정함에 있어서 공익과 사익 사이의 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에 해당된다고 봄이 상당하다.

마. 소결

따라서 피고의 이 사건 처분은 계획재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하여 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 처분이 위법하다는 이유로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유가 있어 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.