부산지방법원 2011. 9. 29. 선고 2011구합2942 판결 [도시관리계획입안제안거부처분취소]

피고가 2011. 4. 28. 원고에 대하여 한 도시관리계획(사회복지시설) 입안제안거부처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 주택건설, 부동산임대 등을 목적으로 하는 주식회사로서, 2011. 2. 24. 피고에게 원고 소유인 부산 서구 ☆동 ○○임야 793㎡, ○○ 임야 2657㎡, ○○ 전 731㎡(이하 위 3필지 토지를 '이 사건 토지'라 한다) 지상에 지하1층, 지상2층 규모의 노인전문병원(이하 '이 사건 병원'이라 한다)을 신축하기 위한 도시계획시설 결정 입안제안(이하 '이 사건 제안'이라 한다)을 하였다.

나. 피고는 2011. 4. 28. 원고에게 '① 이 사건 병원을 이 사건 토지에 건축 시 산림훼손과 송도해안경관이 훼손될 우려가 있고, ② 이 사건 토지는 급경사지로서 사업시행 시 과도한 절토고로 인한 재해 및 민원 발생 우려가 있고, ③ 위 토지로의 진입도로가 좁아 공사용 대형차량의 통행이 불가하거나 비상응급차량 등의 상호교행이 어려운 실정이고, ④ 부산 서구의 노인요양시설 확충률은 111%로서, 신규 설치의 필요성이 낮다'는 이유로 이 사건 제안을 거부한다는 취지를 통지(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제4, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 다음과 같은 점을 고려하면 재량권의 한계를 일탈하거나 재량권을 남용한 것으로 위법하다.

1) 이 사건 토지는 진정산공원이나 송도해수욕장과 멀리 떨어져 있어, 이 사건 병원이 들어선다 하더라도 해안경관 등이 훼손될 우려가 없고, 위 토지에는 잡목만이 서식하고 있어 산림훼손의 우려도 없다.

2) 피고는 재해위험을 원천적으로 차단할 수 있는 최신공법을 사용할 예정이므로, 자연재해 발생 우려가 없고, 원고의 이 사건 제안에 의해 피고가 주민의견을 청취할 당시 인근 아파트 주민이나 주변에 있는 ◆ 어느 누구도 이의를 제기한 바가 없으므로 민원 발생 우려도 없다.

3) 이 사건 토지로의 진입도로 문제는, 중소형 화물차량을 이용해 공사를 진행하고, 각 구간별로 차량 유도요원을 배치하여 차량운행에 지장이 없는 방향으로 충분히 해소할 수 있다.

4) 우리 사회의 고령화 추세에 따라 노인전문병원의 필요성은 날로 커지고 있고, 부산광역시 전체의 노인요양시설 확충율은 76% 정도에 불과하여, 이 사건 병원의 신축 필요성 역시 높다.

5) 이 사건 토지는 주거지역으로 지정된 곳으로서, 이 사건 병원을 신축하는 데 아무런 법령의 저촉이 없고, 위 토지에 노인요양병원을 경영할 목적으로 피고 산하 ■장에게 의료법인 설립허가신청을 하자, 위 ■장은 2011. 4. 14. 이를 허가하였음에도, 피고가 이 사건 제안을 거부한 것은 행정의 일관성 내지 연속성의 측면에도 어긋난다.

6) 부산의 다른 구에서는 토지의 경사도가 20°가 넘는 곳도 사회복지시설 도시계획 실시계획인가를 해주었으므로, 형평의 원칙에도 반한다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 토지 중 부산 서구 ☆동 ○○임야 793㎡과 같은 동 ○○도로 126㎡는 당초 소외 임C 소유로서, 임C은 2009. 8. 6. 위 2필지의 토지 위에 주택건축 관련 개발행위허가신청을 하였으나, 피고로부터 불허가되었고, 이후 원고가 위 ☆동 ○○ 등을 매수하였다.

2) 이 사건 토지는 부산 서구 ☆동 암남공원 방향 암남공원로(왕복 2차로)에서 ◇ 위쪽의 장군산로를 따라 약 120m 정도 떨어진 곳에 위치하고 있는데, 위 토지 우측으로는 2층 주택을 개량한 '◆'라는 사찰이 있고, 앞쪽으로는 급경사지에 15층 규모의 ◇가 있다.

3) 이 사건 토지는 최대 26° 정도의 경사지로서 구릉지형을 형성하고 있고, 위 토지 중 위쪽으로는 소나무 등이 식재되어 있으며, 아래쪽으로는 조그마한 밭에 옥수수 등이 심어져 있다.

4) 이 사건 토지로의 진입로는 중앙선이 없는 좁은 도로로서, 위 암남공원로에서 위 토지까지는 약 120m의 거리이고, 평균 도로경사는 12° 정도이며, 도로폭(차선의 양쪽 폭이 아닌, 도로 양쪽 끝의 건물과 건물 사이의 거리를 측정한 것)은 대부분 4~5m이고, 가장 좁은 곳은 약 3.8m 정도이다.

5) 이 사건 토지의 진입로를 따라 콘크리트 슬라브 구조의 단층 주택들이 위 도로와 인접하여 위치해 있다.

6) 한편, 2010. 12. 31. 기준으로 부산 서구의 노인요양시설 충족율(노인요양시설 총 정원 / 노인요양시설 이용대상자 수 × 100)은 111% 정도이고, 부산 전체의 노인요양시설 충족율은 76% 정도이다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제4호증의 7, 제7호증, 을 제1, 4, 5, 6, 7, 8호증의 각 기재, 갑 제3, 4호증의 1 내지 6, 5호증의 각 영상, 증인 강호갑의 증언, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 국토계획법 제24조 제1항, 제26조 제1항, 제29조 제1항은, 도시관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 의하여 결정할 수 있고, 특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 도시관리계획을 입안할 수 있으며, 주민 등 이해관계인은 도시관리계획의 입안권자에게 그 입안을 제안할 수 있도록 규정하고 있다. 그런데, 도시관리계획과 같은 행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어 비교적 광범위한 형성의 자유를 가지는 것이지만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있다. 따라서, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 되고(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결, 대법원 2007. 4. 12. 선고 2005두1893 판결 등 참조), 이는 행정주체가 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제26조에 의한 주민의 도시관리계획 입안제안에 대하여 이를 받아들여 도시관리계획 결정을 할 것인지 여부를 결정함에 있어서도 마찬가지이다(대법원 2010. 3. 25. 선고 2009두21499 판결 참조).

2) 이러한 법리에 따라 이 사건에 관하여 본다.

가) 앞서 든 증거 및 위 인정사실에 의하면, 이 사건 토지는 제2종 일반주거지역인 점, 위 토지는 송도해수욕장으로부터 상당 거리 떨어져 있어 위 토지에 이 사건 병원이 들어선다고 하여 송도의 해안경관이 훼손된다고 보기 어려운 점, 부산광역시 전체의 노인요양복지시설은 아직도 다소 부족한 것으로 보이는 점을 알 수 있고, 갑 제8호증의 1, 제9, 10호증의 각 기재에 의하면, 의료법인 □은 이 사건 토지를 소재지로 하는 의료재단으로서, 2011. 4. 14. 부산광역시 ■장으로부터 의료법인 설립허가를 받은 사실, 부산광역시의 다른 구에서는 경사도가 20°가 넘는 일부 지역에 사회복지시설 도시계획 실시계획인가를 해준 적이 있는 사실은 인정된다.

나) 그러나, 앞서 든 증거 및 위 인정사실을 종합하면 알 수 있는 아래와 같은 점을 고려하면, 비록 위 2. 라. 2), 가)항과 같은 점이 있다 하더라도 이 사건 처분으로 인하여 침해되는 원고의 사익보다 위 처분으로 인해 달성하고자 하는 공익의 정도가 훨씬 크다고 보이므로, 이 사건 처분은 재량권을 남용하거나 그 한계를 일탈한 위법한 처분이라고 볼 수 없다. ① 이 사건 토지의 지목 대부분은 임야이고 실제 소나무 등의 나무가 식재되어 있어, 이 사건 병원의 신축을 위해서는 상당한 산림훼손이 불가피한 것으로 보인다. ② 이 사건 토지의 경사도는 최대 26° 정도로 경사가 급한 편에 속하여 위 병원의 신축을 위해서는 최대 13~14m 절토고가 생기는 등 상당한 토지 절개가 이루어져야 하는바, 비록 원고가 흙막이 가시설, 토목 가시설 등의 최신 공법을 사용한다 하더라도 자연재해의 위험이 없다고 단정할 수 없다. ③ 또한, 부산광역시 도시계획조례 제22조 제2호는 '형질변경이 이루어지는 훼손대상부지의 최대 경사도가 18도 이상인 토지는 형질변경에서 제외할 것'이라고 규정하고 있는바, 위 규정은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56, 58조의 개발행위허가에 관한 세부기준으로서 위 법률 제26조에 의한 도시관리계획 입안의 제안에 바로 적용되는 기준은 아니나, 이 사건에 있어서도 일응의 기준 내지 참고가 될 수는 있는바, 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지의 경사도는 평균 26° 정도로 위 기준을 넘고 있다. ④ 이 사건 토지의 진입로를 따라 콘크리트 슬라브 구조의 단층 주택들이 위 도로와 인접하여 위치해 있고(위 주택 중 많은 수는 도로에 나 있는 문을 열면 바로 집안의 방 내지 거실 등으로 들어갈 수 있는 구조이다), 위 진입로가 1차로의 협소한 도로에 불과하여 이 사건 병원 공사를 4.5톤 화물차량으로 진행한다고 하여도, 이로 인해 발생하는 먼지, 소음 등으로 위 주택 거주민들의 생활권이 침해될 수 있다. ⑤ 위 진입로는 폭이 좁고 곡선으로 개설되어 있어, 위 병원의 공사를 위한 대형 화물차량의 진입이 쉽지 않은 것으로 보이고, 다른 차량과의 교행은 더더욱 어려워 보인다(원고는 도로폭이 가장 좁은 지역은 얼마 되지 않고, 차량 유도요원의 배치를 통해 이 문제를 해소할 수 있다고 주장하나, 공사 차량의 빈번한 진행으로 인한 주거민들의 불편, 응급차량 진행 등의 문제를 완전히 해결할 수는 없는 것으로 판단된다). ⑥ 이 사건 병원이 위치할 부산 서구의 노인요양시설은 노인요양시설 이용대상자를 모두 수용할 수 있을 정도여서 현재 위 병원의 신축 필요성이 높지 않다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.