수원지방법원 2020. 7. 9. 선고 2018구합73189 판결 [기반시설부담구역지정거부처분취소]

피고가 2018. 7. 25. 원고에 대하여 한 기반시설부담구역지정 거부처분을 취소한다.

1. 기초사실

가. Ｃ 주식회사(이하 ‘Ｃ’이라 한다)는 2003. 12. 23.경 피고에게 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제26조 제1항에 따라 광주시 일원 260,563㎡(이하 ‘태전지구’라 한다)에 대해 제1종 지구단위계획을 수립하는 내용의 도시관리계획 입안을 제안하였다.

나. 이에 대하여 피고가 2004. 2. 17. Ｃ에게 태전지구 제1종 지구단위계획이 도시관리계획으로 입안이 가능함을 통지하자, Ｃ은 2004. 2. 20. 피고에게 ‘지구단위계획 결정 고시 이후 공동주택사업계획 승인이 이루어지는 경우 지구단위계획으로 결정된 도시기반시설 설치에 필요한 비용, 부지 제공 및 시설공사의 주체는 주민제안자(Ｃ)가 된다’는 내용 등이 포함된 이행각서를 제출하였다.

다. 이후 경기도지사는 2008. 9. 5. 경기도 고시 제2008-283호로 태전지구에 관한 도시관리계획(제1종 지구단위계획구역 지정, 용도지역 변경, 제1종 지구단위계획)을 결정·고시하였다.

라. 태전지구 지구단위계획의 결정내용을 상세하게 규정하기 위한 지구단위계획 시행지침이 제정되었는데, 그 중 ‘기반시설 설치’와 관련된 부분(이하 ‘이 사건 시행지침 제9조’라 한다)은 아래와 같다.

제9조(기반시설 설치 기본방향) ① 지구단위계획구역 내 기반시설은 사업시행자가 설치·조성하여 준공 전까지 관리청인 광주시로 기부채납(학교, 주차장 제외)하는 것을 원칙으로 한다. 다만 부득이한 경우 사업시행자는 기반시설 설치·조성비용을 광주시에 납부하고 광주시가 기반시설을 설치·조성할 수 있다. ② 주민제안으로 결정된 지구단위계획구역(태전4·6·지구)내 기반시설 설치·조성에 대하여는 입안제안시 제시한 기반시설부담계획에 따라 사업시행토록 하며, 결정과정에서 변경된 기반시설은 당초 입안제안시 제시한 기반시설부담계획을 승계하는 것으로 간주하여 구역 내 모든 사업이 완료되는 시점까지 그 효력을 미친다. ④ 지구단위계획구역 내에서 개발사업은 일괄적으로 사업시행 하는 것을 원칙으로 한다. 다만, 부득이한 경우 블록별로 사업시행을 허용하되, 우선 시행하는 블록 내 사업시행자가 당해 지구단위구역 내 도로, 공원, 학교 등의 기반시설을 우선 설치·조성하여야 하며, ①항 단서 조항을 준용할 수 있다. ⑥ ③항 내지 ⑤항에 의하여 기반시설 설치·조성으로 추가 발생한 비용에 대하여는 후발 사업시행자가 선 시행한 기반시설 설치·조성비용에 금융비용(정기예금이자율, 대출이자율 등)을 가산한 금액을 선행 사업시행자에게 지급하여야 한다. ⑨ 주민제안으로 결정된 지구단위계획구역 내 기반시설설치의무자는 주민제안자를 말하며, 주민제안자 이외의 자가 사업시행시 기반시설설치부담계획에 대하여는 광주시와 협의 후 협약을 통해 승계토록 한다.

마. 이후 원고와 Ｄ 주식회사(이하 ‘Ｄ’이라 한다)는 2013년경 Ｃ으로부터 태전지구 지구단위계획사업(C10~C14 블록 공동주택 건설사업 등)을 승계하면서 피고에게 아래와 같은 내용의 사업계획서 및 그 사업계획에 따른 이행을 확약하는 사업시행 확약서를 제출하였다.

<사업계획서>

다. 도시계획시설사업계획

○ 사업시행자: 원고, Ｄ

○ 태전지구 내 도시계획시설의 실시계획인가는 공동주택 주택건설사업 승인시 일괄 신청하고, 단계별로 설치·조성하여 준공 전까지 관리청인 광주시로 기부채납(학교, 주차장 제외)하겠음

○ 도시계획시설사업의 시행에 따른 비용은 선행사업자인 C10, C11, C12 블록 사업시행자인 Ｄ의 일괄 비용부담계획에 동의하나, 도시계획시설사업비의 사업자간 부담원칙에 의거 C13, C14 블록 사업시행자인 원고와 Ｄ의 공동주택(아파트) 부지면적(2008년 9월 고시기준)에 대비한 비율로 부담할 계획[원고(35.5%) : Ｄ(64.5%)]임 - 단, 최종 공동주택(아파트)사업계획승인 고시면적으로 정산함

○ 도시계획시설 설치내역

도로시설(20개 노선), 공원(2개소), 완충녹지(12개소), 경관녹지(2개소), 공공공지(3개소), 주차장(2개소), 공공청사(1개소), 광장(1개소)

바. 피고는 2014. 12. 29. 원고가 태전지구 C13, C14 블록에 시행하는 주택건설사업(아파트)계획을 승인하고 이를 고시(광주시 고시 제2014-248호)하였다.

사. 원고는 2018. 3. 22. 피고에게 “태전지구 내 획지 단위 개발자가 건축행위 시 기반시설설치의무를 부담하는지, 이 사건 시행지침 제9조 제9항의 ’주민제안자 이외의 자가 사업시행 시 기반시설설치부담계획에 대하여는 광주시와 협의 후 협약을 통해 승계토록 한다‘에서 주민제안자 이외의 자의 범위에 획지 단위 개발자가 포함되는지, 공동주택 블록의 사업시행자가 당해 지구단위계획구역 내 기반시설을 우선 일괄적으로 설치·조성한 경우 조성되지 않은 상업시설용지, 단독주택용지의 개발자(획지 단위 개발 포함)에게 기반시설설치·조성비용을 부담시킬 수 있는지”에 대하여 질의하였다.

아. 이에 대하여 피고는 2018. 5. 24. 원고에게 ‘태전지구 지구단위계약 입안 제안시 제시한 기반시설부담계획에 따라 기반시설 설치의무자는 주민제안자이고, 획지 단위 개별사업자는 기반시설설치의무가 없으며, 이 사건 시행지침 제9조 제9항의 주민제안자 이외의 자의 범위에 획지 단위 개별사업자는 포함되지 않는다’고 회신하였다.

자. 이에 원고는 2018. 7. 10. 피고에게 선행사업자가 일괄 부담하여 설치한 기반시설을 후행 사업시행자 등도 사용할 경우 이는 소위 무임승차에 해당하므로 선행사업자가 부담한 기반시설 설치·조성비용을 적법하고 합리적으로 분담할 수 있도록 국토계획법 제67조(기반시설부담구역의 지정)에 따라 태전지구를 기반시설부담구역으로 지정하여 줄 것을 요청하였다.

차. 그러나 피고는 2018. 7. 25. 원고에게 아래와 같은 이유로 원고의 기반시설부담구역 지정 요청을 거부하는 회신(이하 ‘이 사건 거부회신’이라 한다)을 하였다.

○ 원고 및 Ｄ이 주민제안 시 제출하였던 태전지구 내 기반시설에 대한 설치 및 비용부담 계획을 보면, Ｄ은 기반시설에 대한 모든 실시계획인가를 일괄 신청하여 설치·조성을 완료한 후 광주시에 기부채납하고, 비용부담은 Ｄ이 64.5%, 원고가 35.5%를 부담하는 것으로 반영되어 있음

○ 향후 후발 사업자가 공동주택 부지 외에 연립주택, 단독주택, 상업용지에 대하여 블록별 사업을 시행하고자 하는 경우에는 이 사건 시행지침에 따라 상호 협의를 통해 승계를 하여야 하고 상호 협약 체결된 결과에 따라 기반시설 설치비용을 부담하게 되어 있음

○ 결론적으로 기반시설 부담구역은 장래에 도시형태와 기능의 재정립, 특정 기능의 강화 또는 완화, 난개발 방지 등이 필요할 경우 구역 지정이 필요할 것이나, 태전지구 내 기반시설에 대한 설치조성 및 부담계획은 이미 원고 등이 주민제안 시 제시한 사업계획에 반영되어 있으므로 추가적인 기반시설 부담구역 지정을 통한 기반시설 설치조성(부담계획)은 필요 없을 것으로 판단됨

카. 한편 원고는 2019. 8. 31.경 태전지구 C13, C14 블록 공동주택(아파트) 건설사업 및 사업계획상 예정된 기반시설 설치를 모두 완료하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑2, 3, 11 내지 17호증, 을3 내지 13호증(가지번호 있는 것은 이를 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안 전 항변에 대한 판단

가. 당사자 주장의 요지

원고는, 피고가 원고의 기반시설부담구역 지정 요청을 거부한 것은 위법하다고 다툰다. 이에 대하여 피고는, 원고가 태전지구 내에 모든 기반시설을 설치하기로 약속하고 그에 따라 기반시설 설치를 모두 완료한 이상 기반시설 설치 및 조성비용 분담을 목적으로 기반시설부담구역 지정을 신청할 권리가 원고에게 있다고 볼 수 없어 이 사건 소는 부적법하다고 주장한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 국민의 적극적 신청행위에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하기 위해서는, 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 국민에게 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다(대법원 2017. 6. 15. 선고 2013두2945 판결 등 참조). 그리고 거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그 신청에 따른 단순한 응답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아니라고 할 것이다(대법원 2009. 9. 10. 선고 2007두20638 판결 등 참조).

2) 이러한 법리에 비추어 이 사건을 보건대, 국토계획법령의 내용 및 그 취지, 앞서 든 증거 및 앞서 인정한 사실에 비추어 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 원고에게 기반시설부담구역 지정을 요구할 법규상 또는 조리상 신청권이 있다고 보기 어려우므로 이를 거부한 피고의 이 사건 거부회신이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다고 볼 수 없다.

가) 국토계획법 제67조 제1항은 특별시장 등은 이 법 또는 다른 법령의 제정·개정으로 인하여 행위 제한이 완화되거나 해제되는 지역, 이 법 또는 다른 법령에 따라 지정된 용도지역 등이 변경되거나 해제되어 행위 제한이 완화되는 지역 등에 대하여 기반시설부담구역으로 지정하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 법률 조항은 지방자치단체의 장에게 개발행위가 증가될 것으로 예상되는 지역을 기반시설부담구역으로 지정해야 하는 의무를 부과하고 있을 뿐이고, 달리 국토계획법이나 기타 법령에서 일반 국민에게 기반시설부담구역의 지정을 신청할 권리를 인정하고 있다고 볼 만한 규정을 찾을 수 없다.

나) 국토계획법 제68조 제1항에 의하면, 기반시설부담구역에서 일정한 개발행위(200㎡를 초과하는 건축물의 신축·증축 행위)를 하는 자는 기반시설설치비용을 부담해야 하므로 기반시설부담구역의 지정은 침익적 처분에 해당한다. 이에 따라 같은 법 제67조 제2항은 기반시설부담구역을 지정 또는 변경하려면 주민의 의견을 들어야 하고 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다고 정하고 있기도 하다. 이러한 법률 규정의 내용에 따르면 일반적으로 국민들이 자신이 거주하는 지역이나 개발행위를 할 지역을 기반시설부담구역으로 지정해줄 것을 신청하는 상황은 상정하기 어렵다.

다) 앞서 인정한 사실에 의하면, 원고는 Ｃ으로부터 태전지구 지구단위계획사업을 승계하면서 태전지구 내에 기반시설을 설치할 의무도 승계하였고, 그에 따라 기반시설 설치를 완료하였다. 따라서 피고가 원고의 기반시설부담구역 지정 요청을 거부하는 회신을 한 것만으로 원고의 법률관계에 어떠한 변동을 일으켰다고 보이지 않는다.

3) 따라서 이 사건 소는 더 이상 본안에 나아가 살펴볼 필요 없이 부적법하다 할 것이다. 가사 이 사건 거부회신이 행정처분에 해당한다고 하더라도 아래 제3항에서 보는 바와 같이 위법하다고 볼 수 없으므로 원고의 주장은 이유 없다.

3. 이 사건 거부회신의 적법 여부 – 부가적 판단

가. 원고 주장의 요지

피고는 태전지구 지구단위계획에 기반시설의 설치 및 부담계획이 이미 반영되어 있으므로 추가적으로 기반시설부담구역을 지정할 필요가 없다는 이유로 원고의 신청을 거부하였으나, 기반시설의 설치 및 부담계획이라 볼 수 있는 이 사건 시행지침 제9조는 기반시설부담구역의 지정 없이 수립된 것이어서 국토계획법 제67조 및 제68조에 위배되고, 기반시설설치비용 납부의무자의 범위를 부당하게 축소함으로써 국토계획법 제68조 제1항에 반하는 위법한 것으로 그 하자가 중대하고 명백하여 무효이다. 따라서 무효인 이 사건 시행지침 제9조를 이유로 원고의 기반시설부담구역 지정 신청을 거부한 피고의 행위는 위법하다.

나. 관련 법령의 내용

도시·군계획시설의 설치와 관련하여, 국토계획법 제43조 제1항은 ‘지상·수상·공중·수중 또는 지하에 기반시설을 설치하려면 그 시설의 종류·명칭·위치·규모 등을 미리 도시·군관리계획으로 결정하여야 한다’고 정하고 있고, 도시·군관리계획 입안의 제안에 관하여는 같은 법 제26조 제1항이 ‘주민은 기반시설의 설치·정비 또는 개량에 관한 사항, 지구단위계획구역의 지정 및 변경과 지구단위계획의 수립 및 변경에 관한 사항 등에 대한 도시·군관리계획의 입안을 제안할 수 있다’고 정하고 있으며, 같은 법 제52조는 ‘지구단위계획구역의 지정목적을 이루기 위하여 지구단위계획에는 대통령령으로 정하는 기반시설의 배치와 규모, 건축물의 용도제한, 건축물의 건폐율 또는 용적률, 건축물 높이의 최고한도 또는 최저한도에 관한 사항은 포함되어야 한다’고 정하고 있다. 위 법률의 위임에 따른 국토계획법 시행령 제45조 제3항에 의하면, ‘위 대통령령으로 정하는 기반시설’이란 제2조 제1항에 따른 기반시설로서 해당 지구단위계획구역의 지정목적 달성을 위하여 필요한 시설을 말하는데, 국토계획법 시행령 제2조 제1항은 기반시설에는 교통시설(도로 등), 공간시설(광장, 공원, 녹지 등), 공공·문화체육시설(학교, 공공청사 등) 등이 있다고 정하고 있다. 한편 비용 부담과 관련하여, 국토계획법 제101조는 ‘광역도시계획 및 도시·군계획의 수립과 도시·군계획시설사업에 관한 비용은 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 국가가 하는 경우에는 국가예산에서, 지방자치단체가 하는 경우에는 해당 지방자치단체가, 행정청이 아닌 자가 하는 경우에는 그 자가 부담함을 원칙으로 한다’고 정하고 있다.

다. 판단

살피건대, 위와 같은 기반시설 설치와 관련한 국토계획법령의 내용, 기반시설부담구역 지정과 관련한 국토계획법령의 내용과 그 목적, 앞서 든 증거 및 앞서 인정한 사실에 비추어 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 고려해 보면, 원고가 주장하는 바와 같이 태전지구 지구단위계획의 사업시행자인 원고와 Ｄ이 기반시설 설치의무를 부담하는 내용의 이 사건 시행지침 제9조가 국토계획법 제67조, 제68조 등에 반하여 위법하다고 볼 수 없고, 이 사건 시행지침 제9조를 이유로 원고의 기반시설부담구역 지정 신청을 거부한 피고의 행위가 역시 위법하다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다.

1) 주민이 지구단위계획의 수립을 제안하면서 필요한 기반시설의 설치를 직접 하겠다고 하여 그 내용이 위 지구단위계획에 포함된 것은 앞서 본 바와 같은 국토계획법 제26조, 제52조, 제101조의 내용에 비추어 봤을 때 적법하다고 할 것이다. 즉 원고와 Ｄ은 Ｃ으로부터 태전지구 지구단위계획사업을 승계하여 태전지구 내 기반시설 설치의무도 승계하였고, 원고와 Ｄ이 시행하는 공동주택 건설사업의 부지면적을 기준으로 기반시설 설치비용 중 35.5%는 원고가, 64.5%는 Ｄ이 부담하기로 정하였는바, 이러한 내용의 기반시설 설치 및 비용부담 계획이 국토계획법령에 반한다고 볼 수 없다.

2) 원고는 이 사건 시행지침 제9조가 국토계획법 제67조에 따른 기반시설부담구역 지정 없이 이루어져 그 자체로 무효라거나, 피고가 일반 사인인 원고와 Ｄ에게 기반시설설치비용을 부담하게 하려면 국토계획법 제67조, 제68조에 따른 절차를 거쳐야 함에도 기반시설부담구역의 지정 및 기반시설설치계획의 수립 없이 이 사건 시행지침 제9조에 따라 기반시설설치의무를 부과하였으므로 위법하다고 주장한다. 그러나 앞서 본 국토계획법령의 내용에 비추어 봤을 때 원고의 주장과 같이 기반시설의 설치를 기반시설부담구역의 지정을 통해서만 해야 한다고 전혀 볼 수 없고, 행정청이 아닌 자도 지구단위계획의 수립을 내용으로 하는 도시관리계획의 입안을 제안할 수 있고, 지구단위계획의 내용에는 기반시설의 배치와 규모에 관한 사항이 포함되어야 하며, 행정청이 아닌 자가 도시관리계획의 수립과 그 사업을 하는 경우에는 그 자가 관련된 비용을 부담하므로, 태전지구 지구단위계획의 입안 제안자인 원고와 Ｄ이 그 지구 내 기반시설을 설치하고 그 비용을 부담하는 것을 내용으로 하는 이 사건 시행지침 제9조가 국토계획법 제67조, 제68조에 반하여 위법하다고 볼 수 없다.

3) 앞서 본 바와 같이 기반시설부담구역은 행위 제한이 완화 또는 해제되거나 용도지역 등이 변경 또는 해제됨으로써 개발행위가 증가하여 기반시설이 부족할 것으로 예상되는 지역에 대하여 지정되는 것으로, 태전지구는 지구단위계획의 수립과 그에 따른 사업진행으로 공동주택 건설 등 개발행위와 기반시설 설치행위가 동시에 진행되어 필요한 기반시설 설치가 모두 완료되었는바, 개발행위가 증가하여 기반시설이 부족할 것으로 예상되는 지역이라 볼 수 없다.

4) 원고와 Ｄ은 태전지구 내 후발 사업시행자(획지 단위 개별사업자)로부터 그 부담비율에 따른 기반시설설치비용을 지급받을 수 있다는 기대를 가지고 먼저 자신들의 비용을 투입하여 기반시설을 설치하였고, 획지 단위 개별사업자로부터 국토계획법령이 정한 비율에 따라 기반시설설치비용을 지급받으려면 태전지구가 기반시설부담구역으로 지정되어야 하므로, 원고의 기반시설부담구역 지정 신청을 거부한 피고의 행위가 위법하다고 주장한다. 그러나 원고와 Ｄ이 피고에게 제출한 사업시행확약서(을8, 11호증)를 보면, 태전지구 지구단위계획 사업시행에 소요되는 사업비에는 기반시설 토지비와 공사비가 포함되어 있고, 그러한 사업비를 원고와 Ｄ의 자체자금과 공동주택의 분양 대금으로 조달할 계획이라는 내용이 명시되어 있는바, 원고와 Ｄ이 애초부터 획지 단위 개별사업자로부터 선투입한 기반시설설치비용을 지급받으려고 하였다고 인정하기 어렵다. 나아가 태전지구 지구단위계획사업의 진행 경과, 원고와 Ｄ이 태전지구 지구단위계획사업을 승계한 경위와 피고와 사이의 사업시행 확약 내용, 태전지구 내에 공동주택 건설사업과 단독주택·연립주택, 상업시설 건설사업의 각 규모 및 그에 따른 기반시설 필요 정도 등을 모두 고려해 볼 때, 원고와 Ｄ이 태전지구 내에 필요한 기반시설의 설치비용을 부담하는 것이 형평의 원칙 등에 반하여 부당하다고 볼 수도 없다.

4. 결론

그렇다면 이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 판결한다.