부산고등법원 2024. 9. 26. 선고 (울산)2023누10972 판결 [변상금부과처분무효등확인]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

이 법원이 이 부분에 관하여 적을 이유는 제1심판결 이유 해당 부분과 같으므로 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 따라 이를 그대로 인용한다.

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주위적 주장의 요지

이 사건 도로는 2012. 11. 22. 산업단지계획의 사업부지에서 제외되어 사업이 준공되지 못하였으므로, 이 사건 도로의 소유권이 울산광역시에 무상 귀속되거나 양도되지 않는다. 이 사건 도로에 대한 울산광역시 명의의 소유권이전등기는 원인무효의 등기이고, 피고는 이 사건 도로에 대한 변상금 징수 권한이 없다. 따라서 이 사건 처분은 하자가 중대·명백하여 무효이다.

나. 관련 법령

▣ 산업입지 및 개발에 관한 법률(이하 ‘산업입지법’이라 한다)

제16조(산업단지개발사업의 시행자) ① 산업단지개발사업은 다음 각 호의 자 중에서 산업단지지정권자의 지정에 의하여 산업단지개발계획에서 정하는 자가 이를 시행한다.

1. 산업단지를 개발하여 분양 또는 임대하고자 하는 경우로서 다음 각 목에 해당하는 자

가. 국가 및 지방자치단체

나. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항제1호부터 제4호까지에 따른 공공기관

다. 「지방공기업법」에 따른 지방공사

라. 산업단지 개발을 목적으로 설립한 법인으로서 가목부터 다목까지에 해당하는 자가 100분의 50 이상의 지분을 가지고 있거나 100분의 30 이상의 지분을 가지고 임원 임명권한을 행사하는 등 대통령령으로 정하는 기준에 따라 사실상 지배력을 확보하고 있는 법인

제26조(공공시설 및 토지등의 귀속) ① 제16조 제1항 제1호에 따른 사업시행자가 산업단지개발사업의 시행으로 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 기존의 공공시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다. ④ 제1항 및 제2항에 따라 관리청에 귀속될 공공시설과 사업시행자에게 귀속 또는 양도될 재산에 관하여 사업시행자는 그 산업단지개발사업의 준공 전에 그 종류와 세부 목록을 관리청에 통지하여야 하며, 해당 공공시설과 재산은 그 사업이 준공되어 관리청에 준공인가 통지를 한 때에 국가 또는 지방자치단체에 귀속되거나 사업시행자에게 귀속 또는 양도된 것으로 본다. ⑦ 제4항에 따른 공공시설과 재산의 등기를 할 때에는 산업단지개발사업의 실시계획승인서와 산업단지개발사업의 준공인가서로 「부동산등기법」에 따른 등기원인을 증명하는 서면을 갈음할 수 있다. ⑧ 제1항부터 제7항까지에 규정된 공공시설의 범위는 대통령령으로 정한다.

다. 판단

1) 공공시설 등의 귀속에 관한 산업입지법 제26조 제1항은 산업단지개발사업의 사업시행자가 같은 법 제16조 제1항 제1호에 정한 국가 및 지방자치단체, 공공기관에 해당되는 경우, 사업시행자가 산업단지개발사업의 시행으로 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에 기존의 공공시설은 사업시행자에게, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상 귀속된다고 규정하고 있다. 위 규정은 산업단지개발사업의 시행으로 새로 설치된 공공시설 및 기존 공공시설의 소유권 변동의 효과가 관리청이 공공시설의 소유권을 원활히 확보하여 이를 효율적으로 유지·관리하도록 함과 동시에 공공시설의 소유관계를 획일적으로 확정하고, 관련 행정사무 처리의 간소화·효율화를 도모하는 데에 그 입법 취지가 있다. 따라서 산업입지개발사업의 시행으로 공공시설이 설치되면 그 사업완료(준공검사)와 동시에 기존의 공공시설은 사업시행자에게, 새로 설치된 공공시설은 이를 관리할 국가 또는 지방자치단체에 직접 원시적으로 귀속된다고 할 것이다(대법원 1999. 4. 15. 선고 96다24897 전원합의체 판결의 취지 참조).

2) 을 제2∼6호증의 각 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 다음 사실을 인정할 수 있다. ① 피고는 2005. 6. 9. 울산광역시 고시 J로 이 사건 도로를 포함한 울산 울주군 K리, L리 일원을 일반지방산업단지로 지정하는 ‘신일반지방산업단지 지정고시’를 하였다. ② 이 사건 도로에 대한 국유지 관리청인 울주군수는 이 사건 도로가 무상귀속이 가능한 토지에 해당된다고 보았고, 2009. 7. 23. 이 사건 도로에 관하여 울산광역시 앞으로 ‘2006. 6. 1. 무상귀속’을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다. ③ 피고는 2012. 11. 12. 울산광역시 고시 M로 ‘신일반산업단지 산업단지계획(변경) 승인 고시’를 하였고, 위 변경 고시로 이 사건 도로는 위 일반산업단지 사업 부지에서 제외되었다.

위 인정 사실을 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 사건 도로는 산업단지개발사업의 부지에서 제외되었으므로 울산광역시가 산업입지법 제26조의 무상귀속 규정에 따라 이 사건 도로의 소유권을 원시취득할 수는 없다. 그리고 국유재산과 공유재산의 처분은 국유재산법과 공유재산 및 물품관리법의 규정에 따라야 하는데, 울산광역시는 산업입지법에 따른 무상귀속을 원인으로 이 사건 도로에 관한 소유권이전등기를 마쳤을 뿐이고, 대한민국과 울산광역시 사이에 대한민국 소유인 이 사건 도로의 소유권을 울산광역시에 처분하는 적법·유효한 법률행위가 있었다고 인정할 만한 증거도 없다. 결국, 무상귀속을 원인으로 한 울산광역시 명의의 소유권이전등기는 원인무효인 등기로 봄이 타당하고, 울산광역시에 이 사건 도로의 소유권이 귀속되었다고 볼 수 없다.

3) 따라서 이 사건 도로가 행정재산에 해당되지 않고, 원고가 이 사건 도로를 시효취득 하였다는 원고의 예비적 주장 등 나머지 점에 관하여 더 나아가 살피지 아니하더라도, 변상금 징수 권한이 없는 피고가 한 이 사건 처분은 하자가 중대·명백하여 무효이다.

3. 결론

원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하여야 한다. 제1심판결은 이와 결론을 달리하여 부당하다. 따라서 제1심판결을 취소하고, 이 사건 처분은 무효임을 확인한다.