대구지방법원 2022. 8. 31. 선고 2022구합363 판결 [도로점용허가취소]

피고가 2021. 10. 1. B에게 한 경산시 (상세지번 생략) 도로 60㎡에 관한 국유재산 사용허가를 취소한다.¹⁾

1. 처분경위

가. 원고는 경산시 (상세지번 생략)의 소유자이고, 지상에 있는 근린생활시설에서 C이라는 상호로 식당을 운영하고 있다.

나. 경산시 (상세지번 생략) 도로(이하 ‘이 사건 도로’라 한다)는 국가소유의 행정재산에 해당하는데, 위 도로 중 161㎡는 2017. 5. 18. 경산시 도로 13㎡와 경산시 도로 148㎡로 각 분할되었다.

다. 경산시 도로 148㎡은 원고의 국유재산 용도폐지 신청에 따라 2017. 6. 9. 용도폐지되어 지목이 도로에서 대로 변경되었고 2017. 8. 24. 원고 앞으로 소유권이전등기가 마쳐졌다.

라. B은 경산시 (상세지번 생략) 소유자이다. B은 2015년경부터 국유재산인 이 사건 도로 중 60㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 점유하면서 위 토지를 주택의 마당, 정원, 부속건물 부지 등으로 사용하였다.

마. B은 2021. 9. 28. 피고에게 이 사건 토지를 2021. 10. 1.부터 2025. 12. 31.까지 주거용으로 사용하겠다는 국유재산 사용허가 신청을 하였고, 피고는 2021. 10. 1. B에게 이 사건 토지에 관한 국유재산 사용허가를 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

바. 원고는 경상북도 행정심판위원회에 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였으나, 경상북도 행정심판위원회는 2021. 12. 20. 원고의 청구를 기각하는 재결을 하였다.

사. 이 사건 토지와 인접 토지의 현황은 아래 그림과 같다. 현재 원고의 식당은 아래 그림의 A 지점 및 B 지점을 통해 출입하고 있는데, A 지점을 통해서는 차량이, B 지점을 통해서는 사람이 각 출입할 수 있다. (그림 생략)

다툼 없는 사실, 을 제1, 3, 4, 7, 8, 9, 13호증의 각 기재 및 영상(가지번호 있는 것은 가지번호 포함), 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

피고는 이 사건 토지가 원고의 식당 출입에 사용되는 공공의 가치와 중요성을 가진 도로에 해당함에도 B에게 이 사건 토지를 주거용으로 사용허가 하였다. 또한 피고는 행정재산인 이 사건 토지에 대한 사용허가를 하면서 일반경쟁에 부치지 않고 B과 수의계약을 하였다. 따라서 이 사건 처분은 위법·부당하여 취소되어야 한다.

3. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

4. 본안전 항변에 관한 판단

가. 본안전 항변

원고는 이 사건 처분의 직접 상대방이 아닌 제3자에 해당하고, 이 사건 처분에 대하여 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 자에 불과하므로, 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 인정되지 아니한다.

나. 관련 법리

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 무효확인 내지 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정되는데, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 추상적, 평균적, 일반적인 이익과 같이 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 않는다(대법원 1995. 2. 28. 선고 94누3964 판결, 1995. 9. 26. 선고 94누14544 판결 등 참조). 그리고 수익적 행정처분에 있어서 면허, 인·허가 등의 수익적 행정처분을 신청한 수인이 서로 경쟁관계에 있어서 일방에 대한 허가 등의 행정처분이 타방에 대한 불면허·불인가·불허가 등으로 귀결될 수밖에 없는 경우에 면허나 인·허가 등의 행정처분을 받지 못한 사람 등은 비록 경원자에 대하여 이루어진 허가 등 처분의 상대방이 아니라 하더라도 당해 처분의 취소를 구할 당사자적격이 있다 할 것이고, 다만 구체적인 경우에서 그 처분이 무효로 확인되거나 취소된다고 하더라도 허가 등의 처분을 받지 못한 불이익이 회복된다고 볼 수 없는 때에는 당해 처분의 무효확인 내지 취소를 구할 정당한 이익이 없다(대법원 1992. 5. 8. 선고 91누13274 판결 등 참조).

다. 판단

행정재산의 사용수익 허가는 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정해 주는 수익적 행정처분에 해당하고, 행정재산의 사용허가는 일반경쟁에 의함이 원칙이므로(국유재산법 제31조 제1항 본문), 이 사건 토지의 사용허가와 관련하여 B과 원고는 경쟁관계에 있다고 볼 수 있다. 또한 B에 대한 이 사건 토지에 관한 사용허가가 취소되면 원고도 사용허가를 받아 이 사건 토지를 이용할 수 있는 기회를 얻을 수 있으므로, 원고에게는 이 사건 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다고 봄이 타당하다. 따라서 피고의 본안전 항변은 이유 없다.

5. 본안에 대한 판단

가. 이 사건 토지가 국유재산법상 사용허가 대상에 해당하는지 여부

도로는 도로의 형태를 갖추고, 앞서 본 도로법에 따른 노선 지정 또는 인정 공고 및 도로구역 결정·고시를 한 때 비로소 도로법 적용을 받는 도로로 되는 것이고, 도로로 실제 사용되었다거나 지목이 도로라는 사정만으로는 도로법 적용을 받는 도로라고 할 수 없다(대법원 2009. 10. 15. 선고 2009다41533 판결, 대법원 2011. 5. 26. 선고 2010두28106 판결 참조). 을 제8호증의 영상 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 토지는 도로의 형태를 갖추지 못한 것으로 보이고, 이 사건 토지에 관하여 도로법에 따른 노선 지정이나 인정 공고 및 도로구역 결정·고시가 있었다고 볼 만한 증거도 없으므로, 이 사건 토지는 도로법의 적용을 받는 도로가 아니고 국유재산법의 적용을 받는 행정재산에 해당한다고 봄이 타당하다.

나. 이 사건 처분에 위법사유가 인정되는지 여부

1) 행정재산은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있는데(국유재산법 제30조 제1항), 국유재산 등의 관리청이 하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분으로서 특정인에게 행정재산을 사용할 수 있는 권리를 설정하여 주는 강학상 특허에 해당하므로(대법원 2006. 3. 9. 선고 2004다31074 판결 등 참조), 행정청은 이러한 행정재산의 사용허가 여부를 결정할 수 있는 폭넓은 재량권을 갖는다.

2) 국유재산법 제31조 제1항에 의하면, 관리청이 행정재산을 사용허가하려는 경우에는 그 뜻을 공고하여 일반경쟁에 부치는 것이 원칙이지만 사용허가의 목적·성질·규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명하여 경쟁에 부치거나 수의의 방법으로 할 수 있다. 국유재산법 시행령 제27조 제3항에 의하면 ‘주거용으로 사용허가를 하는 경우’, ‘그 밖에 재산의 위치·형태·용도 등이나 계약의 목적·성질 등으로 보아 경쟁입찰에 부치기 곤란하다고 인정되는 경우’ 등은 수의의 방법으로 국유재산의 사용허가가 가능하다.

3) 갑 제3호증, 을 제2, 3, 7 내지 10호증의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 아래의 사실 또는 사정에 비추어 보면, 이 사건 처분은 국유재산법령을 준수하여 이루어진 적법한 사용허가에 해당한다고 봄이 타당하다. 따라서 원고의 주장은 이유 없다. ① 이 사건 토지는 2000년경부터 도로가 아닌 나대지로 있었고, B은 2015년경부터 이 사건 토지를 주택의 마당, 정원, 부속건물 부지 등으로 사용하였다. 이 사건 토지의 기존 사용현황이나 이용형태 등에 비추어 볼 때, 피고가 위 토지를 주거용으로 사용허가한 것은 그 목적이나 용도에 반한다고 볼 수 없다. ② 주거용으로 사용허가를 할 경우에는 경쟁입찰이 아닌 수의방법으로 사용허가가 가능한 점, B이 과거부터 이 사건 토지를 주택의 마당, 정원, 부속건물 부지로 이용하고 있었으므로, B으로 하여금 정당한 사용료를 지불하게 하고 위 토지를 사용하게 하는 것이 건물 철거 등으로 인한 사회적 비용을 최소화할 수 있는 방법으로 보이는 점, 피고에게 국유재산 사용허가에 관한 폭넓은 재량권이 인정되는 점 등을 고려한다면, 피고가 B에게 수의방법으로 이 사건 토지에 관하여 사용허가를 하였더라도 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어렵다. ③ 구 국토교통부 국유재산관리규정(2021. 12. 9. 국토교통부훈령 제1458호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 의하면, 국유재산상에 고의성이 없이 설치된 불법시설물의 경우 수의계약으로 사용허가가 가능하고 영구시설물이 아닌 경우에는 철거하지 아니할 수 있다(제21조 제1호). 앞서 본 바와 같이 이 사건 토지는 수의계약으로 사용허가가 가능하고, 이 사건 토지 위에 설치되어 있던 불법시설물은 영구시설물이 아닌 것으로 보이므로, 피고가 B에 대하여 이 사건 토지 위에 설치된 불법시설물 철거를 명하지 않고, B에 대하여 이 사건 토지에 관하여 사용허가를 하였더라도 국토교통부 국유재산관리규정에 위배된다고 볼 수 없다. ④ 원고의 요구사항은 이 사건 토지가 원고를 위해 도로로 제공되어야 한다는 것인데, 구 국토교통부 국유재산관리규정에 의하면, 공공성이 인정되거나 공익을 위하는 경우가 아니면 사실상 공공 기능을 상실한 도로는 특정인을 위하여 공공용재산으로 제공될 수 없으므로(제22조 제1항), 사실상 도로의 기능을 상실하여 공공성이 인정되거나 공익에 기여하지 않는 이 사건 토지가 특정 개인인 원고를 위하여 공공용재산인 도로로 제공된다면 오히려 구 국토교통부 국유재산관리규정에 반하는 결과가 초래된다.

6. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.