서울행정법원 2025. 10. 17. 선고 2024구합77297 판결 [처분 취소 등]

주위적으로 피고가 2024. 5. 13. B조합에 대하여 한 수입 대두 직배물량 배정 통보처분은 무효임을 확인하고, 예비적으로 위 통보처분을 취소한다.

**이유**

1. 기초사실

가. 원고는 두부류 등의 제조 및 유통업 등을 영위하는 회사로서 B조합(이하 ‘이 사건 조합’이라 한다)의 조합원이다.

나. 피고는 2024. 5. 13. 이 사건 조합에 대하여, ‘2024년 식품가공용 수입대두 실수요단체 직배 공급계약 체결’이라는 제목의 공문을 통지(이하 ‘이 사건 통지’라 한다)하였다. 그 주요 내용은 아래와 같다.

2024년 식품가공 수입대두 직배물량을 아래와 같이 배정하고 공급계약을 체결코자 하오니, 아래와 같이 공급계약을 체결하여 주시기 바랍니다.

가. 계약물량: 9,689톤(영세업체 우선비실명화로 생략배정 573톤, 일반 직배배정 9,116톤)

나. 계약기간: 2024. 1. 1. ~ 2024. 12. 31.

다. 정부지정가격: 1400원/kg

다. 피고는 2024. 5.경 이 사건 조합과 사이에, 피고가 이 사건 조합에 식품가공용 수입대두 9,689톤을 정부지정가격(포장비 제외)으로 공급하기로 하는 계약을 체결하였고, 원고는 이 사건 조합이 피고로부터 공급받기로 한 식품가공용 수입대두 9,689톤 중 약 3,268톤을 배정받았다.

다툼 없는 사실, 갑 제1, 5, 7호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령 등

별지 기재와 같다.

3. 이 사건 소의 적법 여부

가. 대상적격 관련

1) 관련 법리

행정청의 어떤 행위가 항고소송의 대상이 될 수 있는지의 문제는 추상적·일반적으로 결정할 수 없고, 구체적인 경우 행정처분은 행정청이 공권력의 주체로서 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 국민의 권리의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위라는 점을 염두에 두고, 관련 법령의 내용과 취지, 그 행위의 주체·내용·형식·절차, 그 행위와 상대방 등 이해관계인이 입는 불이익과의 실질적 견련성, 그리고 법치행정의 원리와 당해 행위에 관련한 행정청 및 이해관계인의 태도 등을 참작하여 개별적으로 결정하여야 한다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결 참조).

2) 구체적 판단

앞서 인정한 사실과 거시한 증거들 및 갑 제4, 6, 8 내지 10호증, 을 제1, 4 내지 6호증(가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정들을 종합하면, 이 사건 통지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다. 따라서 피고의 이 부분 본안전 항변은 이유 없다. ❶ 피고는 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 제13조 제1항, 제4항, 같은 법 시행령 제12조 제1항 제1호, 정부비축사업 관리규정(2023. 3. 13. 농림축산식품부훈령 제475호, 이하 같다) 제25조 제1항 등에 따른 농산물 비축사업의 일환으로 비축농산물인 수입대두를 판매하기 위하여, 직배(비축농수산물을 입찰에 의하지 않고 판매대상자를 지정하여 지정가격으로 물량을 배정하여 판매하는 방법) 대상인 이 사건 조합에 이 사건 통지를 하였다. ❷ 정부비축사업은 농산물 수급 및 가격 안정을 위하여 국산 농산물을 수매·비축하여 이를 판매·처분·수출하거나 외국 농산물을 수입·비축하여 이를 판매·처분하는 사업으로(정부비축사업 관리규정 제4조 제1호), 피고가 수입대두 물량을 배정하는 것은 농산물 유통의 원활성, 가격의 적정성, 생산자와 소비자의 이익 등을 종합적으로 고려하여 이루어지는 것이다. ❸ 이 사건 조합은 이 사건 통보에 따라 직배물량과 정부지정가격 등이 정해진 이후에는 배정된 물량의 범위 내에서 피고와 공급계약을 체결할 수 있을 뿐, 직배물량, 가격 등에 관하여 별도로 협의를 할 수 없다. ❹ 위와 같은 계약 체결의 경위와 구조, 성격 등을 고려하면, 이 사건 통지에 따른 수입대두의 직배물량 ‘배정’은 자유로운 시장경제 내지는 완전경쟁 원칙에 따라 체결되는 일반적인 관급계약과 달리 피고가 행정청의 입장에서 사인에게 발령하는 수익적 행정행위의 성격을 가지므로, 이 사건 통보에서 정한 직배물량의 배정은 이 사건 조합의 권리·의무에 직접적으로 영향을 미치는 행위로서 행정처분에 해당한다.

나. 원고적격 관련

1) 관련 법리

행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 취소나 무효 확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이나, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다. 따라서 행정처분의 직접 상대방이 아닌 자로서 그 처분에 의하여 자신의 이익이 침해받거나 침해받을 우려가 있다는 이유로 취소나 무효 확인을 구하는 제3자는, 자신의 이익이 그 처분의 근거 법규 또는 관련 법규에 의하여 개별적·직접적·구체적으로 보호되는 이익, 즉 법률상 보호되는 이익임을 입증하여야 원고적격이 인정된다고 할 것이다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두2825 판결 등 참조).

2) 구체적 판단

앞서 인정한 사실과 거시한 증거들에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 통지의 직접 상대방이 아닌 원고에게는 이 사건 통지의 취소나 무효 확인을 구할 법률상 이익이 없어 원고적격이 인정되지 않는다. 피고의 이 부분 본안전 항변은 이유 있다. ❶ 이 사건 통지의 상대방은 이 사건 조합이고, 원고는 이 사건 조합의 조합원에 불과하며 원고가 최종적으로 공급받을 수 있는 수입대두 물량은 이 사건 통지에 의해 곧바로 확정되는 것이 아니라 이 사건 조합에서 정하는 별도의 기준에 따라 결정되는 것으로 이 사건 통지로 인하여 직접 법률상 이익을 침해당하였다고 볼 수 없다. ❷ 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률, 같은 법 시행령 등에 의하더라도, 이 사건 통지에 관하여 직배대상인 실수요단체가 아닌 그 조합원의 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는 취지의 규정은 존재하지 아니한다. ❸ 이 사건 통지의 이행에 따라 결과적으로 원고가 배정받게 되는 물량이 제한되는 등으로 재산상의 불이익을 입게 된다고 하더라도, 그와 같은 불이익은 간접적이거나 사실적·경제적 불이익에 불과하다.

4. 결론

이 사건 소는 부적법하므로 이를 각하한다.

【관계 법령 등】 ▣ 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 제1조(목적) 이 법은 농수산물의 유통을 원활하게 하고 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지함을 목적으로 한다. 제13조(비축사업 등) ① 농림축산식품부장관은 농산물(쌀과 보리는 제외한다. 이하 이 조에서 같다)의 수급조절과 가격안정을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 제54조에 따른 농산물가격안정기금으로 농산물을 비축하거나 농산물의 출하를 약정하는 생산자에게 그 대금의 일부를 미리 지급하여 출하를 조절할 수 있다. ④ 농림축산식품부장관은 제1항에 따른 사업을 농림협중앙회 또는 한국농수산식품유통공사에 위탁할 수 있다. ⑤ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 비축용 농산물의 수매·수입·관리 및 판매 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ▣ 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행령 제12조(비축사업등의 위탁) ① 농림축산식품부장관은 법 제13조제4항에 따라 다음 각 호의 농산물의 비축사업 또는 출하조절사업(이하 “비축사업등”이라 한다)을 농업협동조합중앙회·농협경제지주회사·산림조합중앙회 또는 한국농수산식품유통공사에 위탁하여 실시한다.

1. 비축용 농산물의 수매·수입·포장·수송·보관 및 판매

▣ 정부비축사업 관리규정(2023. 3. 13. 농림축산식품부훈령 제475호) 제4조(정의) 이 규정에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. "정부비축사업"이란「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률」(이하 "법"이라 한다) 제13조 및「농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제12조에 따라 농림축산식품부장관이 농산물 수급 및 가격 안정을 위하여 국산 농산물을 수매·비축하여 이를 판매·처분·수출하거나 외국 농산물을 수입·비축하여 이를 판매·처분하는 사업을 말한다. 제25조(판매방법 등) ① 정부비축농산물은 공사가 도매시장 또는 공판장을 통하거나 공개경쟁의 방법에 의하여 판매한다. 다만, 농산물의 수급 및 가격안정, 비축농산물의 재고량 등을 감안하여 판매물량 및 대상을 제한하거나 정가매매, 수의매매, 직접매매의 방법에 의해 판매 할 수 있으며, 사업시행지침에 따라 농협경제지주회사 등 타인에게 판매를 위탁 할 수 있다. ▣ 피고의 농수산물비축사업실시요령(2022. 4. 22. 개정된 것) 제1조(목적) 이 요령은 정부비축사업 관리규정이 정하는 바에 따라 정부 비축사업을 수행하는데 필요한 기준과 업무처리 절차를 규정함을 목적으로 한다. 제47조(판매방법) ① 비축농산물의 판매는 공매, 상장, 직배, 직판, 위탁판매, 그 밖의 사장이 정하는 방법에 의한다. 제66조(직배방법) ① 직배는 비축농수산물을 입찰에 의하지 않고 판매대상자를 지정하여 지정가격으로 물량을 배정하여 판매하는 방법이다. 제67조(직배가격) ① 직배가격은 최근일 공매를 실시한 모든 지역본부 공매(상장) 평균가격을 적용하며, 평균가격 산출 시 원 미만은 절사한다. ② 공매(상장)가 시행되지 않을 때는 제52조 공매입찰예정가격결정 방법에 준하여 본사에서 결정하여 지역본부에 전달하며, 입찰이 성립되지 않은 경우에는 공매(상장) 예정가격을 직배가격으로 할 수 있다. ③ 농산물 유통개선사업 또는 공익사업용으로 판매하는 경우, 사장이 특별히 필요하다고 인정할 때에는 직배가격을 시중도매가격의 100분의 70 이상 수준에서 따로 결정 시행할 수 있다. ④ 사업시행계획기관이 직배가격을 결정한 때에는 결정가격을 따른다. 제68조(직배대상) 비축농산물의 직배는 다음 각 호에 열거한 자를 대상으로 필요에 따라 사장이 지정한다.

1. 직배해당 농산물을 대량으로 소비하는 실수요업체 및 단체

2. 농·수협 계통 판매점

3. 정부양곡 판매점

4. 정부지정 슈퍼 등 대량판매 조직

5. 실수요 공공기관 또는 공익단체

6. 그 밖의 사장이 필요하다고 인정하는 경우

제69조(직배시기) 직배시기는 해당품목의 수급상황, 가격동향, 재고량, 공매현황 등을 고려하여 본사에서 결정한다. 제71조(직배물량 배정) ① 제70조 제3항에 따라 지역본부장으로부터 직배한도량 배정요청이 있을 때에는 본사 관리부서는 비축농산물 재고량, 등록업체의 월간 수요량, 그 밖의 시장동향을 고려하여 업종별, 업체별로 일정기간별 직배한도량을 결정하여 전달한다. ② 제1항에 따라 업체별 직배한도량이 결정 전달되면 지역본부장은 직배신청자에게 직배대상자 등록 여부 및 직배한도량을 서면으로 통보한다. ③ 제2항의 직배한도량을 정하지 않은 경우에는 직배대상자에 대하여 비축농산물 재고량, 가격동향, 공매상황 등을 검토하여 1인당 1회 직배한도량을 배정한다. ④ 사장이 필요하다고 인정할 경우에는 제1항 및 제2항의 직배한도량을 조정하거나 일부 또는 전면적으로 직배를 중단할 수 있다. 제72조(직배절차) ① 직배대상자로서 비축농산물을 구매코자 하는 자는 별지 제57호 서식의 직배신청서에 따라 해당지역 지역본부장에게 직배를 신청하여야 한다. 다만, 본사에서 모선, 물량 등 별도의 직배지시가 있을 경우 직배신청서 제출을 생략할 수 있다. ② 제70조에 따라 등록된 직배대상자는 배정한도량 범위 내에서 해당지역 지역본부장에게 직배물량을 신청한다. 끝.