서울행정법원 2009. 10. 14. 선고 2009구단4060 판결 [변상금부과처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 서울 ○○구 ○○동 ○○ 대지 111.2㎡ 및 그 지상의 지하 1층, 지상 4층 건물(연면적 263.76㎡의 근린생활시설, 소매점 및 사무실 건물로서, 이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 소유하고 있는데, 이 사건 건물은 1999. 5. 1. 구도(區道)로서 노선인정 공고가 된 소공-5 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)와 접하여 있다.

나. 피고는 원고가 도로점용허가를 받지 않은 채 서울특별시에서 2001. 12.경 걷고 싶은 거리 조성사업을 완료한 이 사건 도로의 부지 중 서울 ○○구 ○○동 ○○ 도로 10.3㎡와 같은 구 ○○동 ○○ 도로 3.2㎡(이하 ‘이 사건 도로부분’이라 한다)를 이 사건 건물의 차량 진출입로로 사용하고 있다는 이유로, 2008. 9. 2. 원고에게 2003. 6. 1.부터 2008. 5. 31.까지의 도로변상금으로 10,572,700원 및 4,619,200원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1 내지 5, 7 내지 10호증(이상 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

원고가 이 사건 도로의 일부를 건물의 진출입을 위하여 사용하고 있다고 하더라도 이는 도로의 일반적 사용에 해당할 뿐 도로에 유형적 변경을 가하여 고정적으로 사용하는 특별사용관계로서 도로 점용에 해당한다고 할 수는 없고, 피고도 그와 같은 전제 아래 7년 이상 이에 대하여 점용허가를 요구하거나 변상금을 부과하지 아니하였음에도, 피고가 소급하여 이 사건 부과처분을 한 것은 도로 점용에 관한 법리나 신뢰보호의 원칙에 반하여 위법하다.

나. 관계법령

별지 관련법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 도로법은 제3조에서 도로를 구성하는 부지, 옹벽 기타의 물건에 대하여서는 원칙적으로 사권을 행사할 수 없다고 규정하는 한편, 제38조에서 도로의 구역 안에서 공작물이나 물건 그 밖의 시설물을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 목적으로 도로를 점용하려는 자는 관리청의 허가를 받도록 규정하고 있고, 제94조에서는 이러한 도로 점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용한 자에 대하여는 그 점용기간에 대한 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있도록 규정하고 있다. 그런데 위 각 규정에서 ‘도로의 점용’이라 함은 일반공중의 교통에 공용되는 도로에 대하여 이러한 일반사용과는 별도로 도로의 특정 부분을 유형적, 고정적으로 사용하는 이른바 특별사용을 뜻하는 것이고, 다만 그와 같은 도로의 특별사용은 반드시 독점적, 배타적인 것이 아니라 그 사용목적에 따라서는 도로의 일반사용과 병존이 가능한 경우도 있으나(대법원 1999. 5. 14. 선고 98두17906 판결 등 참조), 도로법 제42조 제4호가 도로의 점용이 주택에 출입하기 위하여 통행로로 사용하는 경우로서 영리목적이 아닌 경우에는 점용료를 감면할 수 있도록 하고 있는 등 도로점용료의 부과에 관한 도로법 관련규정을 종합해 보면, 보행자 도로에 인접한 건물의 소유자나 관계인이 그 건물에 속한 주차장이나 건물에 진출입하기 위하여 보행자 도로를 간헐적으로 차량통행로로 사용하는 형태로 보행자 도로를 이용하는 경우에 이러한 도로의 사용을 위와 같은 특별사용으로서 도로의 점용에 해당한다고 볼 것인지 아니면 일반사용으로 볼 것인지는 당해 건물의 규모나 용도, 주차장의 구비 여부나 그 규모 및 형태, 그 소유자가 보행자 도로에 차량 진출입을 위한 구조물을 설치했는지 여부, 구조물의 형태나 시설의 정도, 차량의 진출입 횟수, 그로 인한 도로의 일반적인 사용의 방해 정도 등을 종합적으로 고려하여야 할 것이다.

(2) 그런데, 앞서 든 증거들에 갑 제4, 5, 6호증, 을 제6호증의 각 기재나 영상에 변론 전체의 취지를 종합하면, 이 사건 건물은 1992. 7.경 신축된 지하 1층 지상 4층의 근린생활시설 및 사무실 건물로서 그 대지 면적이 111.2㎡(33.5평)로 협소하여 건물 구역 내에 차량 1대 정도가 주차할 수 있는 정도의 마당이 있을 뿐, 별도로 주차장이 마련되어 있지 않고, 마당에 차를 주차하는 경우가 있기는 하나 건물 출입자의 편의를 위하여 건물 관계자들은 주로 인근의 대형주차장을 이용하고 있는 사실, 한편 이 사건 도로는 1999. 5. 1.에 노선인정공고가 되었으나 차도와 보도의 구별이 없이 도로에서 차량이 바로 이 사건 건물로 출입할 수 있도록 되어 있었는데, 서울특별시가 2001. 12. 29.경 이 사건 도로에 대하여 걷고 싶은 녹화거리 조성사업을 하면서 이 사건 도로에 보도와 차도를 구분하기는 하였으나, 보·차도 사이에 높이 차이를 두어 경계석이나 턱을 설치하지 않은 채 보도부분에 유색포장을 하고, 보도에 차가 침범하지 못하도록 일정한 간격으로 원통형 돌을 설치하였고, 한편 이 사건 건물의 진출입로 부분인 이 사건 도로부분(보도부분)에는 차가 출입할 수 있는 형태로 설치하면서 위와 같은 원통형 돌을 설치하지 않았던 사실, 또한 이 사건 도로부분은 차량 1대가 겨우 출입할 수 있는 형태인데, 보도부분 앞의 차도 가장자리에도 위 보도부분을 통하여 이 사건 건물로 차량의 진출입을 허용하는 형태로 노란 실선으로 차선이 그려져 있는 사실을 인정할 수 있고, 반증이 없다. 그러므로 위와 같은 이 사건 건물의 규모나 주차장의 존부나 그 규모, 이 사건 도로의 설치시기나 보도와 차도를 구분하여 설치한 시기 및 그 형태나 그 설치 또는 공사시행자, 이 사건 도로부분을 이용한 차량의 진출입 횟수, 그로 인하여 이 사건 도로의 일반사용이 방해받는 정도 등을 함께 고려하여 보면, 원고가 이 사건 도로부분을 특별사용하였다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다.

(3) 따라서 원고가 이 사건 도로부분을 특별사용하고 있음을 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 나머지 주장에 관하여 판단할 필요 없이, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.