울산지방법원 2020. 9. 24. 선고 2019구합7328 판결 [양산시 농수산물종합유통센터 위탁운영주체 선정 결정 무효확인]

피고가 2019. 9. 23. 양산시농수산물종합유통센터 위·수탁업체 선정심사위원회 심사결과에 따라 한 W마트컨소시엄을 양산시농수산물종합유통센터 위탁운영주체로 선정한 결정(양산시 공고 제2019-2309호)을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 2011. 12.경부터 2016. 11.말경까지 5년간 원고와 사이에 양산시농수산물종합유통센터(이하 ‘농수산물종합유통센터’라 한다)에 관하여 위수탁계약을 체결하여 운영하여 왔고, 2016. 12.경 다시 원고와 사이에 위수탁기간을 2019. 11. 30.까지로 하는 연장계약을 체결하였다.

나. 피고는 2019. 7. 18. 양산시 공고 제2019-1834호로 농수산물종합유통센터의 운영주체 모집공고(이하 ‘이 사건 공고’라 한다)를 하였는데, 위 공고에 의하면 제안서 평가 및 선정위원회의 심의를 거쳐 최고 점수를 얻은 단체 또는 업체가 운영주체로 선정되고, 주요 평가항목 및 배점기준은 아래와 같으며, 함께 공고된 구체적인 제안서 작성요령은 별지 2 기재와 같고, 평가항목 및 배점기준은 별지 3 기재와 같다.

다. 이 사건 공고에 대하여, 원고 외 4개 업체가 위 공고에 따른 제안서를 피고에게 제출하였는데, 피고는 이 사건 공고에 의한 공모계획과 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 제69조, 같은 법 시행규칙 제47조, 양산시 농수산물종합유통센터 관리 및 운영 조례 제7조, 양산시 사무의 민간위탁촉진 및 관리조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제5, 6조 등에 따라 선정위원회를 구성하여 2019. 9. 6. 농수산물종합유통센터 위·수탁업체 선정심사위원회(이하 ‘이 사건 위원회’라 한다)를 개최하였고, 2019. 9. 23. 양산시 공고 제2019-2309호로 W마트 컨소시엄을 농수산물종합유통센터의 위탁 운영주체로 선정하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

라. 이에 대하여 원고 외 1개 업체가 2019. 10. 7.경 이의신청을 하였고, 이에 피고는 이 사건 조례에 따라 심사위원회를 구성하여 2019. 10. 24. 심의위원회를 개최하였는데, 위원회는 이의신청에 대하여 기각결정을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5 내지 7호증, 을 제14호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장의 요지

1) 피고는 당초부터 W마트 컨소시엄에 유리하도록 불공정한 평가항목 및 배점기준을 마련하였을 뿐만 아니라, 이 사건 공고에 따라 제출된 제안서를 다시 작성할 것을 요구하기도 하였고, 이 사건 공고 당시 발표하였던 배점기준을 제안서 제출 이후 W마트 컨소시엄에만 유리하도록 임의로 변경하였으며, W마트 컨소시엄이 제출한 제안서는 구성이 3개 회사인 것처럼 표기하고도 재무제표는 2개의 회사만을 첨부하여 제출하였는바, 이는 허위, 부정한 방법으로 제안서가 작성된 것임에도 W마트 컨소시엄을 운영주체로 선정한 이 사건 위원회의 심사는 그 평가항목 및 배점기준이 현저히 불합리하고 불공정하여 부당하다. 따라서 이 사건 위원회의 심사결과에 따라 한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다(이하 ‘제1주장’이라 한다).

2) 이 사건 조례에 따르면 이 사건 위원회 위원 중 외부위원의 수는 전체 위원수의 1/2이상으로 되어야 하는데, 양산시의원은 내부위원으로 보아야 함에도 불구하고 피고는 9인의 위원 중 양산시의원 2인 등 내부위원을 5인으로 구성하였을 뿐만 아니라, W마트 컨소시엄과 이해관계가 있는 이이해와 제척사유가 있는 이제척을 위원으로 포함시켰으므로 이 사건 위원회의 구성이 위법하며, 이 사건 위원회는 각 심사위원이 채점한 평점표에 기명날인을 하지 않는 무기명 방식으로 채점하여 심사하였는바, 이 사건 위원회의 평가방법은 공정성이 담보되지 않아 부당하다. 따라서 이 사건 위원회의 심사결과에 따라 한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다(이하 ‘제2주장’이라 한다).

나. 관계 법령

별지 1 기재와 같다.

다. 판단

1) 제1주장에 대한 판단

이 사건 공고에 따른 위탁 운영주체 선정은 피고의 재량행위로서 그 선정을 위한 평가기준 및 평가방법에 대하여 합목적적 재량권이 인정된다고 할 것인바, 앞서 든 각 증거에 을 제1 내지 5, 11 내지 13호증의 각 기재, 증인 이증언의 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정에 의하면, 피고가 W마트 컨소시엄을 위하여 불공정한 평가항목 및 배점기준을 마련하였다거나, 제출된 제안서의 재작성을 부당하게 요구하고, 이 사건 공고 이후 배점기준을 변경하였다고 할 수 없으며, W마트 컨소시엄이 허위나 부정한 방법으로 제안서를 작성하여 제출하였다고 볼 수도 없으므로 이 사건 공고에 따른 위탁 운영주체 선정과정이 합리성과 공정성을 현저히 결여하여 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다. ① 양산시는 2016. 7. 22.경 농수산물종합유통센터 운영주체 선정(연장) 심의위원회를 구성하여 ‘향후 위탁기간 만료시 위·수탁 공모를 통하여 위탁업체를 선정한다’라는 권고사항과 ‘농수산물 유통 활성화 및 농가소득 증대에 기여할 수 있도록 다수업체가 참여하여 투명하고 공정한 방법으로 경쟁을 통해 운영주체를 선정한다’라는 공모 방침을 정하였다. ② 피고는 이 사건 공고에서 평가분야 및 배점기준에 항목당 배점을 명시하여 공개하였고, 그에 따른 농수산물종합유통센터 운영주체 선정 심사평가표(이하 ‘이 사건 심사평가표’라 한다) 세부항목에는 별지 4 기재와 같이 객관적 항목 9개 총 50점, 주관적 항목 10개 총 53점으로 구분하여 평가하도록 하였으며, 세부항목별 점수는 19개 항목 중 최고 5점에서 최저 1점으로 편차 4점이 14개 항목, 최고 7점에서 최저 1점으로 편차 6점이 2개 항목, 최고 8점에서 최저 2점으로 편차 6점이 2개 항목이고, 1개 항목은 가점으로 최고 3점에서 최저 0점으로 편차 3점으로 배정하였다. 위와 같은 이 사건 심사평가표는 다른 지방자치단체들의 유사사례와 농림축산부의 지침 등을 참고하여 2019. 7. 17. 초안이 작성되어 2019. 7. 29. 완성되었고, 이후 변경된 바 없으며, 원고를 비롯한 5개 업체가 제안서를 제출한 날짜는 2019. 8. 8.이다. ㉠ 이에 대하여 원고는, 피고가 객관적인 평가부분은 편차가 적게 하고 주관적인 평가부분은 편차가 크도록 하여 당초부터 W마트 컨소시엄에 유리하도록 불합리하고 불공정하게 배점기준을 마련하였다는 취지의 주장을 하므로 살피건대, 이 사건 심사평가표에 의하면, 주관적인 평가부분이라는 의미가 곧 아무런 자료 없이 자의적으로 판단할 수 있는 평가부분임을 의미하는 것은 아니고, 자료를 기초로 하여 정성평가를 하는 것으로 보이며, 이 사건 심사평가표 상 피고가 객관적인 평가부분의 편차를 적게 하고 주관적인 평가부분의 편차만을 크게 하였다고 단정하기 어려울 뿐만 아니라, 객관적인 평가부분 외에 주관적인 평가부분 역시 중요한 평가요소가 될 수 있다고 할 것이므로 주관적인 평가부분의 편차를 상대적으로 크게 하였다고 하여 현저히 합리성을 결여한 것이라고 볼 수 없고, 또한 그것이 특별히 W마트 컨소시엄에게만 유리하게 작용한다고 할 수도 없는바, 원고가 제출한 갑 제9, 12 내지 15, 17 내지 34호증의 각 기재만으로는 피고가 당초부터 W마트 컨소시엄에게만 유리하도록 불공정한 평가항목 및 배점기준을 정하였다는 점을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할만한 증거가 없다. ㉡ 나아가 원고는 피고가 객관적인 평가부분도 W마트 컨소시엄에게만 유리하도록 설정하였다고 주장하면서, 이 사건 공고에 따른 위탁 운영주체의 선정 과정에서는 재무건전성을 최우선적으로 평가하여야 함에도 불구하고 ‘최근 2년간 경영지표, 재정상태’에 5점을 배정하고 ‘최근 2년간 매출증가율’에도 동일하게 5점을 배정한 것은 부당하며, 사업수행실적 항목에서 ‘최근 2년간 실적[총취급액(매입액)]’에 관하여 1,000억 원 이상이면 일괄적으로 8점을 받도록 한 것과 ‘농수산물유통업 경력’의 기준을 매장 2,000㎡ 이상을 기준으로 한 것도 부당하고, 산지수집능력 항목에서 ‘산지 출하농가 거래실적’에 관하여 취급액 100억 원 이상이면 일괄적으로 5점을 받도록 한 것 역시 부당하며, 취급물량 분산능력 항목에서 ‘직영점 확보수’의 기준을 낮게 책정한 것과 ‘일일 최대 농수산물 취급실적’을 500톤 이상 또는 판매액 2억 원 이상이면 일괄적으로 5점을 받도록 한 것도 W마트 컨소시엄에게 유리하도록 한 것이고, 가점 3점을 배정한 것 역시 부당하다는 취지의 주장을 하므로 살피건대, 피고가 이 사건 공고에 따른 위탁 운영주체의 선정을 위한 합목적적 재량권을 가지고 있다고 할 것임은 앞서 본 바와 같고, 피고가 위와 같이 배점기준을 정한 것은 이 사건 공고에 따른 위탁 운영주체가 갖추어야할 항목이 위 배점기준에 의하여 적절하게 판단될 수 있다고 본 것인바, 위와 같은 배점기준의 설정은 이 사건 공고에 따른 위탁 운영주체의 선정을 위한 합목적적 재량권 범위 내에 있다고 봄이 상당하며, 원고가 제출한 갑 제9, 12 내지 15, 17 내지 34호증의 각 기재만으로는 위와 같은 배점기준이 W마트 컨소시엄에게만 유리하도록 한 것으로서 특별히 부당하거나 현저히 합리성을 결여하여 불공정한 것이라는 점을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할만한 증거가 없다. ③ 이 사건 공고 중 ‘11. 기타사항’에는 ‘라. 선정심의를 위한 추가자료 요구시 자료를 제출하여야 합니다’라는 기재가 있고, 제안요청서 중 ‘Ⅲ. 제안서 작성요령’, ‘1. 제안서 작성지침 및 유의사항’에는 ‘제안사는 제출된 서류의 게재내용을 요청이 없는 한 수정, 삭제 및 대체할 수 없으며, 제출된 서류 기재사항 누락과 기재내용이 상이함에 따른 불이익은 제안사가 감수하여야 한다’라는 기재가 있으며, ‘4. 제안사 준수사항’에는 ‘양산시는 효율적인 농수산물종합유통센터 운영을 위해 제안요청서의 내용 중 사업의 내용을 제안사에게 일부 변경을 요구할 수 있으며, 제안사는 양산시가 제시하는 의견을 특별한 사유가 없는 한 최대한 반영하여야 한다’라고 기재되어 있는바, 위 규정을 종합하여 보면 피고는 필요할 경우 제출된 제안서에 대하여 수정, 삭제를 요구할 수 있을 뿐만 아니라 새로운 제안서의 제출을 요구할 수 있다고 봄이 상당하다. 따라서 피고가 원고를 비롯한 이 사건 공고의 제안사들에게 제안서 제출 이후 수정을 요구하거나 제안서를 다시 작성할 것을 요구한 것이 부당하다고 보기 어렵다. ④ 다음과 같은 사정에 의하면, 피고가 이 사건 공고 이후 W마트 컨소시엄에게 유리하도록 배점기준을 임의로 변경하였다고 볼 수 없다. ㉠ 원고는 이 사건 공고 당시, 객관적 평가항목이 경영능력 15점, 사업수행실적 15점, 산지수집능력 15점, 취급물량 분산능력 20점 등 총 65점이었는데, 이후 피고가 경영능력 10점, 사업수행실적 15점, 산지수집능력 10점, 취급물량 분산능력 15점 등 객관적 평가항목의 총점을 50점으로 하여 배점기준을 임의로 변경하였다고 주장하나, 이 사건 심사평가표에 의하면 평가분야 중 경영능력에는 객관적 평가가 10점, 주관적 평가가 5점으로, 산지수집능력에는 객관적 평가가 10점, 주관적 평가가 5점으로, 취급물량 분산능력에는 객관적 평가가 15점, 주관적 평가가 5점으로 구성되어 있어 평가분야별 세부 내용에 주관적 평가와 객관적 평가가 혼재되어 있는 것일 뿐, 당초 공고된 배점기준이 변경되었다고 할 수 없다. ㉡ 또한 원고는 당초 공고된 평가항목 중 경영능력에는 ‘농수산물 유통전문인력 확보현황’이 있었는데, 이후 피고가 이를 삭제하고 ‘최근 2년간 매출증가율’만을 평가항목으로 하여 임의로 평가항목을 바꾸었고, 사업수행실적에는 ‘농수산물 연간 취급규모’가 있었는데, 이후 피고가 ‘최근 2년간 실적[총취급액(매입액)]’으로 변경하였다는 주장을 하나, 이 사건 심사평가표에 의하면 경영능력 항목에 ‘농수산물 유통전문인력 확보현황’ 항목이 그대로 존재하고, ‘최근 2년간 매출증가율’은 이 사건 공고 중 제안서 작성요령에 ‘최근 2년간 경영지표(자기자본비율, 매출액증가율)’이라는 기재가 있었으며, ‘최근 2년간 매출증가율’이 경영능력을 평가할 수 있는 기준으로 부적절하다고 볼 수 없고, ‘최근 2년간 실적[총취급액(매입액)]’ 역시 이 사건 공고 중 제안서 작성요령에 기재가 있었던 것이며, ‘농수산물 연간 취급규모’를 ‘최근 2년간 실적[총취급액(매입액)]’이라는 세부평가 항목으로 평가함이 부적절하다고 볼 수 없으므로 역시 당초 공고된 배점기준이 변경되었다고 할 수 없다. ㉢ 원고는, 피고가 당초 전임 농정전임 정전임이 작성하여 내부결재까지 받아 둔 평가분야 및 배점기준을 후임 농정전임인 박후임의 지시로 2차례 변경하였다는 취지의 주장을 하나, 원고가 제출한 갑 제14, 17 내지 34호증의 각 기재만으로는 위 주장을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. ⑤ W마트 컨소시엄은 주식회사 W마트, 주식회사 영도W마트, 주식회사 W홀푸드마트 3개 회사로 구성되어 있는바, 이 사건 공고에서는 제안서에 2017년, 2018년 재무제표를 제출할 것을 요구하고 있는데, 주식회사 W홀푸드마트는 2018. 7. 19.에 설립되었으므로 2017년, 2018년 재무제표를 제출할 수 없는 상황이었고, 위와 같은 경위로 주식회사 W홀푸드마트의 재무제표가 제출되지 않았다고 하여 W마트 컨소시엄이 허위, 부정한 방법으로 제안서를 작성하였다거나 피고가 W마트 컨소시엄의 편의를 도모한 것이라고 보기 어렵다.

2) 제2주장에 대한 판단

살피건대, 을 제6 내지 9호증의 각 기재, 증인 이증언의 증언 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정에 의하면, 이 사건 위원회의 구성이 위법하다거나 평가방법이 부당하다고 할 수 없는바, 원고가 제출한 갑 제8, 20 내지 34호증의 각 기재만으로는 원고의 위 주장을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할만한 증거가 없다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다. ① 이 사건 위원회는 이 사건 조례 제6조에 따라 6인 이상 9인 이하의 위원으로 구성되는데, 이 사건 위원회의 위원장은 당연직으로 부시장이 되고, 위원은 ‘변호사·공인회계사·건축사 또는 세무사 자격이 있는 사람, 비영리민간단체 지원법 제2조에 따른 비영리민간단체에서 추천한 사람, 대학에서 해당 민간위탁사무 분야와 관련된 학과에서 부교수 이상으로 재직 중인 사람, 해당 민간위탁사무 분야와 관련된 공무원, 그 밖에 피고가 추천한 사람’ 중에서 피고가 임명 또는 위촉하되, 외부위원의 수는 전체위원수의 1/2 이상으로 하도록 규정되어 있다. ② 이에 따라 양산시는 양산시 부시장 강○○, 양산시 경제재정국장, 행정지원국장, 양산시의원 이이해, 이제척, 연산대학교 교수 김○○, 한국농업경영인 양산시연합회 회장 오○○, 한국여성소비자연합 양산지부장 류○○, 양산시 상공회의소 사무국장 신○○ 등 9인으로 이 사건 위원회를 구성하였다. ③ 이 사건 위원회 위원 중 양산시의원에 대한 위원 선정은, 피고가 공문을 발송하여 해당부서인 기획예산담당관의 회신으로 추천을 받은 뒤, 이해관계 유무를 확인한 다음 제척사유 등이 없다는 점을 검토한 이후에 이루어졌다. ④ 시의원은 주민의 대변자로서 지방의회에서 조례 제정권 및 예산의 심의, 결산의 승인, 중요 재산의 취득·처분 등을 의결하는 자로서 이 사건 공모와 관련하여 관련 분야 종사자 및 전문가로서 인정함이 상당한 점, 행정공무원이 아니므로 피고와 지휘감독관계에 있지 아니하고, 오히려 행정에 대한 견제기능을 하는 지위에 있는 점 등에 비추어 볼 때 시의원은 이 사건 위원회의 외부위원으로 보는 것이 타당하다. 따라서 이 사건 위원회의 위원 구성은 위원 중 외부위원이 1/2 이상이 되어야 한다는 규정에 어긋난다고 볼 수 없다. ⑤ 원고는 위 시의원 이이해, 이제척은 주식회사 W마트가 경북 구미형곡점을 개설할 때에도 개점행사에 참여하는 등 주식회사 W마트와 긴밀한 관계에 있고, 특히 이제척은 주식회사 ○○테라피○○의 실소유자로 현재 주식회사 W마트와 거래를 하고 있어 실질적인 이해관계를 같이 하고 있어 제척사유가 있다는 취지의 주장을 하나, 갑 제8호증의 기재만으로는 위 주장을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없는바, 원고의 위 주장은 받아들일 수 없다. ⑥ 이 사건 조례에 근거하여 구성된 이 사건 위원회는 미리 공고된 선정기준과 배점기준에 따라 적격여부를 선정하도록 되어 있는바, 다른 내·외부기관과 독립된 의사결정기구로서, 이 사건 조례에서 정한 기준 내에서 자율성과 재량성을 가지고 있다고 봄이 타당하므로, 정해진 의결방법이 있다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 위원회는 상당한 방법으로 의결하면 충분하다고 할 것인바, 당초 이 사건 심사평가표에 위원들 개별 성명을 기재하고 날인하게 되어 있었으나 차후 이해관계 있는 업체들의 압력이나 공정성 시비가 염려된다는 위원들의 의견에 따라 위원장을 제외한 위원들의 경우 이를 공란으로 하였던 점, 어떤 위원이 어떠한 점수를 부여하였는지가 반드시 공개되어야만 공정성이 담보된다고 보기도 어려운 점 등이 인정되는 이상 위와 같은 이 사건 위원회의 평가방법이 위법하다고 보기 어렵다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.