창원지방법원 2014. 5. 20. 선고 2013구합2684 판결 [지정취소처분 취소]

피고가 2013. 10. 10. 원고에게 한 장기요양기관 지정취소(재지정 및 재신청 금지기간 4개월) 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2004. 3. 1. 경남 하동군 B에 장기요양기관인 C(이하 ‘이 사건 요양기관’이라 한다)를 개원하여 운영하고 있다.

나. 국민건강보험공단은 2013. 8. 26.부터 같은 달 29일까지 이 사건 요양기관에 대한 현지조사 결과, 원고가 2013년 1월부터 같은 해 6월까지 6개월간 피고에게 청구한 총급여비용 49,983,820원 중 18.89%에 해당하는 9,445,280원의 방문목욕 급여비용을 아래와 같이 부당하게 청구한 사실을 적발하였고, 2013. 9. 3. 피고에게 위 위반사실을 통보하였다.

○ 방문목욕 급여비용은 소요시간이 40분 이상 60분 미만인 경우에는 해당 급여비용의 80%를 산정하여야 한다. 그런데 원고는 실제 60분 미만 방문목욕서비스를 제공하였는데도 60분 이상 제공한 것처럼 서비스시간을 늘려서 피고에게 급여비용 100%를 청구하였다.

다. 피고는 “원고가 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호를 위반하여 서비스 시간을 늘려서 방문목욕 급여비용을 부당하게 청구하였다.”는 이유로, 2013. 10. 10. 원고에게 같은 법 시행규칙 제29조에 따라 2013. 11. 1.부터 이 사건 요양기관의 장기요양기관 지정을 취소하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

라. 원고는 이에 불복하여 경상남도행정심판위원회에 심판청구를 하였으나, 위 심판청구는 2013. 11. 27. 기각되었다.

다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1, 2, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

가. 원고 주장

1) ① 목욕 후 상태 관찰은 ‘방문목욕서비스 가이드라인(갑 제3호증)’에 따라 안전한 서비스를 위하여 당연히 이루어져야 하므로, 방문목욕서비스시간을 ‘차량 내 목욕시간’으로 한정할 것이 아니라 '목욕 후 상태 관찰시간'도 포함하여야 하고, ② 피고는 현지조사 결과 요양보호사들이 “차량 내에서 40분간 목욕서비스를 실시한 후 나머지 시간은 쉰다.”라고 진술한 부분을 요양보호사들이 단순히 휴식을 취하는 것으로 보아 서비스시간에 포함시키지 않았으나, 요양보호사들은 목욕서비스를 실시한 후 수급자들의 상태 변화를 관찰하거나 기록을 작성하였고 이러한 시간을 포함하면 원고는 수급자들에게 60분 이상 목욕서비스를 제공하였다.

2) 원고의 방문목욕서비스 대상지역은 농촌지역으로 수급자마다 이동방법, 이동시간이 다르고, 국민건강보험공단이 현지조사를 실시한 부분은 원고가 실시하는 월 평균 110여 회 목욕서비스 중 일부인 5회에 불과한데도 위 조사결과를 이 사건 처분의 일률적인 판단기준으로 삼는 것은 부당하다.

3) 따라서 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 원고가 60분 이상 방문목욕서비스를 제공하였는지 여부에 관한 판단

가) 을 제8호증(사실확인서 및 유무선문답서), 을 제9호증(장기요양급여제공기록지 사본)의 각 기재, 증인 김D의 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 국민건강보험공단이 원고의 방문목욕서비스에 대하여 조사할 당시, 요양보호사인 손E, 문F, 손G, 황H 등은 “목욕서비스시간은 통상 40분 정도 걸리고, 남는 시간은 휴식을 취하다가 1시간에 맞춰 태그를 찍고 간다.”, “목욕은 수급자를 차량에 모시고 가서 옷을 벗기고 씻겨드린다. 목욕 후 차 안에서 옷을 갈아입힌다. 차량에 이동시킨 후 정리까지 시간은 30~40분 정도 걸린다.”, “목욕시간은 40분 정도 걸리고 시간이 남으면 수급자와 이야기 조금하고 쉬었다 간다.”, “목욕서비스시간은 보통 40분 정도 걸리고 머리 손봐드리고 손톱 깎아드리고 하면 시간이 좀 더 걸린다.”라고 진술한 사실, ② 위 조사 당시 목욕서비스를 제공받은 수급자 또는 수급자의 보호자인 하I, 박J, 백K은 “목욕시간은 40분 정도 걸린다.”, “목욕서비스시간은 40분이고 10~20분 쉬었다 간다.”, “목욕시간은 40분 정도 하고 좀 오래하면 1시간 가까이? 보통 40분 정도 한다.”라고 진술한 사실, ③ 원고의 대표자로서 이 사건 요양기관을 운영하는 한L은 2013. 8. 29. “실제 방문목욕서비스시간이 60분 미만이나 60분 이상 급여비용을 산정하여 청구하였다.”는 내용이 기재된 확인서에 서명날인한 사실, ④ 방문목욕 장기요양급여제공 기록지에는 수급자성명, 급여제공일시, 총급여제공시간, 시작과 종료 시각을 기재하고, 특이사항란에 혈압 외에 단순히 ‘후 변화없음’이라고 기재되어 있으며, 구체적인 사후경과나 보고 등은 기재되어 있지 않은 사실을 인정할 수 있다. 위 인정사실에서 드러난 요양보호사들과 수급자들의 진술 내용, 원고 대표자의 확인서 내용, 간단하게 정리된 기록지의 내용, 현지조사 당시 정황 및 그 밖의 제반 사정 등을 종합하여 보면, 원고가 수급자들에게 목욕서비스를 제공한 시간은 통상 40분 정도 걸린 것으로 보인다.

나) 이에 대하여, 원고는 방문목욕서비스시간에 목욕 후 상태 관찰시간도 포함되어야 하고 이를 포함하면 목욕서비스시간은 60분 이상이 된다고 주장한다. 살피건대, 장기요양급여비용 등에 관한 고시(보건복지부고시 제2012-162호, 2012. 12. 18.)는 ‘제2장 급여비용 및 산정기준 Ⅱ. 방문목욕’에 “2. 방문목욕의 급여비용은 2인 이상의 요양보호사가 60분 이상 서비스를 제공한 경우에 산정하고, 소요시간이 40분 이상 60분 미만인 경우에는 해당 급여비용의 80%를 산정한다.”, “5. 방문목욕 행위에는 목욕준비, 입욕 시 이동보조, 몸 씻기, 머리 감기기, 옷 갈아입히기, 목욕 후 주변정리까지가 포함되며, 수급자의 안전을 위하여 입욕 시 이동보조와 몸 씻기의 과정은 반드시 2인 이상의 요양보호사에 의해 제공되어야 한다.”라고 규정하고 있다. 위 고시 규정에 따르면, 방문목욕서비스시간에는 목욕준비부터 목욕 후 주변정리까지 포함된다. 비록 위 고시 규정에 방문목욕 행위에 목욕 후 상태 관찰을 포함한다는 명시적인 규정이 없더라도, 방문목욕서비스의 수급자들이 대부분 고령인 점 등을 고려하면 요양보호사가 목욕 후 수급자의 건강상태 등을 확인할 필요성이 인정되는 경우에는 그 시간을 포함하여 목욕서비스시간을 계산하는 것이 타당하다고 보인다. 그러나 노인장기요양보험법상 급여비용 지급제도는 장기요양기관의 업무량과 투여자원 등을 고려하여 요양급여별로 공평하게 산정ㆍ지급되어야 할 뿐 아니라 기금의 상태와 국민의 부담규모도 고려되어야 하는 점, 위와 같이 방문목욕 행위에 목욕 후 상태 관찰을 포함한다는 명시적인 규정이 없는 점, 목욕 후 상태 관찰을 위해서는 의학적 전문 지식이 필요하다고 보이는데 요양보호사는 의학적 전문 지식을 충분히 가지고 있다고 보기 어려운 점 등을 고려하면, 그 필요성 유무와 포함 시간은 매우 엄격하게 해석하여야 한다. 수급자들이 고령이라는 점 이외에 목욕 후 상태 관찰의 필요성을 인정할 만한 아무런 증거가 없는 이 사건에서, 앞서 본 바와 같이 원고의 요양보호사들은 수급자들을 40여 분간 목욕시킨 후 집으로 이동한 다음 남은 20여 분간 수급자들의 상태를 관찰하거나 그에 관한 기록을 작성하였다기 보다는 목욕서비스시간 60분 이상을 채우기 위하여 수급자들의 집에 머물렀다고 보인다. 또한 장기요양급여심사위원회 의결 제2011-3호 ‘방문목욕 급여비용 산정기준의 구체적 적용 건’에 의하면, 방문목욕의 급여제공시간은 요양보호사 2인이 수급자의 가정에 도착하여 필요한 서비스를 제공하기 위한 준비, 서비스의 제공 및 마무리에 소요된 총시간을 말하고, 60분 이상 수가 산정의 경우 요양보호사 2인이 함께 서비스를 제공하는 시간이 최소 50분 이상을 요구하고 있다. 그런데 앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 종합하면, 목욕서비스를 제공하는 원고의 요양보호사 2인 중 1인은 목욕서비스 40여 분 후부터는 집 밖에 있는 방문목욕차량에서 대기하고 있었던 사실을 인정할 수 있으므로, 설령 원고 주장처럼 요양보호사 1인이 목욕 후 집에서 수급자들의 상태를 확인하고 기록을 하는데 추가로 20분이 걸린다고 하더라도, 요양보호사 2인이 함께 서비스하는 시간이 50분 이상이 되지는 않는다. 따라서 원고가 수급자들에게 목욕서비스를 60분 이상 제공하였다고 보기 어렵다.

다) 그러므로 원고가 수급자들에게 목욕서비스를 실제 제공한 시간은 40분 이상 60분 미만에 해당한다.

2) 이 사건 처분을 하기 위한 조사방법이 적정하였는지 여부에 관한 판단

앞서 든 각 증거에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 사정, 즉 ① 행정청이 현지조사를 실시하는 과정에서 조사상대방으로부터 구체적인 위반사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성 받았다면 그 확인서가 작성자의 의사에 반하여 강제로 작성되었거나 혹은 그 내용의 미비 등으로 인하여 구체적인 사실에 대한 입증자료로 삼기 어렵다는 등의 특별한 사정이 없는 한 그 확인서의 증거가치는 쉽게 부인할 수 없는바(대법원 2002. 12. 6. 선고 2001두2560 판결 등 참조), 원고의 요양보호사들은 국민건강보험공단의 현지조사 과정에서 직접 확인서를 작성하여 제출하였고, 국민건강보험공단의 유선문답을 통하여 답변하였는데, 위 확인서 작성 및 유선문답이 조사관들의 회유나 강압에 의하여 이루어졌다고 볼 만한 자료가 없는 점, ② 국민건강보험공단이 현지조사 과정에서 수급자들에게 급여를 제공하는 한 팀인 2인의 요양보호사 쌍방에게 구체적인 급여제공내역에 관하여 문의하고 수급자들을 상대로 제공받은 급여내역에 관하여 확인하는 방식으로 조사를 실시하였는데, 위와 같은 조사방법은 합리적인 범위 내에 있다고 보이고 달리 이를 믿기 어려운 별다른 사정은 없는 점, ③ 피고는 장기요양기관의 급여제공 및 그 비용청구가 정상적으로 이루어지는지 확인하기 위하여 국민건강보험공단을 통하여 현지조사를 실시하는데 위 급여를 제공받은 모든 수급자들을 상대로 전수조사를 실시하기는 사실상 어려운 현실적인 문제점이 있으므로 위와 같이 방문목욕서비스시간이 60분 이상으로 이루어졌다고 보기 어려운 사정이 있고 그리하여 급여비용이 부당하게 청구되었다고 볼 만한 개연성이 크다면 조사상대방인 원고가 실제 방문목욕서비스를 실시한 내역 등에 대하여 적극적으로 해명할 필요가 있음에도, 원고의 대표자인 한L은 피고 조사관들이 부당청구명단 등을 첨부하여 작성한 확인서에 아무런 이의 없이 서명날인한 점에 비추어 보면 이 사건 처분의 적법성을 인정하기에 충분한 정도로 입증이 되었다고 보이는 점(2004. 11. 25. 선고 2004두8613 판결 등 참조) 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분을 하기 위한 현지조사방법이 합리적인 범위 내에 있다고 볼 수 있다.

3) 소결

따라서 원고는 40분 이상 60분 미만 방문목욕서비스를 제공한 경우에는 급여비용의 80%만을 청구하여야 하는데도 이를 감산하지 아니하고 부당하게 청구하였으므로 이 사건 처분은 적법하고, 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 받아들이지 아니한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.