창원지방법원 2019. 1. 23. 선고 2018구합52189 판결 [어린이집폐쇄명령등처분취소]

피고가 2018. 7. 4. 원고에게 한 ① 어린이집시설폐쇄명령, ② 보조금 29,847,740원의 반환명령, ③ 특별활동비 및 기타 필요경비 부정수납액 109,169,500원에 관한 학부모 반환명령을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2014. 3.경부터 진주시 소재 어린이집(이하 ‘이 사건 어린이집’이라고 한다)을 운영하고 있다.

나. 한편 국민권익위원회에 2017. 8.경 원고의 어린이집 운영 보조금 부정수급 사실이 제보되었고, 이에 피고는 2017. 11.경 이 사건 어린이집에 대한 지도점검을 실시하였다.

다. 위 지도점검 결과에 따라 피고는 2018. 7. 4. 원고에게 다음과 같은 이유로 ① 영유아보육법 제45조에 따라 어린이집시설폐쇄명령(이하 ‘이 사건 폐쇄명령’이라고 한다), ② 영유아보육법 제40조 제3호에 따라 어린이집 운영 보조금 29,847,740원의 반환명령(이하 ‘이 사건 보조금반환명령’이라고 한다), ③ 영유아보육법 제44조 제5호에 따라 특별활동비 및 기타 필요경비(영유아보육법 제38조에 따라 학부모들로부터 수령하는 필요경비이다) 부정수납액 109,169,500원을 학부모에게 반환하라는 학부모반환명령(이하 ‘이 사건 학부모반환명령’이라고 하고, 위 처분들을 합하여 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다.

1) 실제로 편성되지 않은 학급을 편성된 것처럼 신고하고, 사무원인 D를 그 보육교사로 허위 신고하여 2015. 3. 2.부터 2017. 12. 21.까지 피고로부터 기본보육료, 인건비, 각종 수당 등으로 29,847,740원을 부당수령

2) 방과후 특별활동비, 급식비, 교구 및 교재비 등의 필요경비와 관련하여 학부모들로부터 영유아보육법 제38조, 경상남도 고시로 정한 수납한도액을 109,169,500원 초과하여 수령

다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5호증, 을 제1 내지 7호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 기재와 같다.

3. 원고의 주장

가. 이 사건 폐쇄명령 및 이 사건 보조금반환명령 부분

1) 영유아보육법 제40조 제3호에 따라 보조금반환명령을 하려면, 어린이집 운영자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 교부받은 경우여야 한다. 그런데 피고는 어린이집 운영자인 원고가 아닌 이 사건 어린이집 학부모에게 ‘기본보육료’를 지급한 것이므로, 원고가 피고로부터 부정한 방법으로 기본보육료를 직접 지급받았다고 볼 수 없고, 따라서 이 사건 보조금반환명령 중 기본보육료에 관한 부분은 위법하다.

2) 원고가 과거 영유아보육법을 위반한 전력이 없는 점, 이 사건 어린이집의 폐쇄로 원생이나 학부모들이 입게 될 피해, 원고가 부당수령한 보조금의 액수 등을 고려하여 보면, 이 사건 폐쇄명령은 과중하여 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

나. 이 사건 학부모반환명령 부분

1) 피고는 영유아보육법 제44조 제5호에 따라 이 사건 학부모반환명령을 하였는데, 위 규정은 어린이집 운영자가 학부모들로부터 한도를 초과하여 수령한 필요경비를 다시 학부모들에게 반환하도록 명할 수 있는 법적인 근거가 되지 못한다.

2) 설령 그렇지 않다고 하더라도, 원고가 초과수령한 필요경비를 모두 교육 목적으로 지출하였고 개인적인 목적으로 소비하지 않은 점 등에 비추어 보면, 이 사건 학부모반환명령은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법하다.

4. 판단

가. 이 사건 폐쇄명령 및 이 사건 보조금반환명령 부분

1) 이 사건 보조금반환명령 중 기본보육료에 관한 부분

가) 영유아보육법에 따르면, 학부모에게 지급되는 보육료(제34조)와 어린이집에 지급되는 보조금(제36조)을 구분하여 규정하고 있고, 그에 따라 학부모가 보육료를 부당수령할 경우의 환수 규정(제40조의2)과 어린이집 운영자가 보조금을 부당수령할 경우의 반환명령 규정(제40조) 역시 구분하여 규정하고 있다. 또한 영유아보육법 제34조의3, 영유아보육법 시행규칙 제35조의3 제2항에 따르면, 학부모는 국가 및 지방자치단체로부터 지원받는 보육료를 사용할 때 ‘보육서비스 이용권’을 어린이집에 제시하는 방법으로 이를 사용하도록 규정하고 있다(이는 보육료 사용의 투명성을 확보하기 위한 제도이다).

나) 그런데 이 사건 보조금반환명령의 대상이 된 ‘기본보육료’는 학부모에게 지급되어 학부모가 보육서비스 이용권을 통해 사용한 항목이 아니고, 피고가 직접 이 사건 어린이집 운영자인 원고에게 지급한 항목이기 때문에, 이는 영유아보육법 제36조에 따라 어린이집에 지급된 보조금으로 보아야 한다.

다) 따라서 위 기본보육료가 원고가 아닌 이 사건 어린이집 학부모에게 지급된 것임을 전제로 한 이 부분 원고의 주장은 받아들이지 않는다.

2) 재량권 일탈·남용 여부

가) 제재적 행정처분의 기준이 부령으로 규정되어 있고, 행정청이 그 기준에 따라 처분을 한 경우에는 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

나) 살피건대, 을 제1 내지 7호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 고려하여 보면, 이 사건 폐쇄명령 및 이 사건 보조금반환명령은 피고의 재량의 범위 내에서 적법하게 이루어진 것으로 보아야 하므로, 이 부분 원고의 주장도 받아들이지 않는다.

(1) 영유아보육법 제45조 제6항, 영유아보육법 시행규칙 제38조 제1항 별표9 2.가.1).가)에 따르면, 부정한 방법으로 수령한 보조금액이 10,000,000원 이상인 경우 필요적으로 어린이집을 폐쇄하도록 규정하고 있다. 그런데 원고의 보조금 부당수령액은 29,847,740원으로 위 기준금액의 약 3배에 달하고 그 부당수령 기간도 약 3년에 이르므로, 원고에 대한 비난가능성이 크다.

(2) 한편 원고는 E에게 이 사건 어린이집의 실제 운영을 위임하고 이 사건 어린이집의 운영에 관여하지 않았으므로 원고의 책임이 감면되어야 한다거나, 이 사건 어린이집이 폐쇄될 경우 원고가 막대한 재산상 손해를 입게 된다는 점을 지적한다. 그러나 원고가 이 사건 어린이집의 대표자인 이상 이 사건 어린이집의 적법한 운영을 관리·감독할 의무를 부담하므로, 실제로 이 사건 어린이집의 운영에 관여하지 않았다고 하더라도 이 사건 어린이집의 위법한 운영과 관련하여 책임을 져야 한다.

(3) 또한 원고는 지급받은 보조금을 모두 교육 목적으로 사용하였고 개인적인 이익을 취득하지 않았다고 주장하나, 어린이집에 보조금을 지급하는 국가와 지방자치단체의 재정 건전성을 확보하고 부정한 방법으로 보조금을 수령하는 행위를 방지하기 위해서는 보조금 부당수령행위에 대하여 엄중한 처분을 할 필요성이 인정되므로, 원고 주장과 같은 사정만으로 원고의 책임을 감면할 수는 없다.

나. 이 사건 학부모반환명령 부분

살피건대, 을 제8 내지 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 고려하여 보면, 이 사건 학부모반환명령은 영유아보육법 제44조 제5호에 근거한 것으로서 유효하고, 또한 피고의 재량의 범위 내에서 적법하게 이루어졌다고 보아야 하므로, 이 부분 원고의 주장 역시 받아들이지 않는다.

가) 영유아보육법 제44조 제5호, 제38조에 따르면, 시·도지사가 정한 필요경비 한도액을 초과하여 학부모들로부터 필요경비를 수령한 경우 이에 대한 시정 또는 변경을 명할 수 있도록 규정하고 있고, 행정청은 위 규정에 따라 필요경비 한도액을 초과하여 수령한 어린이집 운영자에 대하여 초과수령액을 학부모에게 반환하라는 시정명령을 할 수 있다(헌법재판소 2017. 12. 28.자 2016헌바249 결정 등 참조). 따라서 이 사건 학부모반환명령은 위 규정에 근거한 시정명령으로서 유효하다.

나) 원고는 초과수령한 필요경비를 모두 교육 목적으로 사용하였고, 경상남도 고시에 따른 한도액만으로는 어린이집 원생들에게 양질의 교육을 제공할 수 없다는 점 등을 주장한다. 그러나 영유아보육법 제38조는 어린이집 이용에 관한 보호자의 경제적 부담을 경감하여 저소득계층을 포함해 누구나 영유아 보육서비스를 누릴 수 있도록 하고 또한 어린이집 운영자가 과도하게 이윤을 추구하는 것을 방지하기 위한 취지에서 필요경비 수납액을 제한하고 있는 것이므로, 위 규정을 통하여 보호하고자 하는 공익이 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 원고 주장과 같은 사정만으로 위 규정을 위반한 행위가 정당화되는 것은 아니다.

다) 게다가 원고는 필요경비를 초과수령하기 위하여 피고에게 신고하지 않은 별도의 계좌를 이용하기도 하였는바, 그 위법성에 대하여 인지하고 있었다고 보이고, 따라서 원고에 대한 비난가능성이 크다(설령 E가 실제로 이와 같은 업무를 처리하였고, 원고가 이에 대하여 잘 알지 못하였다고 하더라도, 앞서 본 것과 같이 이 사건 어린이집의 대표자인 원고로서는 그에 따른 책임을 부담한다).

라) 한편 원고는, 피고가 경상남도 조례에 따른 수납한도액을 초과하는 부분이 아닌 특별활동비 등으로 수령한 필요경비 전액에 대하여 이 사건 학부모반환명령을 하였으므로, 금액 산정의 오류가 있다는 취지로도 주장하나, 피고는 조례에 따른 수납한도액을 초과하는 부분에 대하여만 이 사건 학부모반환명령을 하였으므로(을 제8 내지 11호증), 원고의 위 주장은 받아들이지 않는다.

5. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.