대구지방법원 2014. 9. 19. 선고 2013구합11415 판결 [기타부담금부과처분취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 구미국가산업단지 제4단지(이하 ‘이 사건 산업단지’라 한다) 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 사업시행자로서, ｢산업입지 및 개발에 관한 법률｣(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제28조, 같은 법 시행령 제26조에 따라 국고보조금 합계 38,471,000,000원을 교부받아 1998년~2007년 사업기간 동안 1일 최대 시설용량 50,000㎥(= 생활오수 15,000㎥/일 + 공장폐수 35,000㎥/일), 계획처리인구 상주인구 34,653명, 종업원 44,620명, 계획처리면적 6,216,970㎡, 총사업비 52,384백만 원으로 하는 이 사건 산업단지 하수처리장(이하 ‘이 사건 하수처리장’이라 한다)을 설치하는 등 이 사건 산업단지 조성공사를 완공한 후 2007. 8. 22. 준공검사를 받았다.

나. 원고는 2013. 5. 8. 피고에게 구미시 옥계동 940 대 4197.1㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 위에 구미단지건설단 사옥(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 신축하기 위하여 착공일 2013. 4. 30., 준공예정일 2013. 7. 28., 배출수량 13.72㎥/일로 하는 배수설비 설치 및 사용시작신고를 하였다.

다. 이에 피고는 2013. 8. 26. 이 사건 건물의 신축으로 다음과 같이 오수발생량이 13.72㎥/일로 증가되었다는 이유로 원고에 대하여 하수도법 제61조, 같은 법 시행령 제35조, ｢구미시 하수도 사용조례｣(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제21조 내지 제24조에 따라 하수도 원인자부담금 11,456,200원(= 오수발생량 13.72㎥/일 × ㎥당 부담금 835,000원)을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다.

다툼 없는 사실, 갑 제1, 4, 6호증, 을 제1, 2, 3호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 이 법원의 환경부장관에 대한 사실조회 결과, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장

1) 원고의 주장

하수도법 제61조 제2항, 같은 법 시행령 제35조 제2항 제2호 나목, 이 사건 조례 제21조 제2항에 의하면, 타행위자는 타행위에 수반한 사업부지 전체에 대한 하수도 원인자부담금을 부담하거나 타행위로 인하여 필요하게 된 공공하수도 공사를 직접 시행하여야 한다. 그런데 원고는 이 사건 하수처리장 건설을 완료하여 하수도법 제61조 제2항 후단의 ‘필요한 공사’를 시행하였고, 이는 이 사건 조례 제21조 제2항의 ‘원인자가 타행위 지역에서 발생하는 하수를 적정처리할 수 있는 공공하수처리시설을 설치한 경우’에 해당한다. 따라서 피고는 이 사건 산업단지 조성사업을 시행한 타행위자이자 이 사건 건물의 건축주인 원고에 대하여 하수도 원인자부담금을 추가로 부과할 수 없다. 그럼에도 피고는 원고가 국고보조를 받아 위 하수처리장을 설치되었다는 이유를 들어 이 사건 처분을 하였는바, 이는 법령상 근거가 없는 것으로 위법하고, 설사 그렇지 않더라도 국고보조를 통한 분양가 인하라는 국고보조의 목적에 반하여 재량권을 일탈･남용한 것으로 위법하다.

2) 피고의 주장

가) 하수도법 제61조 제1항, 제2항에 의하면 피고는 타행위자와 건축주 중 누구에게 하수도 원인자부담금을 부과할 것인지에 관한 재량권을 가지고 있다. 또한 하수도법 제63조, 산업입지법 제28조, 제45조 제2항 등에 의하면 원고가 자신의 비용이 아닌 국고보조를 통해 하수처리장을 설치한 경우에는 타행위자가 공공하수처리시설을 설치한 경우로 볼 수 없으므로, 하수도법 제61조 제2항에 규정된 필요한 공사를 시행하였다거나 이 사건 조례 제21조 제2항의 건축주에게 원인자부담금을 부과하지 아니하는 경우에 해당되지 않는다. 따라서 피고는 이 사건 건물의 건축주인 원고에 대하여 하수도 원인자부담금을 부과할 수 있다.

나) 설사 그렇지 않다고 하더라도, 이 사건 건물이 이 사건 사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 있으면 건축주에게 원인자부담금을 부과할 수 있는 바, 원고가 이 사건 건물의 신축 등으로 이 사건 사업계획에서 예정된 범위를 초과하여 하수량이 배출되도록 건축을 하였다면, 그 초과하는 부분에 대해서는 원고가 하수도 원인자부담금을 부담하여야 한다.

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 원고가 하수도법 제61조에서 정한 원인자부담금을 부담할 자인지 여부

가) 하수도법 제61조 제1항은 공공하수도관리청은 건축물 등을 신축·증축하거나 용도변경하여 오수가 대통령령으로 정하는 양 이상 증가되는 경우 해당 건축물 등의 소유자(건축 또는 건설 중인 경우에는 건축주 또는 건설주체를 말한다)에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다고 규정하고, 제61조 제2항은 공공하수도관리청은 대통령령이 정하는 타공사 또는 공공하수도의 신설·증설 등을 수반하는 개발행위(이하 ‘타행위’라 한다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 타공사 또는 타행위의 비용을 부담하여야 할 자에게 부담시키거나 필요한 공사를 시행하게 할 수 있다고 규정하고 있다. 결국 하수도법은 공공하수도 자체의 설치·관리를 위한 공사 외에 공공하수도 공사의 원인이 되거나 결과적으로 공공하수도 공사를 필요하게 하는 원인 제공자에 대하여 원인자부담금을 부과할 수 있도록 하면서 그 부담자를 제61조 제1항에서는 건축물 등 소유자를 규정하고, 제2항에서는 타공사 또는 타행위를 한 자를 규정하고 있을 뿐, 개발사업 등의 사업주체가 시행한 사업으로 조성한 부지에 건축물이 신축된 경우 위 부담금은 개발사업 시행자와 건축물 소유자 중 누가 우선적으로 부담하여야 하는지에 대해서는 명시적으로 정한 바가 없다. 그러나 원인자부담금은 공공하수도의 신설·증설을 야기한 환경오염의 원인자에게 그 비용을 부담시키고자 하는 데 근본 취지가 있다 할 것이고, 위 법에 규정된 타행위는 그 의미 자체가 공공하수도 공사를 필요하게 만드는 행위를 뜻하는 것으로 이해되므로, 개발사업의 경우 공공하수도 확대를 야기한 실질적 원인자는 특별한 사정이 없는 한 당해 개발사업의 시행자이지 그 사업지구 내의 부지를 분양받아 건축물을 신축한 건축물 소유자라 할 수 없다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604 판결, 대법원 2004. 9. 24. 선고 2003두6849 판결 참조). 살피건대, 하수도법 시행령 제35조 제2항 제2호 나목에서 법 제61조 제2항에서 ‘대통령령이 정하는 타공사 또는 공공하수도의 신설·증설 등을 수반하는 개발행위’ 중 하나로 공공하수도의 신설·증설 등을 수반하는 개발행위로서 산업단지조성사업(산업입지법 및「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」등에 따른 산업단지 조성사업 등)을 수행하는 행위를 규정하고 있는바, 위 인정사실 및 관계법령에 의하면, 산업단지조성사업인 이 사건 사업은 하수도법 제61조 제2항, 같은 법 시행령 제35조 제2항 제2호 나목 소정의 타행위에 해당하는 사업이므로, 이 사건 사업시행자인 원고가 타행위자로서의 지위에서 이 사건 사업으로 인하여 발생할 것이 예상되는 하수의 처리에 소요되는 비용을 부담하거나 필요한 공사를 시행할 의무가 있을 뿐이다. 따라서 원고가 이 사건 건물의 건축주로서 하수도법 제61조의 하수도 원인자부담금을 부담하여야 한다는 취지의 피고의 위 주장은 이유 없다.

나) 이에 대하여 피고는, 사업시행자인 원고가 이 사건 하수처리장을 국고보조를 받아 설치하였으므로 타행위자가 공공하수처리시설을 설치한 경우로 볼 수 없으므로, 이 사건 건물의 건축주인 원고에게 하수도원인자부담금을 부과할 수 있다고 주장한다. 위 인정사실 및 앞서 든 증거에 의하면 알 수 있는 다음의 각 사정, 즉 ① 하수도 원인자부담금은 공공하수도의 신설·증설을 야기한 환경오염의 원인자에게 그 비용을 부담시키고자 하는 데에 근본 취지가 있는데, 이 사건 사업시행자인 원고가 하수의 발생 또는 증가를 예상하여 이 사건 하수처리장을 설치한 점, ② 이 사건 조례 제21조 제2항은 원인자가 공공하수처리시설을 설치한 경우 원인자부담금을 부과하지 아니한다고 명시하고 있을 뿐이고 달리 그 설치비용을 국고보조받은 경우를 제외하고 있지 아니한 점, ③ 이 사건 하수처리장에 대한 국고보조의 취지는 하수발생지역의 하수 및 분뇨를 적정하게 처리하여 지역사회의 발전과 공중위생의 향상에 기여하고 공공수역의 수질을 보전하기 위함과 동시에 이 사건 산업단지의 공업용지 분양가 인하, 기업의 경쟁력 제고 등을 위한 것인 점, ④ 원고가 공공하수처리시설을 설치하였음에도 피고가 원고에게 하수도 원인자부담금을 부과하는 것은 사업시행자와 건축주에게 이중의 부담을 지우는 것일 뿐만 아니라 산업입지법에 따른 비용 보조의 취지에도 배치되는 점, ⑤ 원고가 국고보조금으로 이 사건 하수처리장을 설치하였음을 이유로 다시 하수도 원인자부담금을 납부하여야 한다면, 결국 피고가 실질적으로 위 국고보조금을 수령하는 결과에 이르는바, 이는 산업입지법 제28조, 같은 법 시행령 제26조에 따른 산업단지개발사업에 필요한 비용의 보조에 관한 규정의 입법취지와도 맞지 않는 점 등에 비추어 보면, 원고가 이 사건 산업단지 내의 하수발생 등을 예상하여 이 사건 하수처리장을 설치한 이상 국고보조를 받았다고 하더라도 이 사건 조례 제21조 제2항이 규정하는 원인자가 타행위 지역에서 발생하는 하수를 적정처리 할 수 있는 공공하수처리시설을 설치한 경우에 해당된다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 위 주장도 이유 없다.

2) 이 사건 건물 신축에 따른 하수량 증가 시 원인자부담금 부과 여부

개발사업의 사업시행자가 하수도법상 ‘타행위’에 해당하는 사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우에는 원인자부담금은 사업시행자가 부담하는 것이 원칙이고, 당해 건축물이 원래 사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정이 없는 한 건축물 등 소유자는 따로 원인자부담금을 부담하지 않는다고 보아야 할 것이다(대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604 판결, 대법원 2004. 9. 24. 선고 2003두6849 판결 참조). 즉 타행위에 해당하는 사업의 기본 또는 실시 설계보고서에 반영된 하수량은 당해 사업으로 조성된 토지의 이용을 포함하여 사업계획에 따라 그 사업을 시행할 경우에 발생할 것으로 예상되는 하수량을 의미하고, 여기에는 당해 사업으로 조성된 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축할 건축물로부터 발생할 것으로 예상되는 하수량도 포함된다(대법원 2008. 3. 20. 선고 2007두6342 전원합의체 판결 참조). 살피건대, 원고는 1998년부터 2007년까지의 사업기간 동안 일 최대 시설용량 50,000㎥/일(= 생활오수 15,000㎥/일 + 공장폐수 35,000㎥/일), 계획처리인구는 상주인구 34,653명, 종업원 44,620명, 계획처리면적 6,216,970㎡, 총사업비 52,384백만 원으로 하는 이 사건 하수처리장을 설치하는 등 이 사건 산업단지 조성공사를 완공한 후 2007. 8. 22. 준공검사를 받은 사실, 원고는 2013. 5. 8. 피고에게 이 사건 토지상 이 사건 건물을 신축하기 위하여 착공일 2013. 4. 30., 준공예정일 2013. 7. 28., 배출수량 13.72㎥/일인 배수설비 설치 및 사용시작신고를 한 사실, 이 사건 사옥 중 생활하수를 발생시키는 부분의 용도는 사무소 764.67㎡, 체력단련장 76㎡, 부대급식시설 37㎡인 사실은 앞서 본 바와 같다. 위 인정사실에 의하면, 원고는 이 사건 토지를 포함한 이 사건 산업단지 내에서 발생할 전체 오수량을 감안하여 하수종말처리장을 설치하였는데, 계획오수량 산정 시 상주인구 및 종업원까지 포함하였으며, 시설용량은 계획오수량을 초과하는 등 원고가 설치한 하수종말처리장은 실제 오수발생량을 충분히 반영한 것으로 보이고, 원고가 이 사건 건물을 신축한 정도로는 원래 이 사건 사업에서 예정된 범위를 초과하는 등의 특별한 사정에 해당한다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 건물의 건축주의 지위에서 원고는 별도로 하수도원인자부담금을 부담하지 않는다고 할 것이므로, 이 사건 건물의 신축을 이유로 원고에 대하여 하수도원인자부담금을 부과한 피고의 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.