대구지방법원 2022. 9. 8. 선고 2022구합509 판결 [폐기물처리사업계획신청 반려처분취소]

피고가 2022. 4. 7. 원고에 대하여 한 폐기물처리 사업계획 신청 반려처분을 취소한다.

1. 처분의 경위 및 내용 등

가. 원고는 2022. 1. 13. 피고에게 영천시에 있는 사업장에서 폐기물관리법상 폐기물처리업 중 폐기물 종합재활용업을 영위하겠다는 내용의 폐기물 처리 사업계획서를 제출하였다.

나. 피고는 2022. 4. 7. '원고에게 주민 건강 및 주변 환경 영향 여부를 확인하기 위한 주민동의서를 제출할 것을 보완 요청하였으나 보완서류를 제출하지 않았다'는 이유로 폐기물관리법 제25조 제7항 및 영천시 폐기물처리업 등에 관한 인허가 지침(이하 '이 사건 지침'이라 한다) 제3조에 근거하여 원고의 폐기물 처리 사업계획 신청을 반려하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 법률유보의 원칙 및 부당결부금지 원칙 위반

폐기물관리법 제25조 제7항은 폐기물 처리 사업계획서 적합 심사 단계에 적용되는 법률조항이 아니라 폐기물처리업 허가 단계에 적용되는 법률조항이므로 이 사건 지침은 사업계획 적합심사 단계에서 주민동의서 제출을 요구할 법률상의 근거가 될 수 없는바, 피고가 폐기물관리법 제25조 제7항이나 이 사건 지침을 근거로 원고에게 주민동의서 제출을 요구하는 것은 법률유보의 원칙을 위반한 것으로서 위법하다. 또한, 피고가 주민동의서의 제출 여부로 원고 사업계획의 주변 환경 등에 대한 영향을 판단한 것은 사업계획서에 대한 적합 심사 단계에서 행정작용과 실질적인 관련이 없는 의무를 부과한 것으로서 부당결부금지 원칙에도 반하여 위법하다.

나. 재량권 일탈·남용

설령 이 사건 처분이 법률유보의 원칙이나 부당결부금지 원칙에 반하지 않는다고 하더라도, 피고가 사업계획서 적합 심사 단계에서 주민동의서의 제출을 요구하는 것은 불합리한 규제에 해당하고, 원고는 기존 업자가 폐기물처리 사업장에 방치하였던 폐기물을 정리하고 관련 설비를 새로 설치하는 등 막대한 투자 후 피고에게 폐기물 처리 사업계획서를 제출한 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 그로 인해 달성되는 공익이 불분명하고 원고의 사익을 침해하는 정도가 지나치게 크므로 비례의 원칙에 반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

3. 관련 법령

[별지] 관련 법령 기재와 같다.

4. 판단

가. 법률유보의 원칙 및 부당결부금지 원칙 위반 여부

1) 관련 법령 등의 규정

폐기물관리법 제25조 제1항 전문은 폐기물처리업을 영위하려는 자는 행정청에 폐기물 처리 사업계획서를 제출하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제25조 제2항 제4호는 행정청은 위와 같이 제출된 사업계획서상의 폐기물처리시설 설치·운영으로 인해 '수도법 제7조에 따른 상수원보호구역의 수질이 악화되거나 환경정책기본법 제12조에 따른 환경기준의 유지가 곤란하게 되는 등 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부'를 검토한 후 그 적합 여부를 사업계획서의 제출자에게 통보하여야 한다고 규정하고 있다. 또한, 폐기물관리법 제25조 제3항 전문은 같은 조 제2항에 따라 사업계획서의 적합 통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 일정기간 이내에 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 행정청으로부터 폐기물처리업의 허가를 받아야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제25조 제7항 본문은 행정청은 위 허가 시 주변 환경보호 등을 위하여 필요한 조건을 붙일 수 있다고 규정하고 있다. 한편, 이 사건 지침은 피고가 폐기물관리법령상의 인·허가 등에 관한 규정을 구체화하기 위하여 제정한 것으로서, 그 제3조 제3호 나목은 폐기물 종합재활용업의 허가 신청자가 사업계획 적정통보나 허가를 받기 위하여 준수할 사항의 하나로 피고가 요구할 경우 '부지경계선으로부터 반경 500m 이내에 거주하는 가구 수의 1/2 이상 동의서를 제출할 것'을 들고 있다.

2) 구체적 판단

폐기물관리법 제25조 제7항은 폐기물처리업 허가 시 조건을 붙일 수 있다는 규정으로서 폐기물 처리 사업계획서의 적합 심사에 적용되는 규정은 아니지만, 위에서 살펴본 관련 법령의 규정에 따르면 폐기물관리법 제25조 제2항의 폐기물 처리 사업계획서 적합 통보는 같은 법 제25조 제7항의 규율 대상인 폐기물처리업 허가에 선행하는 사전결정에 해당하는 점, 폐기물관리법 제25조 제2항 제4호는 행정청이 폐기물 사업계획서를 제출받았을 경우 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부를 검토해야 한다고 규정하고 있고, 이에 따라 이 사건 지침 제3조에서 위 법률규정을 구체화하기 위한 절차를 규정하고 있는데, 이 사건 지침 제3조는 폐기물 처리 사업계획서 적합 통보 및 폐기물처리업 허가 양자를 모두 규율하고 있는 점, 폐기물 처리 사업계획서에 대한 적합 통보 여부는 뒤에서 보는 바와 같이 피고의 재량행위에 해당한다고 보이는 점 등에 비추어 보면, 행정청이 폐기물처리업 허가에 앞선 적합 심사 단계에서 허가조건에 부합하는 주민동의서 제출을 요구하였다 하여 그것이 법률유보의 원칙에 반한다거나 부당결부금지 원칙에 반한다고 단정할 수는 없고, 피고가 그 재량권을 행사하기 위한 기초사실을 확정하기 위한 절차 중 하나로서 재량준칙에 해당하는 이 사건 지침 제3조 제3호 나목에서 정한 것처럼 원고에게 인근 주민들의 동의서 제출을 요구할 수 있다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 재량권 일탈·남용 여부

1) 관련 법리

행정행위가 그 재량성의 유무 및 범위와 관련하여 이른바 기속행위 내지 기속재량행위와 재량행위 내지 자유재량행위로 구분된다고 할 때, 그 구분은 당해 행위의 근거가 된 법규의 체재·형식과 그 문언, 당해 행위가 속하는 행정 분야의 주된 목적과 특성, 당해 행위 자체의 개별적 성질과 유형 등을 모두 고려하여 판단하여야 하고, 이렇게 구분되는 양자에 대한 사법심사는, 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석·적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 되나, 후자의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배, 당해 행위의 목적 위반이나 동기의 부정 유무 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조). 특히 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있다는 점을 처분사유로 하는 개발행위 불허가처분과 관련하여 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는 해당 지역 주민들의 토지이용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. '환경오염 발생 우려'와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중하여야 한다. 또한 처분이 재량권을 일탈·남용하였다는 사정은 그 처분의 효력을 다투는 자가 주장·증명하여야 하고(대법원 2021. 6. 24. 선고 2021두33883 판결 등 참조), 처분청이 그 재량권의 행사가 정당한 것이었다는 점까지 주장·입증할 필요는 없다(대법원 2016. 3. 24. 선고 2014두44144 판결 등 참조).

2) 관련 법령에 따른 사업계획 신청 허가의 법적 성격 및 구체적 판단

폐기물의 수집·운반, 재활용 또는 처분을 업으로 하려는 자는 환경부령으로 정하는 바에 따라 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 폐기물 처리 사업계획서를 환경부장관에게 제출하고, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사에게 제출하여야 하며(폐기물관리법 제25조 제1항), 환경부장관이나 시·도지사는 제1항에 따라 제출된 폐기물 처리 사업계획서를 당해 폐기물처리시설의 설치·운영이 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 등 같은 조 제2항 각 호의 사항에 관하여 검토한 후 그 적합 여부를 폐기물 처리 사업계획서를 제출한 자에게 통보하며(같은 조 제2항), 제2항에 따라 적합 통보를 받은 자는 그 통보를 받은 날부터 일정 기간 이내에 환경부령으로 정하는 기준에 따른 시설·장비 및 기술능력을 갖추어 업종, 영업대상 폐기물 및 처리분야별로 지정폐기물을 대상으로 하는 경우에는 환경부장관의, 그 밖의 폐기물을 대상으로 하는 경우에는 시·도지사의 허가를 받아야 하는바(같은 조 제3항), 위 관련 법령은 허가권자에게 폐기물 처리 사업계획 신청에 대한 허가 여부에 관하여 어느 정도 재량의 여지를 두고 있다고 할 것이므로, 폐기물 처리 사업계획 신청에 대한 허가는 예외적인 허가로서의 성격과 재량행위로서의 성격을 아울러 갖는다고 봄이 타당하고, 앞선 법리에 따를 때 그에 대한 사법심사는 행정청의 공익판단에 관한 재량의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는지 여부만을 대상으로 하는데, 그렇다면 폐기물 처리 사업계획 신청에 대해서는 다른 공익상의 사유가 있어야만 거부할 수 있고 그렇지 않으면 반드시 허가를 하여야만 하는 것이 아니라 그 신청이 폐기물의 발생 억제, 적정 처리 등 법의 목적에 위배되지 아니한다는 등의 사정이 특별히 인정될 경우에 한하여 그 허가가 가능한 것이라고 봄이 타당하다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 등 참조). 갑 제6, 7, 8호증의 각 기재 및 영상에 의하면, 원고가 폐기물 종합재활용업을 영위하기 위하여 2020. 3.경 경매절차를 통해 영천시 일대의 공장용지 및 공장을 매수하고, 2020. 3.경부터 2022. 3.경까지 상당한 비용을 들여 위 부동산에 방치되어 있던 기존의 폐기물을 정리한 다음 신규 시설을 설치한 사실은 인정된다. 그러나 갑 제2, 3호증의 각 기재에 의하면, 원고는 피고에게 폐합성수지류를 영업대상폐기물로 하여 일 48톤, 연 14,400톤을 처리한다는 내용의 폐기물 처리 사업계획서를 제출한 사실이 인정되고, 위 사업계획서에 따르면 폐기물 선별시설 및 분쇄시설을 1일 12시간, 월 300시간, 연 3,600시간 가동한다는 것인바, 이로 인하여 주변 주민의 건강이나 주변 환경 등에 영향을 미치지 않을 수 없을 것으로 보이므로, 오히려 원고로서는 폐기물처리사업을 시행하더라도 주민의 건강이나 주변 환경 등에 미치는 영향이 미미하다는 등의 특별한 사정을 들어 이 사건 폐기물처리사업계획이 폐기물의 발생 억제, 적정 처리 등 법의 목적에 위배되지 않음을 주장·입증하여야 할 것인데, 갑 제2, 3, 9호증의 각 기재만으로 그와 같은 특별한 사정을 인정하기 부족하고 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

5. 결론

원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.