창원지방법원 2022. 5. 19. 선고 2021구합52554 판결 [국유지 사용허가 거부처분 취소]

주문과 같다.

1. 처분 경위

가. 원고는 김해시 B 답 655㎡(이하 ‘이 사건 원고토지’라 한다)의 소유자이고, 피고는 이 사건 원고토지와 접해 있는 국유지인 C 철도용지 78㎡(이하 ‘이 사건 국유지’라 한다)의 관리청이다.

나. 원고는 2021. 6. 4. 피고에게 이 사건 원고토지에 공장을 신축하기 위한 진출입로로 사용하기 위하여 이 사건 국유지 중 51㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다)에 관하여 사용허가를 신청하였다. 피고는 2021. 7. 2. 원고에게 아래와 같은 사유로 사용허가 신청을 거부하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

국유재산(경남 김해시 C)에 진·출입 용도로 사용허가 요청에 대하여 유선상 및 우리공단 고객지원실에서 여러차례 말씀드린 바와 같이 진·출입 용도로 사용허가 하는 경우 국유재산은 계속 같은 목적(진출입로)으로 사용되도록 그 용도가 제한되어 향후 국가의 재산권 행사에 장애가 되며, 특정인에게 사용허가할 경우 독점적 사용권을 부여하게 되므로 진출입 용도로 특정인에게 사용허가는 불가함을 알려드립니다. (국유재산 총괄청인 기획재정부의 유권해석사항) 국유지상에 건축·영업허가 등을 위한 도로(진출입로)를 개설하는 경우 당해 국유지는 계속 같은 목적으로 사용되도록 그 용도가 제한되어, 국가의 소유권 행사와 장래 행정 및 기타목적 사용에 장애가 되므로 도로개설을 목적으로 하는 국유지의 사용·수익허가는 허용되지 않는다. (국유재산과-646, 2004. 3. 24.)

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증, 을 제1호증의 각 기재(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장 요지

이 사건 신청지를 진출입로로 사용하지 못하면 이 사건 원고토지는 맹지가 되는 반면 이 사건 신청지에 대하여 진출입로로 사용하도록 허가하더라도 구거의 기능에는 아무런 장애가 없고, 이미 이 사건 원고토지 주변 철도용지는 포장이 된 도로로 인근 공장 등을 위한 진출입도로로 이용하고 있는 점을 고려할 때 이 사건 처분은 비례 원칙에 반하는 것으로 위법하다. 또한 인접토지 소유자에게 철도용지를 진출입도로로 사용허가한 사례에 비추어 볼 때, 이 사건 처분은 평등 원칙에도 반한다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하므로 취소되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

이 사건 신청지를 진출입로로 사용하기 위한 국유재산사용허가는 국유재산법 제30조 제1항에 따른 것으로, 위 조항은 ‘중앙관서의 장은 공용·공공용·기업용 재산의 경우 그 용도나 목적에 장애가 되지 아니하는 범위에서, 보존용 재산의 경우 보존목적의 수행에 필요한 범위에서만 행정재산의 사용허가를 할 수 있다’고 규정하고 있는바, 국유재산에 대한 사용허가는 재량행위에 해당한다. 살피건대, 앞서 든 증거 및 갑 제3 내지 8호증의 각 기재 및 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 피고는 비례 원칙을 위반함으로써 재량권의 한계를 일탈·남용하여 이 사건 처분을 하였다고 봄이 타당하다(평등 원칙 위반에 관한 원고 주장은 더 나아가 살펴보지 않는다). 따라서 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.

① 이 사건 국유지는 D 건설사업을 위해 협의취득된 토지로서, 철도사면 우수 및 도로 표면수 배수를 위한 구거의 기능을 하는 철도용지이다. 현재 이 사건 신청지에는 구거 기능을 위한 암관이 매설되어 있고 그 위로 시멘트 등으로 복개되어 있는 부분으로서 이미 도로의 일부로 이용되고 있다. 따라서 이 사건 신청지에 대하여 진출입로로 사용허가를 하더라도 새롭게 도로를 개설하거나 현상을 변경할 필요 없이 현 상태 그대로 사용하게 될 것으로 보인다.

② 위와 같이 이 사건 신청지를 현 상태 그대로 진출입로로 사용하게 되는 것일 뿐이므로 그에 대한 사용허가로 인하여 지금까지와 달리 구거의 기능을 위한 철도용지로서의 이 사건 국유지의 용도나 목적에 새로운 장애나 문제가 발생할 것으로 보이지 않는다. 또한 피고는 이 사건 신청지에 대하여 사용허가를 하면서 사용기간을 정하고(국유재산법 제35조), 사용허가재산의 상태 변경을 제한하는 등 사용인의 행위를 제한하는 조건을 부가할 수 있으며, 중앙관서의 장의 승인 없이 이 사건 신청지의 원래 상태를 변경한 경우나 그 사용목적을 위배한 경우에는 사용허가를 취소하거나 철회할 수도 있는 등(국유재산법 제36조) 이 사건 신청지를 철도용지로서 사용하는 데에 장애가 되거나 구거의 유지·관리에 문제가 발생하지 않도록 하는 조치를 취할 수도 있다.

③ 반면 이 사건 처분으로 인하여 원고는 이 사건 원고토지에 공장을 신축하지 못하게 되는 등 재산권 행사에 중대한 제약을 받게 된다. 아래 그림과 같이 이 사건 원고토지 인근 철도용지 부분이 콘크리트로 포장되어 이미 도로로 이용되고 있고, 이 사건 신청지는 이 사건 원고토지와 위 포장도로 사이에 위치하고 있는데, 원고가 이 사건 원고토지에 건축허가를 받기 위해 필수적인 진출입로 확보를 위하여 이 사건 신청지 외의 다른 진출입로를 확보하는 것은 상당히 어려워 보인다.

[그림 : 현황 및 계획 평면도(갑 제6호증)]

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.