청주지방법원 2010. 6. 24. 선고 2009구합2073 판결 [분뇨및쓰레기처리시설허가취소]

【원고(선정당사자) 및 원고보조참가인(선정당사자) 소송대리인】 법무법인열린법률, 담당변호사 김삼연
【피고】 ▣▣군수, 소송수행자 고◈◈
【피고보조참가인】 ▣▣▣▣▣▣▣▣▣▣법인 (충북, 대표이사 김○○)
【피고 및 피고보조참가인 소송대리인】 서원법무법인, 담당변호사 김교형

변론종결 2010. 6. 3. 판결선고 2010. 6. 24.

피고가 2009. 7. 30. 피고보조참가인에 대하여 한 개발행위허가처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고(선정당사자, 이하 '원고'라 한다) 및 원고선정자들(이하 원고와 원고선정자들을 합하여 '원고등'이라 한다)은 충북▣▣군 □□면 ○○리 마을(이하 '이 사건 마을'이라 한다)에 거주하는 사람들이고, 원고보조참가인(선정당사자, 이하 '원고보조참가인'이라 한다) 및 원고보조참가인 선정자들(이하 원고보조참가인과 원고보조참가인 선정자들을 합하여 '원고보조참가인등'이라 한다)은 충북▣▣군 □□면 ◇◇2리와 ◈◈2리에 거주하는 사람들이며, 피고보조참가인은 충북▣▣군의 양돈업자들이 2005. 5. 27. 설립한 ○○○○법인이다.

나. 농림수산식품부는 양돈농가에서 자체적으로 해결할 수 없는 가축분뇨의 효율적인 처리를 위해서 전국에 지역별로 가축분뇨 공동자원화시설을 설치한 후 그 시설에서 양돈농가의 가축분뇨를 수거하여 양질의 비료를 생산하려고 계획을 세웠다. 피고보조참가인은 이에 응하여 2008. 10. 28. 농림수산식품부로부터 '2009년 가축분뇨 공동자원화사업'의 대상자로 선정된 후, 그 시설의 설치(이하 그 시설을 '이 사건 시설', 그 시설의 설치를 위한 개발사업을 '이 사건 개발사업'이라 한다)를 목적으로 2009. 5. 13. 피고에게 충북▣▣군 □□면 ○○리 ***-*, ***-*번지에 대한 개발행위허가신청(이하 '이 사건 1차 신청'이라 한다)을 하였으나, 충청북도 농업정책과에서 2009. 5. 28. 피고에게 '위 토지는 농업진흥구역 내 농업생산기반이 정비된 우량농지로 보전의 필요성이 있다'는 이유로 부동의 의견을 통보하자, 이를 확인한 피고보조참가인은 2009. 6. 2. 이 사건 1차 신청을 취하하였다.

다. 그 후 피고보조참가인은 가축분뇨 공동자원화시설의 설치 장소를 당초 예정했던 토지의 옆에 있는 충북▣▣군 □□면 ○○리 *** 외 3필지, 같은 면 ◇◇리 20 외 2필지(이하 '이 사건 부지'라고 한다)로 변경한 후 2009. 6. 29. 다시 피고에게 개발행위허가신청(이하 '이 사건 2차 신청'이라 한다)을 하였고, 피고는 2009. 7. 30. 다음과 같은 내용으로 개발행위허가(이하 '이 사건 처분'이라 한다)를 하였다. - 사업시행자: 피고보조참가인 - 위치: 이 사건 부지 - 용도지역: 농업지역(농업진흥구역) - 지목: 답, 천, 전 - 면적: 4,838㎡ - 목적: 분뇨 및 쓰레기처리시설 부지조성 - 사업기간: 허가일 ~ 2011. 6. 30. - 허가일자: 2009. 7. 30.

라. 피고보조참가인이 이 사건 부지에서 공사를 시작하려고 하자, 인근에 거주하는 원고등은 환경피해를 우려한 나머지 격렬히 반대하면서 각종 진정, 탄원을 하다가 이 사건 소를 제기하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4 내지 7호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재(각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지

2. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

3. 본안전 항변에 대한 판단

가. 피고 및 피고보조참가인(이하 '피고등'이라고 한다)의 주장

원고등은 이 사건 처분의 직접 상대방이 아니고 달리 이 사건 처분으로 인하여 법률상 이익이 침해될 염려도 없으므로 이 사건 소의 원고적격이 없다.

나. 판단

(1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다. 여기서 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적ㆍ간접적ㆍ추상적 이익과 같이 사실적ㆍ경제적 이해관계를 가지는데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다고 할 것이며, 또 당해 처분의 근거법규 및 관련법규에 의하여 보호되는 법률상 이익이라 함은 당해 처분의 근거법규의 명문규정에 의하여 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거법규에 의하여 보호되지는 아니하나 당해 처분의 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련처분들의 근거법규에 의하여 명시적으로 보호받는 법률상 이익, 당해 처분의 근거법규 또는 관련법규에 명시적으로 당해 이익을 보호하는 명문의 규정이 없더라도 근거법규 및 관련법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적ㆍ직접적ㆍ구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지를 말한다(대법원 2004. 8. 16. 선고 2003두2175 판결 참조).

(2) 이 사건 처분의 관련법규인 '가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률' 제8조 제1항 제1호는 '시장등은 지역주민의 생활환경 보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 주거밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정하여 가축의 사육을 제한할 수 있다'고 규정하고 있다. 위 규정의 취지는 축사 등 가축분뇨 배출시설 및 처리시설 등의 설치로 인하여 직접적인 생활환경 피해를 입으리라고 예상되는 일정한 범위 내의 지역주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 생활환경 침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 보호하려는 것이므로, 당해 시설의 환경적 영향을 받을 것으로 예상되는 일정한 범위 내의 지역주민들이 이에 관하여 갖는 환경상의 이익은 개별적·직접적·구체적 이익에 해당한다.

(3) 앞서 본 증거 및 이 법원의 현장검증 결과에 의하면, 원고등은 이 사건 부지로부터 반경 몇 백 미터 내에 거주하면서 농업이나 축산업에 종사하고 있고, 이 사건 부지와 원고등의 주거지 및 경작지 등은 자연적 또는 인공적 차단물이 없이 평지로 이어져 있는 사실을 인정할 수 있으므로, 사회통념상 이 사건 시설이 설치되는 경우 원고등은 전과 비교하여 직접적이고 중대한 환경피해를 받을 우려가 있을 수도 있다고 쉽게 예상할 수 있다. 이와 같은 환경상의 이익은 인근 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적․구체적 이익이므로, 원고등이 본안에서 승소할 것인지 여부는 별개의 논의로 하더라도 적어도 이 사건 소로써 이 사건 처분에 관하여 다툴 수 있는 원고적격은 인정이 된다.

(4) 피고등의 위 항변은 이유 없다.

4. 본안에 대한 판단

가. 원고등의 주장

(1) 피고보조참가인은 이 사건 1차 신청을 할 때 이 사건 마을 주민들에게 부당하게 돈을 주고 그 대가로 21매의 동의서를 받았으므로 하자가 있고, 그 후 이 사건 1차 신청을 취하하였을 뿐만 아니라 아울러 이 사건 2차 신청 때는 아예 사업 장소가 변경되었으므로 처음에 받은 동의서는 실효가 되었다. 그럼에도 불구하고 마치 처음에 받은 동의서의 효력이 지속되는 것처럼 이 사건 2차 신청서에 첨부하였으며, 그 외에 비슷한 조건을 가진 충북▣▣군 □□면 ◇◇리 등 다른 마을 주민들의 동의는 받지도 않았다. 이 사건 처분은 이와 같이 하자 있는 주민동의 절차에 근거하였으므로 위법하다.

(2) 이 사건 1차 신청은 그 사업지가 농업진흥구역 내에 위치한 우량농지라는 이유로 허가를 받을 수 없어 취하되었다. 그런데 이 사건 2차 신청 역시 마찬가지로 농업진흥구역 내에 위치한 우량농지를 대상으로 하고 있을 뿐만 아니라 다른 여건도 변화된 것이 전혀 없음에도 불구하고 이 사건 처분에서 이유 없이 결론을 달리한 것은 위법하다.

(3) 이 사건 사업은 사전환경영향평가 대상임에도 그 절차를 거치지 않았으므로 이 사건 처분은 위법하다.

(4) 이 사건 부지는 장마철의 상습침수지역이라서 집중호우가 내릴 경우 오염물질이 배출될 위험이 높다. 인근 하천은 상수원보호구역이고 인근 농경지는 우렁이 농법으로 친환경 영농을 하는 곳이므로 이 사건 시설의 가동으로 인하여 인근 하천과 농경지의 수질이 악화되는 경우 원고등은 환경 및 경제적으로 큰 피해를 입을 수밖에 없다. 여러 양돈농가의 돼지 분뇨가 이 사건 시설로 모일 경우 종류가 다른 각종의 바이러스가 창궐하여 인근의 양돈농가에 큰 피해를 줄 것이다.

(5) 충북 ○○군, 강원 ○○군 등에 있는 기존의 가축분뇨 자원화시설의 경우 엄청난 악취로 인하여 주변 수 킬로미터 지역에서 주민들의 정상적인 생활이 불가능한 실정이다. 이 사건 사업과 유사한 시설을 설치한 강원 ○○군의 경우 사업비가 196억 원, 경북 ○○군의 경우 사업비가 137억 원이나 들어간 것과 비교할 때, 피고등이 이 사건 사업비로 책정한 30억 원만 가지고는 계획한 대로 방류수질을 기준치인 60mg/l 이하로 처리하거나 악취를 제거하는 것이 불가능할 것으로 예상된다.

(6) 이런 사정에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나. 피고등의 주장

(1) 인근 주민들의 동의는 이 사건 처분의 요건이나 조건이 아니다. 피고보조참가인이 이 사건 마을에 지급한 돈은 마을발전기금이고, 이장에게 준 돈은 감사의 표시이므로 원고의 주장처럼 이 사건 사업에 대한 동의의 대가가 아니다.

(2) 이 사건 부지는 일부만 우량농지일 뿐 나머지는 우량농지가 아닐 뿐만 아니라 인접한 하천부지를 이용할 수 있는 점이 고려되어 이 사건 처분이 이루어졌다.

(3) 이 사건 사업은 기존의 다른 지역과 달리 밀폐식으로 설계되었고, 적절한 시설을 설치하여 악취제거와 방류수의 수질기준을 충족시킬 수 있으며, 장마철 침수에 대비하여 지반을 높일 예정이므로, 원고등이 우려하는 환경피해가 발생할 가능성이 없다.

다. 인정사실

① 충북▣▣군 ▣▣읍에서 37번 국도를 타고 가다가 31번 국도와 합쳐진 뒤 ◈◈3거리에서 오른쪽으로 갈라지는 31번 국도의 옛날 길을 따라 4㎞ 정도 들어가면 이 사건 마을이 보이고, 거기서 왼쪽의 농로로 접어들어 150m 정도 들어가면 왼편에 이 사건 부지가 있다. 농로와 이 사건 부지 사이에는 이 사건 마을에서 ○○천으로 연결되는 소하천이 흐르고, 이 사건 부지를 지나 약간 왼쪽으로 150~200m 정도 떨어진 곳에 이 사건 1차 신청지가 보이며, 이 사건 부지의 오른쪽(이 사건 마을에서 볼 때는 이 사건 부지의 뒤편)에는 수 미터의 경사진 ○○면 위로 31번 국도가 지나간다. ② 원고등은 이 사건 부지에서 가깝게는 100~200m, 먼 곳은 1,000m 가량 떨어진 곳에서 산다. 이 사건 부지 일대는 넓은 평야로서 인근에 논과 복숭아 과수원이 있고 그 너머로 먼 곳에 비닐하우스, 민가 및 초등학교가 보인다. ③ 2006. 여름 집중호우 때 ○○천에서 이 사건 부지 옆의 소하천으로 물이 역류하는 바람에 이 사건 부지가 침수된 적이 있다. 이를 고려하여 이 사건 시설은 77.5㎝를 성토한 후 현재보다 101.1㎝ 정도 높은 곳에 설치할 예정이다. ④ 이 사건 부지 인근의 토지는 농지진흥지역에 속하는 우량농지이지만 피고가 지원하는 우렁이 농법의 친환경 농업지역은 아니다. 그 일대는 예전에 상수원보호구역이었다가 현재는 해제된 상태이나 ○○천에는 아직도 상수도 취수원이 남아 있다. ⑤ 이 사건 1차 신청지는 농업진흥지역에 위치한 답 3,669㎡와 전 2,162㎡ 합계 5,831㎡(경지정리면적 5,831㎡)이다. 이 사건 2차 신청지는 농업진흥구역에 위치한 답 2,905㎡와 전 1,933㎡ 합계 4,838㎡(경지정리면적 2,905㎡)이지만, 연접한 하천부지 615㎡도 역시 이 사건 사업부지로 활용될 예정이다. ⑥ 피고는 이 사건 처분을 하면서 피고보조참가인에게 개발행위허가의 조건으로 '개발행위로 인한 사업시행 시 당해 지역 및 주변지역에 대기오염, 수질오염, 토질오염, 소음, 진동, 분진 등에 의한 환경오염, 생태계 파괴, 위해 등이 발생하지 않아야 됨'이라는 내용을 부가하였다. ⑦ 이 사건 사업의 총사업비는 30억 원이고, 그 중 국비가 15억 원(50%), 지방비 및 도비가 총 9억 원(30%)이며, 나머지는 피고보조참가인이 융자금 6억 원(20%)으로 충당할 예정이다. ⑧ 피고보조참가인이 제출한 피해방지계획서에 의하면, 수거한 분뇨로 액비를 만드는 시설은 지하 구조물로 상부 전체를 밀폐한 후 한 곳에서 악취를 포집하게 되어 있고, 퇴비화 시설은 지상 건축물이지만 역시 건물 전체를 밀폐한 후 팬(FAN)으로 악취를 포집하여 악취저감시설에서 악취를 제거하도록 되어 있다. 가장 문제가 되는 것은 암모니아 가스의 악취인데 65m의 밀폐된 수로를 통과시키면서 가스를 물에 녹이는 방법으로 약 95%의 냄새를 잡으려고 계획하고 있다. ⑨ 이 사건 시설에서 처리하는 돼지 분뇨는 ○○지역의 양돈농가에서 가져오고 1일 예상 유입량은 100톤이며, 밀폐된 탱크로리 5톤 차량 4대와 20톤 차량 1대를 이용하여 운반할 예정이다. ⑩ 탱크로리가 도착하면 밀폐된 호스를 연결하여 분뇨를 저장조에 넣고 원심력을 이용하여 20%의 분(糞)과 80%의 뇨(尿)로 분리를 한 다음 각각 미생물을 이용하여 고농도 및 저농도의 액비로 만든다. 우수기에는 20% 정도를 정화하여 마치 하수종말처리장을 거친 물처럼 방류할 예정이다. ⑪ 강원 ○○군과 충북 ○○군에 있는 가축분뇨 자원화시설은 개방형 구조로서 준공 후 인근 주민들이 심한 악취로 인한 고통과 일상생활의 불편을 호소하고 있다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제15, 24, 25, 30호증, 을 제1 내지 4호증의 각 기재(각 가지번호 포함), 이 법원의 현장검증 결과, 이 법원의 충청북도지사에 대한 사실조회 결과, 이 법원의 각 피고에 대한 문서제출명령 회신 결과, 변론 전체의 취지

라. 판단

(1) 주민동의서에 관한 하자

이 사건 각 신청을 함에 있어 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙 제9조에서는 주민동의서를 첨부서류로 요구하고 있지 않으므로, 이는 단순히 인근 주민들의 반응과 동태를 살피기 위한 참고자료에 불과하다. 뿐만 아니라 민원 발생의 소지가 있는 사업을 추진할 경우 인근 주민들에게 마을발전기금 등의 명목으로 보상을 하는 것은 흔히 있는 일로써 다른 요건에 하자가 없다면 그것 자체가 위법하다거나 특별히 문제가 될 여지는 없다. 이 사건 2차 신청지가 비록 이 사건 1차 신청지에서 다른 장소로 변경되었다고는 하지만 그 거리가 불과 200m를 넘지 않는 인근 지역에 있고 아울러 이 사건 마을에서 더 가까운 곳에 위치한 것도 아니므로, 이 사건 마을 주민들의 의견을 참조한다는 의미에서 이 사건 1차 신청 당시 받아 둔 동의서를 이 사건 2차 신청서에 첨부하였다고 하여 그 신청 자체에 어떤 하자가 생기는 것도 아니다.

(2) 이 사건 1차 신청과의 관계

이 사건 1차 신청의 대상 토지는 전체가 우량농지라서 개발에 제약을 받았지만, 이 사건 부지는 이와 달리 일부만 우량농지에 해당할 뿐 나머지는 경지정리가 되지 않은 일반농지인 데다가 향후 인접한 하천부지를 활용할 수 있는 특성이 있었기 때문에 양자는 개발행위허가의 기초가 되는 사정에서 큰 차이가 있다. 뿐만 아니라 행정청이 전에 논란의 여지가 있는 사안에 관하여 어떤 한쪽으로 결론을 내렸다고 하더라도 그 판단이 객관적으로 반드시 정확하고 타당한 것이라고 단정할 수는 없으므로, 다음에 동일한 또는 유사한 사안이 문제되었을 때 무조건 예전의 결론에 기속되어야 하는 것은 아니고 오히려 나중에 다양한 각도에서 좀 더 신중하게 심리한 결과 전과 다른 결론을 내리는 것이 합당한 것으로 판단하였다면 당연히 적극적으로 종전의 입장을 번복하여야 할 것이다. 따라서 피고가 이 사건 처분을 하면서 이 사건 1차 신청 당시와 달리 판단하였다고 하더라도 그 자체로는 아무런 문제가 될 것이 없다.

(3) 사전환경영향평가 대상 여부

환경영향평가법 제4조 제1항 제18호, 제3항에 의하면 '환경에 영향을 미치는 시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 설치사업'은 환경영향평가의 대상사업에 포함되고, 그 구체적인 범위는 대통령령으로 정하도록 되어 있으며, 동법 시행령 제3조 제1항 및 제2항 별표 1에 의하면 위에서 대통령령으로 정하는 시설은 '가축분묘의 관리 및 이용에 관한 법률 제2조 제8호 또는 제9호에 따른 처리시설 또는 공공처리시설'을 가리키고, 구체적으로는 '폐기물처리시설·분뇨처리시설 및 축산폐수 공공처리시설의 설치'라고 규정하고 있다. 따라서 다른 폐기물이나 분뇨와 달리 축산분뇨를 포함한 축산폐수의 경우에는 지방자치단체의 장이 설치한 공공처리시설만 환경영향평가의 대상이 되므로, 이 사건 사업과 같이 사인이 공공처리시설이 아닌 축산분뇨(폐수)처리시설을 설치하려는 경우에는 환경영향평가법에 의한 사전환경평가의 규제를 받지 않는다.

(4) 원고등의 환경 이익 침해 여부

(가) 원고등이 제출한 탄원서, 진술서, 각종 사진 및 가축분뇨 자원화시설이 이미 가동 중인 다른 지역 주민들의 진술 등 관련 자료만 가지고는, 원고등이 주장하는 것처럼 이 사건 시설에서 발생할 악취, 침출수, 장마철 침수로 인한 상수원보호구역 등 주변의 하천 오염과 인근 영농의 피해, 돼지에게 질병을 일으키는 각종 바이러스의 창궐과 이에 따른 인근 축사의 피해 등 수인할 수 없을 정도의 환경적 침해가 발생하리라는 점을 인정하기에 부족하고, 아울러 단순히 이 사건 사업의 소요비용이 다른 유사 사업장보다 적게 책정되었다는 이유만 가지고 그에 반비례하여 환경오염을 더 많이 유발할 것이라고 단정할 수도 없다.

(나) 앞서 본 증거 및 사실관계에 의하여 인정되는 바와 같이, 이 사건 시설은 국제적으로 추진되는 가축분뇨의 해양배출 전면 중단 사태에 대비하고, 소규모의 양돈농가에서 완벽하게 처리하기 어려운 돼지 분뇨를 수집하여 양질의 퇴·액비를 생산하려는 것으로서 제도와 시설이 갖는 공익성과 사회적 필요성이 매우 큰 것으로 보이고, 이 사건 부지 인근에 상수원보호구역이 없으며, 관에서 보조하는 친환경 영농이 이루어지는 것도 아니고, 여러 농가의 돼지 분뇨가 한 곳에 모인다고 하여 어느 경우에나 무조건 무수한 종류의 바이러스가 창궐하리라는 구체적이고 객관적인 근거도 없으며, 이 사건 시설은 침수 우려에 대비하여 지반을 주변 부지보다 101.1㎝ 높게 잡고 있고, 악취 방지를 위해 전부 밀폐 방식으로 운영될 예정이며, 이 사건 피해방지계획서에 나온 세정 방식 악취저감시설의 효력을 의심할 만한 뚜렷한 이유도 찾아볼 수 없고, 다른 지역에 설치된 기존의 축산분뇨 자원화시설은 모두 노출 방식이므로 완전 밀폐 방식으로 설계된 이 사건 시설과 단순 비교하는 것은 무리가 있으며, 피고는 이 사건 처분을 하면서 환경오염이 발생하지 않을 것을 조건으로 명시하였으므로 혹시 향후 환경피해가 발생하는 경우 이 사건 처분의 취소 등 적절한 규제를 가할 수 있는 점 등의 모든 사정을 종합할 때, 원고등의 주장이 전혀 일리가 없는 것은 아니라고 하더라도 그것만 가지고는 이 사건 처분이 재량의 한계를 일탈 또는 남용하였다고 보기 어렵다.

(4) 이 사건 처분은 적법하고, 이를 다투는 원고의 주장은 이유 없다.

5. 결론

원고 청구 기각.