서울행정법원 2025. 4. 18. 선고 2024구합66624 판결 [자격정지처분 취소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 사회복지법인 B(이하 ‘B’라 한다)의 이사이자, B가 운영하는 C복지관(이하 ‘이 사건 복지관’이라 한다)의 시설장이다.

나. 원고는 2023. 4. 25. ‘2021. 9. 30.경 부산광역시 북구청장으로부터 사회복지시설장의 직무 외 겸직 여부, 겸직사실의 주무관청 보고 및 승인 여부 등에 관한 사항을 보고하고 관련 자료를 제출할 것을 요구받았음에도, 2021. 10. 6.경 이 사건 복지관에서 그에 대한 회신을 제출하면서 원고가 2020. 3. 31.경부터 주식회사 D(이하 ‘D’라 한다)의 사내이사로 재임 중인 사실을 보고하지 아니하였다’는 범죄사실로 벌금 50만 원의 약식명령을 받았고, B는 같은 날 ‘B의 이사인 원고가 B의 업무에 관하여 위와 같은 위반행위를 방지하기 위한 상당한 주의와 감독을 하지 아니하였다’는 범죄사실로 벌금 50만 원의 약식명령을 받았으며, 위 각 약식명령(이하 ‘이 사건 약식명령’이라 한다)은 그대로 확정되었다(부산지방법원 서부지원 2023고약****).

다. 피고는 2024. 4. 29. 이 사건 약식명령이 확정되었음을 근거로 원고가 ‘사회복지사의 업무수행 중 그 자격과 관련하여 고의나 중대한 과실로 다른 사람에게 손해를 입혔다’고 보아 원고에 대하여 사회복지사 자격정지 3개월의 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

다툼 없는 사실, 갑 제5 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관련 법령

별지 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 처분사유의 존재 여부

1) 관련 법리

침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 그 행정법규의 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 허용되는 경우에도 그 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 안 된다(대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결 참조). 또한 처분의 적법성을 주장하는 피고에게 그 적법사유에 대한 증명책임이 있다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두15005 판결 등 참조).

2) 판단

앞서 든 증거들과 갑 제1 내지 4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, 부산광역시 북구청장(이하 ‘북구청장’이라 한다)은 2021. 9. 30.경 원고에게 사회복지시설장 겸직 및 상근의무 준수 여부 실태조사표의 제출을 요청하였는데, 원고는 2020. 3. 31.경부터 D의 사내이사로 재직중이었음에도, 2021. 10. 6.경 북구청장에게 실태조사표(이하 ‘이 사건 실태조사표’라 한다)를 제출하면서 원고가 D의 사내이사를 겸직하고 있다는 사실을 기재하지 않았고, 이에 따라 이 사건 약식명령이 확정된 사실이 인정되기는 한다.

그러나 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 위와 같은 사실과 피고가 제출한 증거만으로는 원고가 사회복지사의 업무수행 중 그 자격과 관련하여 고의나 중대한 과실로 다른 사람에게 손해를 입혔다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 위법하다.

가) 사회복지사업법 제51조 제1항은 ‘구청장은 사회복지사업을 운영하는 자의 소관 업무에 관하여 지도·감독을 하며, 필요한 경우 그 업무에 관하여 보고 또는 관계 서류의 제출을 명할 수 있다’고 규정하고 있고, 같은 법 제54조 제7호는 ‘정당한 이유 없이 위 명령에 따른 보고를 하지 아니하거나 거짓으로 보고한 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만 원 이하의 벌금에 처한다’고 규정하고 있다. 위 각 규정에 의하면, 사회복지시설의 업무에 관하여 보고 또는 관계 서류 제출의무를 부담하는 자는 ‘사회복지사업을 운영하는 자’이다.

나) 사회복지사업법 시행규칙 제23조의2 제2항 제1호는 ‘사회복지관의 관장은 2급 이상의 사회복지사자격증 소지자 또는 이와 동등한 자격이 있다고 사회복지사업법 제36조에 따른 운영위원회에서 인정한 자로 하여야 한다’고 규정하고 있다. 사회복지관의 관장이 되기 위하여 사회복지사자격증을 반드시 소지하여야 하는 것은 아니므로, 사회복지관의 관장이 사회복지사자격증을 소지하고 있다고 하여 사회복지관 관장의 업무가 모두 사회복지사의 자격과 관련한 업무라고 단정할 수 없다. 그와 같이 해석하는 것은 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규를 처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이다.

다) 사회복지사업법 시행령 제6조 제1항은 ‘사회복지시설을 운영하는 자는 사회복지프로그램의 개발 및 운영업무(제1호), 시설거주자의 생활지도업무(제2호), 사회복지를 필요로 하는 사람에 대한 상담업무(제3호)에 종사하는 사회복지사를 채용하여야 한다’고 규정하고 있다. 이에 비추어 볼 때, 사회복지사의 업무 범위는 위 각 호의 업무나 이와 유사한 업무라고 볼 수 있다. 앞서 본 바와 같이 원고가 북구청장에게 D의 사내이사로 재직중이라는 사실을 보고하지 않은 사실이 인정되기는 하나, 위 보고 관련 업무는 사회복지프로그램의 개발 및 운영업무, 시설거주자의 생활지도업무, 사회복지를 필요로 하는 사람에 대한 상담업무 등과 직접적으로 관련된 것이라고 보기 어렵고, 사회복지에 관한 전문지식과 기술을 가진 사회복지사의 자격에 기초하여 이루어진 것이라고 보기도 어렵다.

나. 재량권의 일탈·남용 여부

설령 피고의 주장과 같이 이 사건 처분에 관한 처분사유의 존재를 인정할 수 있다고 하더라도, 앞서 든 증거들과 갑 제9, 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 또는 사정 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 비례의 원칙을 위반한 것으로 재량권을 일탈·남용하였다고 보는 것이 타당하다.

1) 비례의 원칙은 법치국가 원리에서 당연히 파생되는 헌법상의 기본원리로서 모든 국가작용에 적용된다. 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고, 가능한 한 최소침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단의 도입에 따른 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 안 된다(대법원 2019. 7. 11. 선고 2017두38874 판결 등 참조).

2) D는 취약계층의 일자리 창출사업 등 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하는 사업 등을 목적으로 하는 회사이다. 원고가 북구청장의 자료 제출 요구에 관하여 고의로 D의 사내이사로 재임 중인 사실을 보고하지 않을 만한 특별한 동기나 목적이 있었다고 볼 만한 자료는 없다. 이 사건 복지관에서는 1년에 통상 2,000건이 넘는 업무 관련 문건이 생성되어 원고에게 공람되거나, 원고가 최종적으로 위 문건에 결재하는 것으로 보인다. 이처럼 이 사건 복지관에 생성되는 다수의 문서를 검토하는 원고는 이 사건 실태조사표를 검토하는 과정에서 이를 누락할 의도가 없었음에도, 원고가 D의 사내이사를 겸직하고 있다는 사실이 기재되지 않은 것을 미처 확인하지 못하였을 가능성이 있다.

3) 이 사건 실태조사표의 작성 및 그 보고 관련 업무가 사회복지사의 업무와 직접적인 관련이 있다고 보기 어렵고, 이 사건 실태조사표의 작성 오류가 이 사건 복지관이 제공하는 사회복지업무에 악영향을 미쳤다고 볼 만한 사정도 찾아볼 수 없다. 이 사건 처분이 유지되는 경우 원고는 이 사건 복지관의 시설장 지위를 유지하지 못할 가능성이 있는데, 원고가 이 사건 복지관을 운영하면서 얻은 성과 및 이 사건 실태조사표 작성에 관한 원고의 비위행위의 정도 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 공익이 그로 인하여 원고가 입게 되는 직접적인 불이익과 비교하여 우월하다고 볼 수 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

관련 법령

■ 사회복지사업법

제11조의3(사회복지사의 자격취소 등) ① 보건복지부장관은 사회복지사가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 그 자격을 취소하거나 1년의 범위에서 정지시킬 수 있다. 다만, 제1호부터 제3호까지에 해당하면 그 자격을 취소하여야 한다.

4. 사회복지사의 업무수행 중 그 자격과 관련하여 고의나 중대한 과실로 다른 사람에게 손해를 입힌 경우 ② 보건복지부장관은 제1항제4호에 해당하여 사회복지사의 자격을 취소하거나 정지시키려는 경우에는 제46조에 따른 한국사회복지사협회의 장 등 관계 전문가의 의견을 들을 수 있다.

제13조(사회복지사의 채용 및 교육 등) ① 사회복지법인 및 사회복지시설을 설치·운영하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사회복지사를 그 종사자로 채용하고, 보고방법·보고주기 등 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 "시·도지사"라 한다) 또는 시장·군수·구청장에게 사회복지사의 임면에 관한 사항을 보고하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 사회복지시설은 그러하지 아니하다.

제35조(시설의 장) ① 시설의 장은 상근하여야 한다. ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람은 시설의 장이 될 수 없다.

1. 제19조제1항제1호, 제1호의2부터 제1호의9까지 및 제2호의2부터 제2호의4까지의 어느 하나에 해당하는 사람

2. 제22조에 따른 해임명령에 따라 해임된 날부터 5년이 지나지 아니한 사람

3. 사회복지분야의 6급 이상 공무원으로 재직하다 퇴직한 지 3년이 경과하지 아니한 사람 중에서 퇴직 전 5년 동안 소속하였던 기초자치단체가 관할하는 시설의 장이 되고자 하는 사람 ③ 시설의 장이 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하게 되었을 때에는 그 자격을 상실한다.

제36조(운영위원회) ① 시설의 장은 시설의 운영에 관한 다음 각 호의 사항을 심의하기 위하여 시설에 운영위원회를 두어야 한다. 다만, 보건복지부령으로 정하는 경우에는 복수의 시설에 공동으로 운영위원회를 둘 수 있다.

1. 시설운영계획의 수립·평가에 관한 사항

2. 사회복지 프로그램의 개발·평가에 관한 사항

3. 시설 종사자의 근무환경 개선에 관한 사항

4. 시설 거주자의 생활환경 개선 및 고충 처리 등에 관한 사항

5. 시설 종사자와 거주자의 인권보호 및 권익증진에 관한 사항

6. 시설과 지역사회의 협력에 관한 사항

7. 그 밖에 시설의 장이 운영위원회의 회의에 부치는 사항

② 운영위원회의 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 관할 시장·군수·구청장이 임명하거나 위촉한다.

1. 시설의 장

2. 시설 거주자 대표

3. 시설 거주자의 보호자 대표

4. 시설 종사자의 대표

5. 해당 시·군·구 소속의 사회복지업무를 담당하는 공무원

6. 후원자 대표 또는 지역주민

7. 공익단체에서 추천한 사람

8. 그 밖에 시설의 운영 또는 사회복지에 관하여 전문적인 지식과 경험이 풍부한 사람 ③ 시설의 장은 다음 각 호의 사항을 제1항에 따른 운영위원회에 보고하여야 한다.

1. 시설의 회계 및 예산·결산에 관한 사항

2. 후원금 조성 및 집행에 관한 사항

3. 그 밖에 시설운영과 관련된 사건·사고에 관한 사항

④ 그 밖에 운영위원회의 조직 및 운영에 관한 사항은 보건복지부령으로 정한다.

제51조(지도·감독 등) ① 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 사회복지사업을 운영하는 자의 소관 업무에 관하여 지도·감독을 하며, 필요한 경우 그 업무에 관하여 보고 또는 관계 서류의 제출을 명하거나, 소속 공무원으로 하여금 사회복지법인의 사무소 또는 시설에 출입하여 검사 또는 질문을 하게 할 수 있다.

제54조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 1년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금에 처한다.

7. 정당한 이유 없이 제51조제1항 및 제2항에 따른 보고를 하지 아니하거나 거짓으로 보고한 자, 자료를 제출하지 아니하거나 거짓 자료를 제출한 자, 검사·질문·회계감사를 거부·방해 또는 기피한 자

제56조(양벌규정) 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인·사용인, 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제53조, 제54조 및 제55조의 위반행위를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에게도 해당 조문의 벌금형을 과(과)한다. 다만, 법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.

■ 사회복지사업법 시행령

제6조(사회복지사의 채용) ① 법 제13조제1항 본문에 따라 사회복지법인 또는 사회복지시설을 설치·운영하는 자는 해당 법인 또는 시설에서 다음 각 호에 해당하는 업무에 종사하는 자를 사회복지사로 채용하여야 한다. 다만, 법 제2조제1호 각 목의 법률에서 따로 정하고 있는 경우에는 그에 의한다.

1. 사회복지프로그램의 개발 및 운영업무

2. 시설거주자의 생활지도업무

3. 사회복지를 필요로 하는 사람에 대한 상담업무

■ 사회복지사업법 시행규칙

제23조의2(사회복지관의 운영기준) ② 사회복지관의 관장과 각 분야별 책임자는 다음 각 호의 자격을 갖춘 자로 하여야 한다.

1. 관장 : 2급 이상의 사회복지사자격증 소지자 또는 이와 동등한 자격이 있다고 법 제36조에 따른 운영위원회(이하 "운영위원회"라 한다)에서 인정한 자

2. 사무분야의 책임자 : 3급 이상의 사회복지사자격증 소지자 또는 이와 동등한 자격이 있다고 운영위원회에서 인정한 자

3. 그 밖의 사업분야의 책임자 : 해당 분야의 자격증 소지자