대구지방법원 2014. 2. 14. 선고 2013구합10733 판결 [폐기물처리시설설치비용 부담금 부과처분 취소 청구의 소]

피고가 2013. 4. 29. 원고에 대하여 한 대구테크노폴리스 일반산업단지 조성사업 중 공동주택단지에 관한 폐기물처리시설설치비용 부담금 7,006,044,000원의 부과처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2007. 4. 30. 대구광역시 고시 제2007-80호로 대구 달성군 현풍면, 유가면 일원의 대구테크노폴리스 지방산업단지(이하 ‘이 사건 산업단지’라 한다) 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 사업자로 지정·변경고시된 사업시행자이다.

나. 피고는 2013. 4. 29. 원고에게 「폐기물처리시설 설치촉진 및 주변지역지원 등에 관한 법률」(이하 ‘폐촉법’이라 한다) 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제4조 제1항, 「대구광역시 달성군 폐기물처리시설 설치 촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 조례」(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제4조에 따라 다음과 같이 산정한 폐기물처리시설 설치부담금 7,006,044,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

■ 택지조성원가

■ 설치비용 산정

* 납부비용 = 시설설치비+시설부지매입비 = 5,193,000,000원+1,813,044,000원 = 7,006,044,000원

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제3호증, 을 제1호증 내지 제6호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 산업단지에는 산업단지조성에 따른 폐기물처리시설의 설치·운영에 관한 폐촉법 제5조 제1항이 적용될 뿐, 택지개발사업에 따른 폐기물처리시설의 설치나 설치비용에 관한 같은 법 제6조 제1항은 적용될 여지가 없고, 이 사건 산업단지 내에 택지가 포함되어 있다고 하더라도 산업단지 내 택지에 대하여 같은 법 제6조 제1항을 준용한다는 명문의 규정이 없는 한 위 조항에 따라 폐기물부담금을 부과하는 것은 조세법률주의의 원칙상 허용될 수 없는 확장해석 내지 유추해석이다.

2) 설령 이 사건 산업단지 내 택지에 폐촉법 제6조 제1항이 적용된다고 하더라도, 대구광역시는 원고를 이 사건 사업의 시행자로 지정하기 위한 협의과정에서 원고에게 폐기물부담금을 부과하지 않겠다는 의사를 표시하였고, 그에 따라 피고는 원고가 이 사건 사업시행자로 된 때로부터 이 사건 처분 시까지 약 6년 가까이 폐기물부담금을 전혀 부과한 바 없으므로, 이 사건 처분은 신뢰보호 원칙에 위배되어 위법하다.

3) 설령 피고가 원고에게 폐기물부담금을 부과할 수 있다고 하더라도, 폐기물부담금은 택지개발사업자가 해당 택지개발사업으로 증가된 인구에 따라 실제로 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데에 소요되는 비용과 동일하여야 한다. 그런데 택지개발촉진법상 ‘택지조성원가’는 부지매입비용에 해당하는 용지비 외에도 조성비, 기반시설설치비, 판매비, 일반관리비, 용지부담금, 자본비용 등이 모두 포함된 것이므로, 이는 폐촉법 시행령의 ‘부지매입비용’과 같을 수 없음에도 이 사건 조례는 이를 같은 것으로 전제하여 산정하였다. 따라서 피고가 이 사건 조례에 따른 택지조성원가를 기준으로 하여 폐기물부담금을 산정한 것은 위법하다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 대구광역시는 2006. 12. 29. 대구광역시 고시 제2006-286호로 이 사건 산업단지를 대구테크노폴리스 지방산업단지로 지정·고시하면서 자신을 이 사건 사업의 시행자로 지정하였다.

2) 이 사건 산업단지 전체 면적 7,269,338㎡ 중 주거시설용지의 면적 합계는 1,143,545㎡(근린생활시설 용지를 제외한 주택용지만의 면적은 1,126,735㎡)이고, 그 세부적인 토지이용계획은 아래와 같다.

3) 이 사건 산업단지는 접근성이 낮고 분양가가 높아 사업시행자를 구하기 어려웠는데, 대구광역시는 이 사건 사업의 계획단계인 2004. 3. 9.부터 원고의 전신인 한국토지공사에게 이 사건 사업에 참여해 줄 것을 요청하였으며, 한국토지공사는 국가 균형발전을 위한 대구광역시의 중점 시책사업임을 감안하여 참여를 결정하였고, 대구광역시는 한국토지공사의 손실방지를 위해 최대한 지원하기로 하였다.

4) 그 후 원고와 대구광역시는 2007. 1. 30.~2. 1. 1차 실무협의를 하고, 2007. 2. 7. 2차 실무협의를 하였는데, 위 협의과정에서 크게 문제된 것은, 폐수종말처리시설 설치 부지를 누가 제공할 것인지와 원고에게 이 사건 산업단지 내 택지에서 발생하는 생활쓰레기 처리시설 이용에 따른 부담금(폐기물부담금)을 부과할 수 있는지 여부였다. 대구광역시는 폐촉법의 해석에 따라 택지 부분에 대하여 폐기물부담금을 부과하겠다는 입장이었고, 원고는 폐촉법을 그와 같이 해석할 수 없을 뿐 아니라 사업성악화 및 원가상승으로 인하여 폐기물부담금 부과는 받아들일 수 없다는 입장이었다.

5) 대구광역시가 2007. 3. 13. 원고에게 송부한 협약(안) 중 폐수종말처리시설 설치부지 및 폐기물부담금에 관한 주요 내용은 아래와 같다.

제6조(사업비부담) ② “갑”은 제2조의 기반시설비(국고지원 포함)를 부담한다. ③ 폐수종말처리시설은 ②항의 규정에 불구하고 건설공사비는 “갑”(대구광역시)이 부담(국고지원 포함)하고 부지는 “을”(원고)이 공원부지(지하)에 설치할 수 있도록 하거나 무상제공한다. ④ 사업지구 내 폐기물처리시설 설치부담금은 “갑”이 부과하지 않기로 한다.

6) 이에 대하여 원고는 2007. 3. 13.자 협약(안) 제6조 제4항에 하수도원인자부담금도 부과하지 않는다는 내용을 추가하는 등 다음과 같이 수정한 협약안을 대구광역시에 제시하였다.

제6조(사업비부담) ③ 하수(폐수포함)처리시설에 대한 국고지원이 여의치 않을 경우에는 건설공사비는 “갑”(대구광역시)이 부담(국고지원 포함)하여 지구외 처리장에 통합처리하고 불가피한 경우 폐수처리에 대해서는 “을”(원고)이 공원부지(지하)에 부지를 마련 또는 무상제공한다. ④ 사업지구 내 하수처리 및 폐기물처리와 관련한 부담금은 “갑”이 부과하지 않기로 한다.

7) 이에 대하여 대구광역시는 2007. 4. 11. 원고에게 다음과 같은 내용의 재협의 공문을 보냈다.

○ 대구테크노폴리스 조성사업 시행협약서(안) 제6조 제4항의 하수도원인자부담금 및 폐기물 처리에 따른 부담금은 본 사업 사업시행협약서(안)에서 삭제하여 우선 추진하고, 부담금 감면사항에 대하여는 우리시 관계부서(수질보전과, 자원순환과)와 협의하여 결과를 공문으로 통보할 예정이오니 참고하시기 바랍니다.

[붙임] 대구테크노폴리스 사업시행협약서 수정(안) 제6조(사업비부담) ③ 하수(폐수를 포함한다)처리시설 건설공사비는 “갑”(대구광역시)이 부담(국고지원을 포함한다)하여 지구외 처리장에 통합처리하고, 불가피한 경우 폐수처리시설 부지에 대하여는 “을”이 공원부지 내 지하에 부지마련 또는 무상제공한다. ④ 사업지구외의 구간에 대하여 도로개설, 하천정비, 배수로정비 등의 공공시설이 추가로 필요한 경우는 갑의 부담으로 설치하도록 한다. (당초 ④항을 삭제)

8) 대구시는 2007. 4. 18. 원고에게 ‘대구테크노폴리스 조성에 따른 하수도원인자부담금 등 감면 계획 통보’라는 제목으로 다음과 같은 내용의 공문을 보냈다.

2. 위 호로 통보한 ‘대구테크노폴리스조성사업 시행협약’과 관련하여 하수도원인자부담금 등에 대한 우리 시의 조치계획을 다음과 같이 통보하오니, 조속히 협약체결에 협조하여 주시기 바랍니다.

다 음

9) 원고와 대구광역시는 2007. 4. 30. 최종적으로 ‘대구테크노폴리스 조성사업 사업시행협약’(이하 ‘이 사건 협약’이라 한다)을 체결하고, 대구광역시는 같은 날 원고를 이 사건 사업시행자로 지정·변경고시하고, 원고에게 이를 통보하였는데, 위 협약서에는 원고가 당초 제안한 ‘대구광역시는 하수처리 및 폐기물처리와 관련한 부담금을 부과하지 않기로 한다’는 조항은 포함되어 있지 않다.

10) 한편 폐기물부담금 부과권자인 피고는 이 사건 협약의 체결 및 대구광역시의 위 공문 통보 과정에 전혀 관여한 바가 없고, 원고 또는 대구광역시가 피고의 의견을 물은 적도 없으며, 오직 원고와 대구광역시 사이의 협의를 통해 이 사건 협약이 체결되었다.

11) 행정안전부는 2012. 11. 1.~11. 16. 대구광역시에 대한 감사를 실시한 후 대구광역시장에게 다음과 같이 폐촉법에 따라 폐기물처리시설 설치비 부과 등 필요한 조치를 하고 그 결과를 제출할 것을 통보하였다.

○ 감사결과처분요구서 중 지적내용(을 제3호증)

- 폐촉법 제6조, 같은 법 시행령 제4조에 의하면 조성면적 30만㎡ 이상의 택지를 개발하려는 자는 그 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 폐기물처리시설(소각시설, 음식물류폐기물처리시설)을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액을 납부하여야 하는데, 대구광역시 테크노폴리스추진단은 2007. 4. 17. 이 사건 사업의 시행협약 체결을 위한 내부방침 결재시 택지조성 면적이 30만㎡ 이상임에도 부담금 조항에 해당되지 않는 것으로 임의판단하여 폐기물부담금 약 100억 원을 면제하였다.

12) 대구광역시는 2013. 3. 13. 위 처분요구사항을 피고에게 전달하면서, 원고에 대하여 폐기물부담금을 납부하도록 조치하고 그 결과를 제출할 것을 통보하였고, 피고는 2013. 3. 21. 이 사건 처분에 앞서 ‘폐기물처리시설 설치부담금 정부합동감사 조치계획’(을 제4호증)을 세웠다.

13) 피고는 2013. 4. 29. 원고에게 이 사건 처분을 하였는데, 위 처분서(갑 제2호증)에 첨부된 ‘대구테크노폴리스 폐기물처리시설 설치부담금 부과’의 주요 내용은 다음과 같다.

○ 부과근거

- 감사기관: 안행부 정부합동감사 - 2012. 11. 1.~2012. 11. 16. - 지적사항: 대구테크노폴리스 폐기물처리시설 설치비 미부과

○ 설치부담금 산정

- 폐기물 발생 예상량

- 납부비용 = 시설설치비 + 시설부지매입비 = 5,193,000천 원 + 1,813,044천 원 = 7,006,044,000원

○ 폐기물처리시설 설치비 부담금 활용 지출

- 지출처: 대구광역시장

14) 한편 환경부장관은 2008. 12. 5. 환경부 공고 제2008-329호로 폐촉법 시행령 일부 개정령(안) 입법예고를 하였는데, 그 개정이유와 주요내용은 아래와 같고, 다만 환경부장관은 2009. 2. 2. 위 시행령에 대하여 추가로 발생한 개정사항과 함께 개정하고자 한다는 이유로 법제처장에게 위 일부개정(안)에 대한 심사 철회요청을 하였다.

1. 개정이유

산업단지내에서 발생하는 생활폐기물에 대한 효율적인 처리와 단지조성자의 부담을 경감하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 불합리한 점과 미비점을 개선하여 산업단지내 폐기물처리시설의 원활한 운영을 도모하고, 길고 복잡한 문장은 체계 등을 정비하여 간결하게 하는 등 국민이 이해하기 쉽게 정비하려는 것임

2. 주요내용

가. 산업단지내 폐기물처리시설 설치대상 규모여부를 판단하는 폐기물발생량 산정시 공동주택단지나 택지에서 발생하는 생활폐기물의 양을 제외하며, 다만 산업단지에 포함된 공동주택단지나 택지의 규모가 30만㎡ 이상인 경우 그 공동주택단지나 택지에서 발생하는 생활폐기물 처리시설 설치 등에 대하여는 폐기물처리시설설치법 제6조를 준용하도록 함(안 제3조 제1항 제1호)

15) 대구광역시장은 2012. 11. 5. 환경부장관에게 ‘주거·산업·연구단지를 포함한 복합 산업단지로 조성하고 있는 이 사건 산업단지는 총 면적 7,268,853㎡이고 주거시설용지 면적 1,158,566㎡를 포함하고 있는데, 위 주거시설용지 면적이 폐촉법 제6조에서 정하는 규모 이상인 경우 같은 법 시행령 제4조에 따라 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용을 지방자치단체에 납부하여야 하는지 여부’를 질의하였다. 이에 환경부장관은 2012. 11. 19. ‘산업단지 내 주거시설 면적, 즉 택지개발 면적이 300,000㎡ 이상으로 폐촉법 제6조 및 같은 법 시행령 제4조에 해당될 경우에는 폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용을 관할 지자체장에게 납부하여야 한다’는 내용으로 회신하였다.

16) 이 사건 산업단지 중 일부는 2013. 12. 30. 준공되었고(1단계 사업기간 2006. 12. 29.~2013. 12. 30.), 나머지 부분은 2014. 12. 30. 준공예정이다(2단계 사업기간 2006. 12. 29.~2014. 12. 30.).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증 내지 제11호증, 을 제1호증 내지 제6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 첫째 주장에 관한 판단

폐촉법 제5조 제1항, 같은 법 시행령 제3조 제1항 제1호, 같은 조 제2항 제1호는 연간 폐기물 발생량이 2만 톤 이상이고 조성면적이 50만㎡ 이상인 산업단지를 개발·설치 또는 증설하려는 자는 그 산업단지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위하여 최종처리대상 폐기물을 10년 이상 매립하기 위한 매립시설을 직접 설치·운영하거나 타인으로 하여금 설치·운영하도록 하여야 한다고 규정하고, 같은 법 제6조 제1항, 같은 법 시행령 제4조 제1항, 제2항, 제3항 제1호는 조성면적이 30만㎡ 이상인 공동주택단지 또는 택지를 개발하려는 자는 해당 지역에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 소각시설과 음식물류폐기물처리시설을 설치하거나 그 설치비용에 해당하는 금액을 해당 지역을 관할하는 특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 내야 하고, 특별자치도지사·시장·군수·구청장은 제1항에 따라 받은 금액을 해당 공동주택단지나 택지에서 발생하는 폐기물을 처리하기 위한 폐기물처리시설을 설치하는 데에 사용하여야 한다고 규정하고 있다.

위 인정사실 및 관계법령에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정 즉, ① 이 사건 산업단지의 명칭이 대구테크노폴리스 지방산업단지라고 하더라도 위 산업단지 내 택지 부분은 실제 사업의 내용이 택지개발사업인 점, ② 산업단지의 설치에 필요한 폐기물처리시설은 매립시설이고, 택지의 설치에 필요한 폐기물처리시설은 소각시설과 음식물류폐기물처리시설이므로, 산업단지인지, 택지인지에 따라 필요한 처리시설이 상이한 점, ③ 따라서 폐촉법 제6조 제1항이 산업단지 내 택지에는 적용되지 않는다고 해석하는 경우 산업단지 내 택지에서 발생하는 생활쓰레기나 음식물류폐기물의 처리에 관하여 공백이 발생하는바, 이는 폐촉법의 입법취지에도 어긋나는 점, ④ 폐촉법 제6조 제1항은 ‘대통령령으로 정하는 규모 이상의 공동주택단지나 택지를 개발하려는 자’를 그 적용대상으로 규정하고 있을 뿐이므로, 산업단지 내의 일정규모 이상의 택지에 관하여 위 규정을 적용하더라도 문언의 해석범위를 넘는 것으로는 보이지 않는 점, ⑤ 더욱이 폐촉법 제6조, 같은 법 시행령 제4조에서 폐기물부담금 부과의 대상이 되는 주택부지와 관련하여 산업단지 내의 택지는 제외된다는 규정을 별도로 두고 있지도 않은 점, ⑥ 환경부장관의 질의회신 및 입법예고 내용에 따르면, 현행법에 의하더라도 산업단지 내 택지에 대하여도 폐촉법 제6조, 같은 법 시행령 제4조가 적용된다는 것이나, 이를 보다 명확하게 하기 위하여 산업단지에 포함된 택지가 30만㎡ 이상인 경우에도 폐촉법 제6조를 준용하는 형식으로 개정하려는 것인 점 등을 종합해보면, 폐촉법 제6조, 같은 법 시행령 제4조는 산업단지 내에 위치하고 있는지 여부를 불문하고 그 면적이 30만㎡ 이상의 택지를 조성하는 사업시행자에 대하여 모두 적용된다고 봄이 타당하고, 이를 유추해석이나 확장해석이라고 할 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 둘째 주장에 관한 판단

가) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 4. 28. 선고 2005두6539 판결, 대법원 2006. 4. 28. 선고 2005두9644 판결 등 참조).

나) 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음의 각 사정에 비추어 보면, 원고가 대구광역시의 견해 표명을 신뢰하였다고 하더라도 이를 처분권자인 피고의 공적인 견해표명으로 보기 어려울 뿐만 아니라, 대구광역시의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 원고에게 귀책사유가 없다고 할 수 없고, 대구광역시의 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익을 현저히 해할 우려가 있다고 할 것이므로, 피고의 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 할 수 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

① 공적견해 표명의 주체는 원칙적으로 처분권한을 가진 당해 행정청이어야 하는데, 폐기물부담금의 부과권자인 피고는 대구광역시와 원고 사이의 이 사건 협약 체결 및 대구광역시의 견해표명 과정에 전혀 관여한 바가 없고, 원고 또는 대구광역시가 피고의 의견을 듣거나 협약 체결을 위한 협의과정에 당사자로 참가시킨 적도 없다.

② 피고로부터 승낙을 받거나 협의를 거친 바 없는 대구광역시의 견해표명을 상급기관이라는 이유만으로 피고의 견해표명과 동일하게 보기는 어렵고, 원고가 장기간에 걸쳐 협약 체결 및 사업 시행을 하면서도 부과권자인 피고에게 폐기물부담금의 부과 여부에 관하여 전혀 확인해보지 않았다면 원고에게 아무런 귀책사유가 없다고 할 수 없다.

③ 대구광역시는 당초 이 사건 산업단지 내 택지 부분에 관하여 폐촉법 제6조 제1항을 적용하여 폐기물부담금을 부과하여야 한다는 입장이었으나, 원고는 사업성 악화 및 원가상승으로 인하여 폐기물부담금 부과는 받아들일 수 없다는 입장이었다. 그 후 대구광역시가 협의를 통해 원고에게 폐기물부담금을 부과하지 않는다는 취지의 견해를 표명하였다고 하더라도, 이는 다툼이 있는 법률해석의 문제로서, 언제든지 대구광역시의 상급기관이나 감사기관 등의 지적에 따라 시정될 수 있는 것이다. 따라서 원고가 협의과정에서 이루어진 대구광역시의 견해표명을 신뢰한 데에 아무런 귀책사유가 없다고 단정하기 어렵다.

④ 더욱이 원고가 ‘하수처리 및 폐기물처리와 관련한 부담금을 대구광역시가 부과하지 않기로 한다’는 조항이 포함된 수정협약(안)을 대구광역시에 제시하였으나, 대구광역시는 사업시행협약서에는 하수처리 및 폐기물 처리 관련 부담금 조항을 삭제할 것을 요청하였고, 그 후 원고와 대구광역시 사이에 최종적으로 체결된 이 사건 협약서에는 원고가 제시한 조항이 포함되어 있지 않다.

⑤ 다만 대구광역시가 2007. 4. 18. 원고에게 ‘대구테크노폴리스 조성에 따른 하수도원인자부담금 등 감면 계획 통보’라는 서면을 통보해주었을 뿐인데, 그 통보서에는 ‘폐촉법 제5조 적용, 산업단지로서 재활용되지 아니하는 가연성폐기물이 연평균 50톤/일 미만일 경우 부담금 부과 조항 없음’이라만 기재되어 있고 ‘폐촉법 제6조에 따른 폐기물부담금을 부과하지 않는다’는 내용은 명시되어 있지 않다.

⑥ 피고가 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익은 이 사건 산업단지 내 택지에서 발생하는 폐기물처리를 위한 비용의 확보로서 위 비용은 법률상 당연히 원고가 부담하였어야 하는 것이고, 폐기물처리비용을 확보하지 못하는 경우 이로 인하여 이 사건 산업단지 내 택지의 폐기물처리에 지장이 초래될 것이 예상되므로, 설령 대구광역시의 견해표명을 원고가 귀책사유 없이 신뢰하였다고 하더라도 이로 인하여 공익을 현저히 해할 우려가 있는 경우에 해당한다. 한편 대구광역시의 견해표명을 신뢰하여 원고가 입은 피해가 있다면 이는 원고와 대구광역시 사이의 민사소송을 통해 해결하여야 할 문제이다.

⑦ 피고가 6년에 가까운 기간 동안 원고에게 폐기물부담금을 부과하겠다는 의사를 표시하거나 납부계획서를 제출하라고 요구하지 않았다고 하더라도 그러한 사정만으로 피고가 원고에게 폐기물부담금을 부과하지 않겠다는 공적인 견해를 표명한 것으로 볼 수 없다.

⑧ 또한 이 사건 사업의 1단계 사업기간 자체가 7년에 이르고, 이 사건 조례 제5조에서는 폐기물처리시설을 설치하지 않고 설치비용에 상당하는 금액을 납부하고자 하는 자는 피고에게 납부계획서를 제출하여야 하고, 준공 6개월 전까지 5회 이내에서 균등하게 분할하여 납부할 수 있다고 규정하고 있으므로, 피고가 이 사건 사업의 준공 전에 원고에게 폐기물부담금을 부과한 데에 위법이 있다고 할 수 없다.

3) 셋째 주장에 관한 판단¹⁾

가) 이 사건 조례가 폐촉법 시행령에 위배되는지 여부

폐촉법 시행령 제4조 제3항 제1호는 폐기물처리시설 설치비용 중 시설부지의 매입에 드는 비용은 소각시설과 음식물류폐기물처리시설의 부지매입에 드는 비용을 기준으로 산정한다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 제3항에 따른 납부금액의 산정에 관하여 필요한 사항은 그 지역을 관할하는 특별자치도·시·군 또는 구의 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 이 사건 조례 제4조 제1항은 소각시설과 음식물류폐기물처리시설의 부지매입에 드는 비용을 시설부지 면적에 ‘택지조성원가’를 곱한 금액으로 한다고 규정하고 있다.

앞서 살펴본 바와 같이 폐촉법에 의하면 사업시행자는 직접 폐기물처리시설을 설치할 수도 있고 그에 갈음하여 그 설치비용을 부담할 수도 있으므로, 사업시행자가 부담해야 하는 폐기물처리시설의 설치비용은 자신이 직접 폐기물처리시설을 설치할 경우에 그 설치에 실제 소요되는 모든 비용과 원칙적으로 다르지 않아야 할 것이다. 그런데 부지매입비용을 이와 같이 파악할 경우 부지매입비용에는 부지 취득에 직접 드는 비용 외에도 폐기물처리시설의 설치를 공익사업으로 진행할 경우에 관련 법령에 따라 부지매입과 관련하여 소요되는 이사비, 이주대책비 등도 포함될 수 있고, 폐기물처리시설의 설치를 위한 부지로 조성하는 공사비도 부지매입비용에 포함될 수 있다(이와 같은 이사비, 이주대책비, 조성공사비 등은 사업시행자가 해당 사업지구 내에서 직접 폐기물처리시설을 설치하고자 할 때 그 소요비용으로 계상할 항목으로 보인다).

나아가, 폐기물처리시설을 해당 사업구역 안에 설치할지 그 밖에 설치할지 여부가 확정되지 않은 경우에도 폐기물처리시설 설치비용 부담 제도가 사업시행자가 직접 해당 사업구역 안에 폐기물처리시설을 설치하는 것을 대체하기 위한 것인 점, 폐촉법은 해당 택지에서 발생하는 폐기물을 당해 사업지구 내에 설치된 시설에서 처리하는 것을 원칙적인 모습으로 상정하는 것으로 보이는 점(폐촉법 제7조는 산업단지조성 또는 택지개발사업에 수반된 폐기물처리시설을 설치하려는 자는 미리 그 시설의 부지확보계획을 해당 산업단지 등의 개발·설치·증설 계획에 포함시키는 등의 조치를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제8조는 지방자치단체가 폐기물처리비용을 당해 시설이 설치되어 있는 지역과 그 외의 지역 간에 차등부과할 수 있도록 함으로써 지역 별로 적극적인 폐기물처리시설의 설치를 유도하고 있다), 사업시행자가 당초 택지개발계획 등에 폐기물처리시설 부지확보계획을 포함하지는 않았으나 인근 폐기물처리시설의 처리용량이 포화상태에 이르게 되는 등의 사유로 제3자를 통한 폐기물처리가 불가능하게 될 경우 사후적으로 폐기물처리시설을 설치함으로써 이를 처리할 수밖에 없는데, 해당 사업지구 밖의 토지에 폐기물처리시설을 설치하는 것에는 현실적인 어려움이 따를 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 원칙적으로 해당 사업지구 내에 폐기물처리시설을 설치하는 것을 전제로 그 설치비용 상당액을 산정하는 것이 타당하다.

그렇다면 이 사건 조례 제4조 제1항이 ‘택지조성원가’를 기준으로 부지매입비용을 산정하도록 규정한 것은 상위법령의 위임에 따라 납부금액 산정에 관하여 필요한 사항을 구체화한 것에 불과하다. 따라서 이와 다른 취지의 원고의 위 주장은 이유 없다.

나) 부지매입비용이 과다산정되었는지 여부

피고는 이 사건 조례 제4조 제1항에 따라 ‘택지조성원가’를 이 사건 사업지구의 ㎡당 택지조성원가에 따라 산정하였고, 위 택지조성원가는 이 사건 사업지구의 용지비, 조성비, 기반시설설치비, 인건비, 이주대책비, 판매비, 일반관리비, 자본비용 등을 합한 총 사업비를 총 유상공급대상면적으로 나누어 산정되는 것인바, 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, 피고의 위와 같은 부지매입비용 산정이 위법하다고 볼 수 없다. 따라서 이 부분 원고 주장도 받아들일 수 없다.

① 폐기물처리시설 설치비용 부담 제도는 사업시행자가 직접 해당 사업구역 안에 폐기물처리시설을 설치하는 것을 대체하기 위한 것이고, 구청장 등으로서는 그 설치비용 부담금을 실제로 폐기물처리시설을 설치하는 데 사용하여야 하는 점을 고려할 때 사업시행자가 부담하여야 할 폐기물처리시설 설치비용은 행정청이 실제로 폐기물처리시설을 설치할 경우 드는 비용과 다르지 않아야 할 것이다.

② 앞서 본 바와 같이 폐기물처리시설 설치비용 산정 시에는 원칙적으로 해당 사업지구 내에 폐기물처리시설을 설치하는 것을 전제로 하는 것이 타당한데, 원고는 이 사건 사업지구의 용지를 다른 곳에 공급할 때 ㎡당 택지조성원가를 기준으로 공급예정금액을 정하고 있으므로 원고가 이 사건 사업지구 중 일부를 폐기물처리시설 설치 부지로 공급할 경우에도 이를 기준으로 부지매입비용을 산정하는 것이 합리적이다(피고가 이 사건 사업지구 내에서 폐기물처리시설 설치부지를 매입하려고 할 경우 다른 수분양자들에 비해 저렴하게 부지를 매입할 수 있는 방법도 없어 보인다).

③ 이 사건 조례 제4조 제1항은 ‘대지 조성원가’의 개념에 관하여 별다른 규정을 두고 있지 않으므로, 그 해석을 위해서 택지개발촉진법 등 관계 법령의 규정을 살펴보는 것이 불가피하다. 그런데 택지개발촉진법 제18조의2, 같은 법 시행규칙 제11조 관련 [별표] 택지조성원가산정표, 공공택지 조성원가 산정기준 및 적용방법(2009. 8. 20. 국토해양부 고시 제2009-690호)에 따르면, 단위면적당 조성원가는 총 사업비를 총 유상공급대상면적으로 나눈 금액이고, 총 사업비는 용지비, 조성비, 직접인건비, 이주대책비, 판매비, 일반관리비, 용지부담금, 기반시설설치비, 자본비용, 그 밖의 비용으로 구성된다.

④ 택지개발촉진법 관계 규정에 따르면 조성원가 항목 중 조성비에는 부지조성 공사비, 전기통신 공사비 등 당해 사업지구의 조성에 소요된 직접비가 포함되는데, 택지지구 안의 용지가 그 기능을 제대로 하기 위해서는 부지조성뿐만 아니라 도로, 전기통신, 상·하수도 등의 부대시설 설치가 필수적이고, 이는 택지지구 안에 폐기물처리시설을 설치하는 경우에도 마찬가지이므로, 용지비 뿐만 아니라 조성비 등도 조성원가에 포함되어야 한다.

⑤ 원고 주장대로 ‘대지 조성원가’를 대지가 아닌 토지를 매입하는 비용과 그 토지를 대지화하는 데에 소요되는 공사비에 국한하는 것으로 해석하게 되면, 사업시행자 대부분이 폐기물처리시설을 직접 설치하는 대신 그에 상응하는 부지를 주택이나 상업용지로 분양하고, 보다 저렴하게 폐기물처리시설 설치부담금만을 지급할 가능성이 높다. 이는 폐기물처리시설의 부지확보 촉진이라는 폐기물처리시설법의 입법목적에 어긋나는 것일 뿐만 아니라 사업시행자에게 막대한 이익을 귀속시키는 부당한 결과가 초래된다는 점에서도 타당하지 않다(참고로 환경부가 2012년 6월 작성한 ‘택지개발에 따른 폐기물처리시설 설치비용 산정에 관한 표준 조례’ 제4조 제1호에 따르면, 부지매입단가는 개발하고자 하는 당해 공동주택단지나 택지의 ㎡당 조성원가로 한다고 규정하고 있다).

4) 소결

따라서 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 주장은 모두 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.