서울행정법원 2009. 4. 30. 선고 2008구합32522 판결 [조례무효확인]

피고가 2008. 8. 1. 공포한 서울특별시 관악구 행정기구 설치 조례 일부개정 조례(서울특별시 관악구 조례 제779호) <별표2> 중 ‘동주민센터명’란 ‘보라매동 주민센터’ 부분은 무효임을 확인한다.

1. 이 사건 조례의 개정 경위

가. 당사자의 지위

(1) 원고 서울특별시 동작구(이하 ‘동작구’라 한다)는 법정동인 노량진동, 상도동, 상도1동, 본동, 흑석동, 동작동, 사당동, 대방동, 신대방동을 관할구역으로 하는 자치구이다.

(2) 원고 동작구를 제외한 나머지 원고들은 서울 동작구 신대방동 395 보라매공원의 주변에 거주하는 주민들로서 원고 ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○, ○○○는 서울 동작구 신대방동에, 원고 ○○○는 서울 관악구 봉천동에 각 주민등록을 두고 있다.

(3) 피고는 법정동인 신림동, 남현동, 봉천동을 관할구역으로 하는 자치구인 서울특별시 관악구(이하 ‘관악구’라 한다)의 단체장이다.

나. 관악구의 동(洞) 통·폐합 및 명칭변경 경위

(1) 관악구는 법정동인 봉천동 중 산117을 기점으로 산104-1, 645-85, 645-2, 636-27, 12, 125호에 이르는 능선 및 소도로를 지나 952-11, 967-4를 잇는 8 내지 30m 도로와 은천길 및 봉천복개도로를 따라 729-22호에 이르는 신대방동과 상도동 경계선 동남지역을 관할구역으로 한 행정동을 따로 두고 ‘봉천제1동’을 그 명칭으로 정하고 있었다{행정동의 명칭은 해당 지방자치단체의 조례로 지방자치법 제6조 제1항에 따라 설치한 동사무소(소위 주민센터)의 명칭을 제·개정하는 방법으로 정해진다}.

(2) 관악구는 서울시의 동 통폐합 및 기능개편계획에 따라 행정동을 27개에서 21개로 통·폐합하고, 21개 행정동에 대한 명칭을 변경하기로 결정함에 따라 시·구의원 간담회, 주민자치위원 설명회, 통장 설명회 등을 개최한 다음 2008. 4. 21.부터 2008. 5. 10.까지 21개 행정동별로 명칭을 공개모집하였고, 모집된 의견에 대해 각 행정동별로 주민선호도 조사(전체 231,500세대 중 138,964세대가 조사에 응함)를 거쳐 최고 선호도를 기록한 명칭을 해당 행정동의 명칭으로 선정하였다.

(3) 한편, ‘봉천제1동’은 공개모집된 ‘당곡동’과 ‘보라매동’ 중 해당 주민들의 선호가 높은 것으로 조사(전체 11,311세대 중 6,490세대가 조사에 응했고, 응답자의 81.6%인 5,299세대가 선호함)된 ‘보라매동’이 새로운 명칭으로 선정되었다.

(4) 피고는 2008. 6.경 구 서울특별시 관악구 행정기구 설치 조례(2008. 8. 1. 서울특별시 관악구 조례 제779호로 개정되기 전의 것) <별표2> ‘동주민센터명’란의 ‘봉천제1동 주민센터’를 ‘보라매동 주민센터’로 변경하는 내용 등이 포함된 서울특별시 관악구 행정기구 설치 조례 일부개정 조례(안)을 작성한 다음 이를 관악구 의회에 제출함과 아울러 입법예고하였다.

(5) 피고는 관악구 의회가 2008. 7. 18. 피고가 작성한 원안대로 서울특별시 관악구 행정기구 설치 조례 일부개정 조례(안)을 의결하자 2008. 8. 1. 서울특별시 관악구 조례 제779호로 위 조례를 공포하였다{이하 서울특별시 관악구 행정기구 설치 조례 일부개정 조례(서울특별시 관악구 조례 제779호) <별표2> ‘동주민센터명’란 ‘보라매동 주민센터’ 부분만을 ‘이 사건 조례’라 한다}.

다. 원고 동작구의 의견제출 등

(1) 동작구 및 동작구 거주 일부 주민들은 2008. 6. 2.경부터 2008. 7. 1.경 사이에 여러 차례에 걸쳐 관악구에 이 사건 조례(안)에 대하여 반대한다는 의견을 제출하였다.

(2) 피고는 2008. 6. 26. 및 같은 달 27. 두 차례에 걸쳐 동작구에 행정동의 명칭변경은 해당 지방자치단체의 조례로 가능하고, 봉천제1동을 보라매동으로 변경한 것은 해당 주민들의 의견을 반영한 것이라는 등의 이유로 동작구 등의 의견을 반영할 수 없다는 취지로 답변하였다.

라. 보라매공원의 명칭 등에 관하여

(1) 보라매공원은 옛날 공군사관학교가 자리하고 있던 서울 동작구 신대방동 395 일대를 1985. 12. 20. 보수하여 1986. 5. 5. 개원한 도시공원으로 공군사관학교 때의 상징인 ‘보라매’를 이름으로 사용하였고, 서울특별시가 관리청으로 되어 있다.

(2) 관악구에서 봉천제1동을 보라매동으로 변경하기 전에는 관악구, 동작구를 비롯한 서울특별시의 자치구에는 ‘보라매’라는 명칭의 법정동이나 행정동은 없었다.

(3) 동작구, 특히 서울 동작구 신대방동에는 지하철7호선 보라매역, 보라매초등학교, 보라매병원, 보라매길(기점 신대방동 395-67 종점 같은 동 395-72), 보라매우성아파트 등 보라매라는 이름을 사용한 공공시설물, 건축물 등이 다수 있다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증, 을 제1 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소의 적법 여부

가. 당사자들의 주장

원고들은 행정동의 명칭이 봉천제1동에서 보라매동으로 변경됨에 따라 ① 원고 동작구는 보라매라는 이름을 행정동의 명칭으로 사용할 수 있는 권한 및 다른 자치구에서 보라매를 행정동의 명칭으로 사용하는 것을 금지할 수 있는 권한을 침해당하였고, ② 원고 동작구를 제외한 나머지 원고들은 ‘보라매’라는 명칭에 대한 재산상 신뢰 및 동이름 결정권 등 헌법상 재산권 및 행복추구권을 침해당하였으며, ③ 동작구의 관할구역에 속한 보라매공원을 비롯하여 ‘보라매’를 이름으로 사용한 공공시설물, 건축물 등이 관악구의 관할구역에 속하는 것으로 오인할 우려가 있는 등 조례제정권의 한계를 일탈하였으므로, 이 사건 조례는 무효라고 주장하고, 이에 대하여 피고는 이 사건 조례는 항고 소송의 대상이 아니어서 이 사건 소가 부적법하다고 주장한다.

나. 관련 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) 항고소송의 대상이 되는 행정처분이라 함은 행정청의 공법상 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 발생하게 하는 등으로 일반 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 행위를 가리키는 것이다. 따라서 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위 등은 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니다. 한편 어떤 행정청의 행위가 행정소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는가는 그 행위의 성질, 효과 외에 행정소송 제도의 목적 또는 사법권에 의한 국민의 권리보호의 기능도 충분히 고려하여 합목적적으로 판단되어야 한다(대법원 2005. 2. 23. 선고 2005두12398 판결 등 참조).

(2) 이 사건을 위 법리에 비추어 보건대, 이 사건 조례는 구 지방자치법(2009. 4. 1. 법률 제9577호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방자치법’이라 한다) 제4조 제5항을 근거 법률로 법정동인 봉천동 중 일부 지역을 관할 구역으로 하는 행정동의 동사무소(주민센터) 명칭을 ‘봉천제1동 주민센터’에서 ‘보라매동 주민센터’로 변경하는 내용으로써 이로 인해 관악구가 행정 능률과 주민의 편의를 위하여 설치한 행정동의 명칭이 봉천제1동에서 보라매동으로 변경되는바, ① 이 사건 조례로 인하여 자치구인 원고 동작구 및 신대방2동 또는 봉천1동에 거주하는 나머지 원고들의 재산권 등의 행사가 제한되는 등 구체적인 권리의무에 직접적 변동이 초래된다고 할 수 없는 점, ② 이 사건 조례의 근거 법률인 구 지방자치법 제4조 및 관련 법규를 살펴보아도 행정동의 명칭에 관한 해당 지역 또는 인접 지역 주민들, 나아가 인접 자치구의 직접적이고 구체적인 이익을 개별적으로 보호하는 규정을 찾아볼 수 없는 점, ③ 법정동은 통상 개인이나 법인의 주소, 토지의 지번에 사용되는 것으로 그 명칭이 변경될 경우 등기부등본, 건축물관리대장, 토지대장, 가족관계등록부, 주민등록증 등 공부상의 주소가 변경되는 효과가 있지만, 행정동은 행정운영의 편의에 따라 구획되고 수시로 조정할 수 있는 것으로 그 명칭이 변경되더라도 공법상의 주소 등에 아무런 변화가 없는 점, ④ 보라매는 행정동 또는 법정동의 명칭으로는 사용된 바 없기 때문에 지리적 명칭으로서 어떠한 식별력을 가지고 있다고 볼 수 없는 만큼, 이 사건 조례로 인하여 원고 동작구의 헌법상 조례제정권이나 나머지 원고들의 헌법상 자기결정권, 행복추구권, 인격권, 자치권, 주민권 등의 기본권이 직접 자기의 권리로서 침해당할 우려가 있다고 할 수 없는 점, ⑤ 자부심 또는 명예감정에의 상처, 각종 경제적·사회적·문화적·정신적 유형·무형의 이익 손실 등은 국민 일반이 공통적으로 가질 수 있는 일반적·간접적·추상적 이익이거나 사실적·경제적 이해관계에 지나지 않는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 조례로 원고들의 개별적·직접적·구체적인 법률상 이익이 침해되었다고 할 수 없으므로, 이 사건 조례는 항고소송의 대상이 되는 행정처분이 아니라고 할 것이라서, 이 사건 소는 부적법하다.

3. 결론

그렇다면, 이 사건 소는 부적법하므로 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.