울산지방법원 2018. 4. 5. 선고 2017구합6659 판결 [도시관리계획결정등취소]
판시사항
참조조문
참조판례
심판대상조문
판례내용
- 원고
- A
- 피고
- B 양산시장
- 변론종결
- 2018. 3. 22.
- 판결선고
- 2018. 4. 5.
1. 원고의 청구를 기각한다.
2. 소송비용은 원고가 부담한다.
피고가 2017. 4. 27. 원고에게 한 양산도시관리계획(교통시설: 도로) 결정(변경) 및 지형도면고시(양산시고시 제2017-114호) 처분을 취소한다.
1. 처분의 경위
가. 이 사건 도시관리계획의 수립
피고는 양산시 C 일원에 도로를 설치하는 내용의 양산도시관리계획(교통시설: 도로, 이하 '이 사건 도시관리계획'이라 한다)을 수립하여, 주민의견을 청취하기 위하여 2017. 1. 4.경 이를 일간지 등에 공고하였다.
나. 원고에 대한 의견청취 절차
1) 이 사건 도시관리계획에 의하면, 신설 예정인 도로 부지에 원고 소유의 토지(양산시 D 34-104 대 319㎡ 중 73㎡, 같은 리 34-122 도로 64㎡ 전부, 같은 리 272-77 도로 136㎡ 중 135㎡, 같은 리 272-89 대 742㎡ 중 19㎡, 같은 리 34-106 답 50㎡ 중 20㎡, 이하 '이 사건 편입대상 토지'라고 한다)가 편입되게 되는바, 피고는 2017. 1. 2. 원고에게 이러한 내용을 알리면서 이 사건 도시관리계획에 대한 의견을 제출하라는 공문을 발송하였다.
2) 원고는 2017. 1. 18.경 피고에게, ① 이 사건 편입대상 토지가 아닌 양산시 E 토지를 신설 도로에 편입하는 것이 거리상 더 짧고, ② 1980년경 국도를 확장하면서 이미 원고 소유의 토지가 확장 도로에 편입되었음에도 양산시 또는 국가가 토지소유자인 원고에게 제대로 보상을 하지 않았으며, ③ 이 사건 도시관리계획에는 1980년경 국도 확장사업에 편입되지 않은 국도 좌측 토지들을 편입하는 것이 원고에 대한 차별을 하지 않는 셈이 된다는 내용의 의견서를 제출하였다.
3) 피고는 2017. 2. 4. 원고에게, ① 양산시 E 토지는 도로점용허가가 곤란하고, 상업지역으로서 기존 건축물 철거로 인한 민원이 예상되며, 근린상업지역으로 보상비가 높고, ② 위 토지 부분에 도로를 개설하는 경우 국도 35호선 옆 부체도로 간 통행이 단절되어 신설도로와 교통안전사고 발생이 우려되고, 단순 우회로 접속으로 인하여 통행거리가 증대하게 되며, ③ 국도 좌측 토지를 도로에 편입하는 경우 지장물로 인하여 과도한 사업비 및 민원 발생이 우려된다는 검토 결과를 회신하였다.
다. 관련 기관 협의 및 심의 절차
1) 피고는 2017. 2. 16. 관련 기관에 대하여 이 사건 도시관리계획에 대한 협의를 요청하는 공문을 발송하여 의견을 청취하는 등 절차를 거쳤다.
2) 피고는 2016. 3. 24. 양산시 도시계획위원회를 개최하여 이 사건 도시관리계획에 대한 심의 절차를 거쳤다.
라. 이 사건 도시관리계획의 결정 고시
피고는 위 의견 수렴 및 심의 절차를 통하여 이 사건 도시관리계획의 내용을 확정하였고, 2017. 4. 27. 이를 고시하였다(2017. 4. 27. 양산시고시 제2017-114호).
마. 이 사건 도시관리계획에 대한 행정심판
원고는 경상남도 행정심판위원회에 이 사건 도시관리계획의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 위 행정심판위원회는 2017. 5. 31. 원고의 청구를 기각하는 내용의 재결을 하였다.
다툼 없는 사실, 갑 제5호증, 을 제1호증의 1 내지 4, 을 제2호증의 1, 2, 을 제3 내지 제10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 도시관리계획의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 사건 도시관리계획은 다음과 같은 점에서 위법하거나 현저히 부당하다. ① 이 사건 편입대상 토지가 아닌 다른 토지를 도로에 편입하는 계획안의 효용성이 훨씬 더 높음에도, 피고는 자의적으로 원고 소유의 이 사건 편입대상 토지를 도로에 편입하는 이 사건 도시관리계획을 결정하였다. ② 이 사건 도시관리계획에 따르는 경우, ○○우체국의 전면 주차장이 없어지므로 위 우체국 업무 수행에 심각한 차질이 예상되고, 양산시의 도시개발사업으로 인한 공공의 이익이 국가 사무인 위 우체국 체신업무의 이익보다 더 크다고 단정할 수 없다. ③ 1980년경 이미 양산시의 도시개발사업으로 인하여 원고 소유의 다른 토지가 도로에 편입된 바 있으므로, 이 사건 도시관리계획으로 재차 원고 소유의 토지가 도로에 편입되는 것은 원고의 재산권에 대한 지나친 침해이다.
나. 관계 법령
별지 기재와 같다.
다. 판단
행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동 기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만, 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교 교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결, 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결, 대법원 2012. 1. 12. 선고 2010두5806 판결 참조). 앞서 거시한 증거들에 더하여 을 제11, 제13호증의 각 기재, 갑 제2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 을 제12호증의 각 영상 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정들에 비추어 볼 때, 피고는 이 사건 도시관리계획을 함에 있어 법령에서 규정한 절차를 준수하여 비교적 충실히 관련된 각종 이익들을 비교 교량한 것으로 보이므로, 피고가 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 하였다고는 보기 어렵고, 이 사건 도시관리계획이 비례의 원칙에 위반되었다고 보기도 어렵다. 결국, 이 사건 도시관리계획은 적법하므로 원고의 주장은 받아들이지 아니한다. ① 이 사건 도시관리계획은 보행자 도로가 전혀 없거나 지나치게 협소하고, 차선의 폭이 좁아 차량의 통행이 불편한 양산시 F 소재 도로의 확장·포장 공사를 통하여 원활한 교통을 추진하고, 지역 주민의 편익 및 생활환경을 개선하고자 하는 공익상 필요성에 따라 수립된 것이다. ② 앞서 본 바와 같이 피고는 이 사건 도시관리계획을 함에 있어 주민들, 이 사건 편입대상 토지의 소유자인 원고, 관련 기관 등에 대한 의견 수렴 내지 협의 절차를 거쳤다. ③ 이 사건 편입대상 토지 지상에는 건축물이 없으므로, 다른 토지들에 비하여 도로 편입에 따른 소유자의 손해가 상대적으로 크지 않은 것으로 보인다. 반면, 원고가 주장하는 다른 계획안에 따르는 경우에는 신설 도로가 토지 지상의 건축물을 관통하는 결과가 되어 약 11개의 건물을 철거하여야 하는 어려움이 있고, 부체도로 간 통행의 단절이 유발되어 부체도로의 선형 G 필요하게 되는 등 부가적인 행정작용이 수반되어야 하는 문제점도 있다. ④ 이 사건 도시관리계획에 따르면 원고 소유의 이 사건 편입대상 토지 중 일부로서 ○○우체국의 주차장으로 사용되는 토지 부분이 도로에 편입되기는 하나, 이러한 사정만으로는 ○○우체국의 체신업무에 현저한 지장이 발생한다고 단정하기는 어렵다(○○우체국의 주차장 전부가 도로에 편입되는 것도 아니다). 오히려 이 사건 도시관리계획의 진행 결과 도로와의 접근성이 개선됨으로써 체신업무에 긍정적인 영향이 발생한다고 볼 여지도 있다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
관계법령 ▣ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제24조(도시·군관리계획의 입안권자) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시·군관리계획을 입안하여야 한다. 제25조(도시·군관리계획의 입안) ① 도시·군관리계획은 광역도시계획과 도시·군기본계획에 부합되어야 한다. ② 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시·군관리계획을 입안할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시·군관리계획도서(계획도와 계획조서를 말한다. 이하 같다)와 이를 보조하는 계획설명서(기초조사 결과·재원조달 방안 및 경관계획 등을 포함한다. 이하 같다)를 작성하여야 한다. ③ 도시·군관리계획은 계획의 상세 정도, 도시·군관리계획으로 결정하여야 하는 기반시설의 종류 등에 대하여 도시 및 농·산·어촌 지역의 인구밀도, 토지이용의 특성 및 주변 환경 등을 종합적으로 고려하여 차등을 두어 입안하여야 한다. ④ 도시·군관리계획의 수립 기준, 도시·군관리계획도서 및 계획설명서의 작성 기준·작성 방법 등은 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관이 정한다. 제28조(주민과 지방의회의 의견청취) ① 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다), 시·도지사, 시장 또는 군수는 제25조에 따라 도시·군관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시·군관리계획안에 반영하여야 한다. 다만, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항(관계 중앙행정기관의 장이 요청하는 것만 해당한다)이거나 대통령령으로 정하는 경미한 사항인 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 제1항에 따른 주민의 의견청취에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. ⑤ 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 도시·군관리계획을 입안하려면 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다. ⑦ 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 제5항에 따라 지방의회의 의견을 들으려면 의견제시 기한을 밝혀 도시·군관리계획안을 송부하여야 한다. 이 경우 해당 지방의회는 명시된 기한까지 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 의견을 제시하여야 한다. 제29조(도시·군관리계획의 결정권자) ① 도시·군관리계획은 시·도지사가 직접 또는 시장·군수의 신청에 따라 결정한다. 다만, 「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시(이하 "대도시"라 한다)의 경우에는 해당 시장(이하 "대도시 시장"이라 한다)이 직접 결정하고, 다음 각 호의 도시·군관리계획은 시장 또는 군수가 직접 결정한다.
1. 시장 또는 군수가 입안한 지구단위계획구역의 지정·변경과 지구단위계획의 수립·변경에 관한 도시·군관리계획
2. 제52조 제1항 제1호의2에 따라 지구단위계획으로 대체하는 용도지구 폐지에 관한 도시·군관리계획 [해당 시장(대도시 시장은 제외한다) 또는 군수가 도지사와 미리 협의한 경우에 한한다] 제30조(도시·군관리계획의 결정) ① 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이 도시·군관리계획을 결정하려면 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의 요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없으면 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. ② 시·도지사는 제24조 제5항에 따라 국토교통부장관이 입안하여 결정한 도시·군관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령으로 정하는 중요한 사항에 관한 도시·군관리계획을 결정하려면 미리 국토교통부장관과 협의하여야 한다. ⑤ 결정된 도시·군관리계획을 변경하려는 경우에는 제1항부터 제4항까지의 규정을 준용한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 국토교통부장관이나 시·도지사는 도시·군관리계획을 결정하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 결정을 고시하고, 국토교통부장관이나 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사는 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ⑦ 시장 또는 군수가 도시·군관리계획을 결정하는 경우에는 제1항부터 제6항까지의 규정을 준용한다. 이 경우 "시·도지사"는 "시장 또는 군수"로, "시·도 도시계획위원회"는 "제113조 제2항에 따른 시·군·구 도시계획위원회"로, 「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회"는 「건축법」 제4조에 따라 시 또는 군에 두는 건축위원회"로, "특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사"는 "시장 또는 군수"로 본다. 제32조(도시·군관리계획에 관한 지형도면의 고시 등) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제30조에 따른 도시·군관리계획 결정(이하 "도시·군관리계획 결정"이라 한다)이 고시되면 지적이 표시된 지형도에 도시·군관리계획에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면을 작성하여야 한다. ② 시장(대도시 시장은 제외한다)이나 군수는 제1항에 따른 지형도에 도시·군관리계획(지구단위계획구역의 지정·변경과 지구단위계획의 수립·변경에 관한 도시·군관리계획은 제외한다)에 관한 사항을 자세히 밝힌 도면(이하 "지형도면"이라 한다)을 작성하면 도지사의 승인을 받아야 한다. 이 경우 지형도면의 승인 신청을 받은 도지사는 그 지형도면과 결정·고시된 도시·군관리계획을 대조하여 착오가 없다고 인정되면 대통령령으로 정하는 기간에 그 지형도면을 승인하여야 한다. ③ 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)이나 도지사는 도시·군관리계획을 직접 입안한 경우에는 제1항과 제2항에도 불구하고 관계 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수의 의견을 들어 직접 지형도면을 작성할 수 있다. ④ 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 직접 지형도면을 작성하거나 지형도면을 승인한 경우에는 이를 고시하여야 한다. ⑤ 제1항 및 제3항에 따른 지형도면의 작성 기준 및 방법과 제4항에 따른 지형도면의 고시 방법 및 절차 등에 관하여는 「토지이용기본법」 제8조 제2항 및 제6항부터 제9항까지의 규정에 따른다. 제34조(도시·군관리계획의 정비) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 5년마다 관할 구역의 도시·군관리계획에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 타당성 여부를 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다. ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 제48조 제1항에 따른 도시·군계획시설 결정의 실효에 대비하여 설치 불가능한 도시·군계획시설 결정을 해제하는 등 관할 구역의 도시·군관리계획을 대통령령으로 정하는 바에 따라 2016년 12월 31일까지 전반적으로 재검토하여 정비하여야 한다. 제139조(권한의 위임 및 위탁) ① 이 법에 따른 국토교통부장관(제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다)의 권한은 그 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사에게 위임할 수 있으며, 시·도지사는 국토교통부장관의 승인을 받아 그 위임받은 권한을 시장·군수 또는 구청장에게 재위임할 수 있다. ② 이 법에 따른 시·도지사의 권한은 시·도의 조례로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장에게 위임할 수 있다. 이 경우 시·도지사는 권한의 위임 사실을 국토교통부장관에게 보고하여야 한다. ③ 제1항이나 제2항에 따라 권한이 위임되거나 재위임된 경우 그 위임되거나 재위임된 사항 중 다음 각 호의 사항에 대하여는 그 위임 또는 재위임받은 기관이 속하는 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의 또는 시·도의 조례로 정하는 바에 따라 「건축법」 제4조에 의하여 시·군·구에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 하며, 해당 지방의회의 의견을 들어야 하는 사항에 대하여는 그 위임 또는 재위임받은 기관이 속하는 지방자치단체의 의회의 의견을 들어야 한다.
1. 중앙도시계획위원회·지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하는 사항
2. 「건축법」 제4조에 따라 시·도에 두는 건축위원회와 지방도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 하는 사항 ▣ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제22조(주민 및 지방의회의 의견청취) ① 법 제28조 제1항 단서에서 "대통령령이 정하는 경미한 사항"이라 함은 제25조 제3항 각 호 및 동조 제4항 각 호의 사항을 말한다. ② 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 법 제28조 제4항에 따라 도시·군관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때[법 제28조 제2항에 따라 국토교통부장관(법 제40조에 따른 수산자원보호구역의 경우 해양수산부장관을 말한다. 이하 이 조에서 같다) 또는 도지사로부터 송부받은 도시·군관리계획안에 대하여 주민의 의견을 청취하고자 하는 때를 포함한다]에는 도시·군관리계획안의 주요 내용을 전국 또는 해당 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 지역을 주된 보급지역으로 하는 2 이상의 일간 신문과 해당 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 인터넷 홈페이지 등에 공고하고 도시·군관리계획안을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ③ 제2항의 규정에 의하여 공고된 도시·군관리계획안의 내용에 대하여 의견이 있는 자는 열람 기간 내에 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수에게 의견서를 제출할 수 있다. ④ 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견을 도시·군관리계획안에 반영할 것인지 여부를 검토하여 그 결과를 열람 기간이 종료된 날부터 60일 이내에 당해 의견을 제출한 자에게 통보하여야 한다. ⑤ 국토교통부장관, 시·도지사, 시장 또는 군수는 제3항의 규정에 의하여 제출된 의견을 도시·군관리계획안에 반영하고자 하는 경우 그 내용이 해당 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 도시·군계획 조례가 정하는 중요한 사항인 때에는 그 내용을 다시 공고·열람하게 하여 주민의 의견을 들어야 한다. ⑥ 제2항 내지 제4항의 규정은 제5항의 규정에 의한 재공고·열람에 관하여 이를 준용한다. ▣ 양산시 도시계획 조례(2017. 7. 12. 조례 제1327호로 개정되기 전의 것) 제7조(주민의견청취) ① 법 제28조 제4항에 따라 시장은 주민의견을 청취하기 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제22조 제2항에 따른 공고·열람에 추가하여 열람 기간 동안 시청 및 읍·면사무소와 동주민센터의 게시판과 홈페이지를 통하여 도시관리계획 입안 사항을 공고하여야 한다. ② 법 제2조 제7호에 따른 도시계획시설 계획 입안을 위하여 주민의견을 청취할 때에는 영 제22조 제2항에 따른 공고·열람하여야 한다. 제27조(개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의) 법 제59조 제2항 제3호에 따라 주거지역·상업지역·공업지역에서 시행하는 개발행위 중 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 시 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 영 제55조 제3항 제3호의2에 따라 도시계획위원회의 심의를 거치는 토지의 형질변경의 경우는 제외한다.
1. 토지의 형질변경
가. 주거지역·상업지역: 면적 1만 제곱미터 이상
나. 공업지역: 면적 3만 제곱미터 이상
2. 토석채취: 부피 3만 세제곱미터 이상(녹지지역 포함)