서울행정법원 2025. 9. 24. 선고 2024구합85489 판결 [우선협상대상자 선정 취소처분 취소청구의 소]

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 서울 종로구 일대 30.282㎡(이하 ‘이 사건 정비구역’이라 한다)를 B정비구역으로 지정하였다가 역사ㆍ문화적 가치 보전이 필요하다는 이유로 정비구역의 지정을 직권으로 해제하였고, 2019. 7. 25.경 이 사건 정비구역을 관리형 주거환경개선사업 정비구역으로 지정하였는데, 그 정비계획에는 아래와 같은 내용이 기재되어 있었다.

○ 구역 내 옛길 등 역사ㆍ문화자원의 보전 및 활용계획

나. 피고가 장으로 있는 서울특별시는 2019. 6. 25경 F 각자(刻字)가 있을 것으로 추정되는 서울 종로구에 위치한 ‘내외주가’ 건물과 부지(이하 통틀어 ‘내외주가’라 한다)를 48억 5천만 원에 취득하였다.

다. 피고는 2021. 3. 19.경 구 공유재산 및 물품 관리법(2021. 4. 20. 법률 제18086호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제20조(사용ㆍ수익 허가), 지역문화진흥법 제8조(생활문화시설의 확충 및 지원)¹⁾에 따라 일반재산(유휴 공간)인 내외주가의 무상사용을 허가받아 생활문화시설을 설립ㆍ운영할 사람을 모집하는 공고를 하였는데(이하 ‘이 사건 공고’라 한다), 이 사건 공고의 주된 내용은 아래와 같다.

1. 내외주가 운영자 선정 공고 취지

우리 시에서는 전통성과 역사성을 지닌 C동의 입지적 특색을 되살리고자 C동에 역사문화형 주거환경개선사업을 추진하고 있으며, 전통과 근ㆍ현대를 아우르는 문화산업 유치를 통해 C동만의 지역 정체성을 형성하고 문화 체험할 수 있는 기회를 제공하고자 합니다. 따라서 우리 시 공유재산을 사용ㆍ수익 허가 받아 이를 운영ㆍ관리할 적합한 운영자를 선정하고자 합니다.

2. 사용ㆍ수익 허가 대상

※ ‘생활문화시설’이란 문화예술진흥법 제2조 제1항 제3호에 따른 문화시설, 평생교육법 제21조의2에 따른 평생학습관 및 평생학습센터, 건축법 시행령 별표 1 제3호 (바)목 및 (사)목에 따른 지역자치센터 및 마을회관, 그 밖에 지역주민의 생활문화가 지속적으로 이루어지는 시설로서 문화체육관광부장관이 지정하여 고시하거나 지방자치단체의 조례로 정하는 시설을 뜻함 ※ 연간사용료는 (감정평가액의 1,000분의 25)로 책정되나, 지역정체성 확립과 지역 활성화를 위하여 지역문화진흥법 제8조제 의거 무상사용하도록 함

3. 신청자격

○ C동 역사문화형 주거환경개선사업 취지에 부합하며 주민이 필요로 하는 시설을 운영하는 자

○ 단순 영리 목적이 아닌 생활문화시설 유치를 통해 지역 활성화를 도모할 수 있는 자

5. 운영자 선정: 2021. 4. 중 예정

○ (비실명화로 생략) 운영자 선정위원회를 개최하여 심사 후 선정

- 신청자가 제출한 운영계획서를 토대로 적격 여부 등 서면 심사 - 신청자와의 질의응답(20분)을 통해 사업수행능력, 사업취지 적합 여부 등 심사

6. 운영자 선정 결과 발표: 2021. 4. 중 예정

○ 발표 방법: 서울시 홈페이지에 게재

※ 차 순위까지 발표하고 1순위 대상자 협약 체결 결렬 시 차순위 대상자와 협상

7. 협약서 체결

○ 협약 체결 절차

- 운영자 선정 발표 후 협약 체결일 개별 통지 및 협상 - 사용수익허가기간 운영조건 등 준수 및 만료일 운영자가 우리 시 공유재산을 예정대로 반환하는 데 대한 확약으로 협약 체결

9. 운영기간: 3년 + 갱신 3년

10. 운영 조건

가. 지정용도(생활문화시설) 외의 용도로는 운영자가 임의로 사용할 수 없으며, 사용료는 공유재산법 및 서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례에 따라 책정되나 지역문화진흥법에 따라 공유재산심의를 통해 무상사용합니다.

나. 우리 시 재산은 최초 인수한 상태대로 보존ㆍ관리하여야 하며 협약기간 만료일에 원상태로 복구하여 우리 시로 지체 없이 반환하여야 합니다.

다. 사용권의 일체 및 일부 전대(일부나 전부에 대한 임차권 등 기타 권리의 설정 포함) 타인에게 양도 등은 불가합니다.

라. 운영자는 입주 지정 기일까지 입주하여야 하며 입주 지정기일 안에 입주하지 않는 것에 대한 책임은 운영자에게 있습니다.

마. 운영자의 의무

(1) 운영자는 공유재산법과 서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례와 협약서를 준수하여야 하며, 시장의 명령이나 처분 등 지시사항을 이행하여야 합니다.

(2) 생활문화시설은 일 6시간, 주 5일 이상 개방을 원칙으로 하며, 불가피한 사정으로 개방시간 미준수 시에는 서울특별시에 사전 통보하여야 하며, 연간 5회, 15일을 넘을 수 없습니다. 또한 시와의 협의 하에 불가피한 미개방 시 방문객을 위한 안내사항을 문앞에 게시하여야 합니다.

(3) 연간 3회 무단 미개방 시 경고 조치, 연간 5회 무단 미개방 시 협약을 해지할 수 있습니다.

(4) 생활문화시설은 문화체험을 위한 월 1회 이상의 전시와 월 2회 이상의 체험학습 및 교육 프로그램 운영 등을 이행하여야 합니다.

(5) 운영자는 협약 체결 시 ‘세부운영계획서’를 제출하여 승인을 받아야 하며, 이를 제출하지 아니할 경우에는 협약을 체결할 수 없습니다. 또한 ‘세부운영계약서’는 당사자 간 계약서와 동일한 법적 효력을 갖습니다.

(6) 생활문화시설에 대하여 무상사용하되, 시설물 운영 및 유지 관리는 운영자가 부담하고, 전시와 체험을 위한 실비 수급 행위를 제외하고는 상업활동 및 수익사업을 금합니다.

(7) C동의 전통문화 보존 및 홍보 등 지역정체성 확립에 기여하여야 합니다.

사. 협약 해지 등

시장은 운영자가 협약 조건을 위반비실명화로 생략하거나 이 공고문의 10. 운영 조건 (가)목 내지 (마)목의 의무를 이행하지 아니할 때에는 운영자 선정이나 사용ㆍ수익 허가를 취소하고 협약을 해지할 수 있으며, 이 공고문의 ‘운영 조건’은 선정 이후 정식으로 체결되는 협약서의 내용과 동일한 효력을 갖습니다.

11. 유의사항

○ 운영자로 선정되거나 협약이 체결된 이후에 제출서류가 사실이 아님이 판명되었을 경우에는 선정과 협약을 취소합니다.

라. 피고는 2021. 4. 15.경 원고가 이 사건 공고의 운영자 우선협상대상자로 선정되었다고 공고하였다.

마. 한편 피고는 2022. 7. 29.경 내외주가와 관련하여 아래와 같은 사업추진방안 검토보고를 받았다.

○ C동 주거환경개선사업 역사문화자원 활용 관련하여 서울특별시에서 매입한 윤씨가옥[순정효황후의 백부인 윤덕영(친일반민족행위자)이 1910년부터 조성한 대저택(이른바 ‘벽수산장’)의 일부로 현재 남은 한옥은 후실의 집으로 건립]과 내외주가에 대한 사업추진방안을 검토하여 보고드림

○ 시설개요: 내외주가 비실명화로 생략

- 역사문화적 성격: 부지 서측 절벽 부분에 우암 송시열의 글씨로 알려진 F 각자(刻字)가 있을 것으로 추정되고, 2015년에 개업한 전통주 주점인 내외주가가 약 3년 동안 운영되었음

○ 현안 사항: 내외주가

- F 각자(刻字)의 위치에 관하여 이견(異見)이 있고 개인이 운영하였던 전통주 주점은 영업기간이 3년으로 짧아 내외주가에 역사ㆍ문화적 가치가 있는지 불명확함

○ 주민의견 수렴 결과

- 일시: 2022. 6. 18.경부터 2022. 6. 28.경까지 - 대상: 이 사건 정비구역 내 거주 가구 약 120세대(공가, 무허가, 공공매입 등 제외) - 조사 방법: 방문 인터뷰ㆍ설문조사 - 설문조사 결과 총 91명 중 42명(약 46.2%)이 활용할 필요가 없다고 답하였고, 27명(약 29.7%)이 복합 문화시설로 활용할 필요가 있다는 답하였음 ※ 활용할 필요가 없다는 이유: 원래 술집을 하던 건물임, 문화 건축물이 아님, 개인주택으로 가게를 하던 곳임, 소규모주택정비사업 주택 조성으로 공간 활용

○ 사업추진방안: 내외주가 비실명화로 생략

- F 각자(刻字) 토질전문가 자문, 내외주가 건물 가족담당관 이관 추진 - F 각자(刻字)의 위치에 대하여 여러 이견이 있는바, 글씨를 새길 수 있는 암반의 존재 여부 및 발굴 작업 안전 등 확인을 위하여 토질전문가 자문 실시 → 기술심사담당관에 건설기술심의위원 추천 요청 - 내외주가 건물에 대한 활용부서 수요조사 및 협의(‘22. 6. 16. ~ ’22. 7. 6.) 결과 가족담당관에서 아동보호센터로 활용 의사를 밝혀 관리이관 절차 추진 - 내외주가 운영 우선협상대상자에 대해서는 선정 취소 검토 ※ 법무담당관 자문 결과 우선협상대상자가 행정소송(선정취소처분 취소), 민사소송(기회비용 배상) 등 제기 가능성 있으나, 아직 운영계약 체결 전이므로 선정취소 통보 후 소송은 소송대로 별도 대응함이 적절 의견

바. 원고는 2024. 4. 25.경 국민권익위원회에 피고를 피신청인으로 하여 이 사건 공고에 따른 사업 추진에 소요된 비용을 보전해달라는 고충민원을 신청하였다. 피고는 2024. 7. 5.경 원고에게 ‘사업계획의 변경에 따른 협약 미체결’을 이유로 이 사건 공고의 운영자 우선협상대상자 선정을 취소하는 처분에 관한 사전통지를 하면서 의견제출기한을 2024. 7. 19.까지로 통지하였다.

사. 피고는 2024. 7. 25.경 이 사건 공고와 관련하여 원고에 대한 운영자 우선협상대상자 선정을 취소한다고 공고하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 국민권익위원회는 2024. 8. 26.경 피고에게 이 사건 공고에 따른 사업 추진에 소요된 비용을 산정하여 지급할 것을 의견표명하였고, 피고는 2024. 9. 5. 국민권익위원회에 ‘해당 건축물 사업 추진에 소요된 비용을 지급하기 위해서는 별도의 예산 확보가 필요하며 차후년 예산 편성 시 반영하도록 추진할 예정이며, 예산 편성이 불가할 시, 별도 민사적 소송으로 처리되어야 할 사안으로 사료됨’이라는 처리결과를 통보하였다.

아. 피고는 2024. 5.경부터 2024. 9.경까지 이 사건 정비구역 내 유휴재산 활용ㆍ관리 방안 수립을 위한 용역을 시행하였고, 2024. 10. 17.경 아래와 같은 내외주가 활용계획을 보고받았다.

Ⅳ 조치계획 □ 미조성된 6곳: 활용계획(안)에 따라 사업 추진

○ 내외주가 → 공공기숙사 조성

① 결정사유 - 인근 4km 이내 2개 대학교(D대 및 E대학교) 위치하여 부족한 기숙사 시설에 대한 수요가 있음 - 정형화된 필지, 연접 도로 확보 등 공공기숙사 건축 유리 - 교통 및 외부 접근성(서촌, 통인시장, 마을버스 정류장 등) 측면 공공기숙사 최적의 입지 - 검토 기준 설정에 따라 1인실 기준 기숙사 조성 시 24호실 건립 가능 ※ 향후 2인실 기준(22~23㎡) 설계 적용 시 30호실 이상 수용 예상 ② 사업 추진 - 공공기숙사 소관부서(공공주택과, SH)와 긴밀히 협조하여 단계적 추진 필요

자. 이후 이 사건 정비구역은 2024. 12. 23. 주민 수요에 기반한 어린이 보육 키즈센터, 노인 복지시설 등 편의시설을 공급하고, 주택 정비사업 지원을 통한 주택 정비 활성화를 주요 내용으로 하는 ‘뉴:빌리지 선도사업’ 대상에 선정되었다. 현재 피고는 내외주가 활용계획을 ‘뉴:빌리지 선도사업’ 계획과 연계하는 방안을 검토하고 있는 중이다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 4, 5, 13 내지 15호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 4, 5, 7, 8, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 관련 법리

행정행위를 한 처분청은 비록 처분 당시에 별다른 하자가 없었고, 처분 후에 이를 철회할 별도의 법적 근거가 없더라도 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 발생한 경우에는 그 효력을 상실케 하는 별개의 행정행위로 이를 철회할 수 있다. 다만 수익적 행정행위를 취소 또는 철회하거나 중지시키는 경우에는 이미 부여된 국민의 기득권을 침해하는 것이 되므로, 비록 취소 등의 사유가 있다고 하더라도 그 취소권 등의 행사는 기득권의 침해를 정당화할 만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자의 이익을 보호할 필요가 있고, 이를 상대방이 받는 불이익과 비교ㆍ교량하여 볼 때 공익상의 필요 등이 상대방이 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 허용될 수 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2014두41190 판결 참조).

나. 판단

1) 이 사건 처분이 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는지

가) 지역문화진흥법 제8조 제3항은 ‘지방자치단체의 장은 해당 지방자치단체가 소유하는 유휴 공간을 공유재산법에서 정하는 바에 따라 생활문화시설로 용도 변경하여 활용할 수 있다’고 정하고 있고, 같은 조 제4항은 ‘지방자치단체의 장은 생활문화시설을 설립ㆍ운영하려는 자가 제3항에 따른 유휴 공간을 사용할 것을 신청하면 무상으로 사용하게 할 수 있다’고 정하고 있다.

나) 위와 같은 지역문화진흥법의 규정, 이 사건 공고의 내용, 공유재산법 관련 규정의 내용과 체계를 종합하여 보면, 지방자치단체의 장이 지역문화진흥법에 근거하여 무상사용의 방식으로 생활문화시설의 확충 및 지원 사업을 추진하는 과정에서 협약을 체결하기 전 단계에서 모집 공고를 통한 신청을 받아 일정한 심사를 거쳐 운영자 우선협상대상자²⁾를 선정하는 행위와 이미 선정된 운영자 우선협상대상자를 그 지위에서 배제하는 행위는 지역문화진흥법에 따른 유휴 공간의 무상사용 허가를 우선적으로 부여받을 수 있는 지위를 설정하거나 또는 이미 설정한 지위를 박탈하는 조치이므로 모두 항고소송의 대상이 되는 행정처분으로 보아야 한다.³⁾

다) 그렇다면, 이 사건 처분은 지역문화진흥법에 따른 유휴 공간의 무상사용 허가를 우선적으로 부여받을 수 있는 지위를 박탈하는 조치로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하므로, 앞서 가.항에서 본 법리에 따라 ① 원래의 처분을 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 발생한 경우에 해당하고(이하 ‘사정변경 요건’이라 한다), ② 공익상 필요 등이 원고가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여(이하 ‘비교형량 요건’이라 한다) 허용될 수 있다.

2) 이 사건 처분이 사정변경 요건 및 비교형량 요건을 충족하는지

가) 먼저 사정변경 요건에 관하여 살피건대, 앞서 든 증거에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정에 비추어 볼 때, 피고가 주장하는 사정이나 제출된 증거만으로는 이 사건 처분 당시 원래의 처분, 즉 원고를 이 사건 공고의 운영자 우선협상대상자로 선정한 행위를 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이 생겼거나 중대한 공익상 필요가 발생하였다고 보기 어려우므로, 이 사건 처분과 관련하여 사정변경 요건이 충족되었다고 볼 수 없다.

① 피고는 내외주가를 취득할 당시 해당 주택의 입지적ㆍ건축적 가치와 활용가치가 높다는 고려가 이루어졌다고 주장하나, 이를 인정할 아무런 증거가 없고, 내외주가의 취득 이후 작성된 이 사건 정비구역의 정비계획에는 ‘전문가 자문을 통해 토지 매입을 통한 발굴ㆍ복원 또는 표석 설치 검토’라는 계획 내용의 예시로 ‘F 각자(刻字)’가 기재되어 있으므로, 피고가 장으로 있는 서울특별시가 내외주가를 취득한 이유는 토지 매입을 통하여 역사ㆍ문화적 가치가 있는 F 각자를 발굴ㆍ복원하기 위한 것이라고 보일 뿐이다. 따라서 내외주가 자체의 입지적ㆍ건축적 가치가 없는 것으로 평가되었다는 사정은 애당초 사정변경에 해당한다고 보기 어렵다.

나아가 이 사건 공고는 지역문화진흥법 제8조 제4항에 따라 이루어진 것이고, 위 법률 조항은 무상 사용허가의 요건으로 ㉠ 해당 지방자치단체가 소유하는 유휴 공간일 것, ㉡ 운영자가 생활문화시설을 설립ㆍ운영할 것을 정하고 있을 뿐, 그 유휴 공간 자체에 역사ㆍ문화적 가치가 있을 것을 요구하고 있지 않다. 따라서 내외주가 자체의 입지적ㆍ건축적 가치가 없는 것으로 평가되었다는 사정은 설령 사정변경에 해당한다고 하더라도 이 사건 공고의 운영자 우선협상대상자 선정 취소를 정당화할 수 있다고 보기 어렵다.

② 피고는 이 사건 공고의 운영자 우선협상대상자 선정 취소를 정당화할 만한 사정변경으로 2022. 6. 18.경부터 2022. 6. 28.경까지 실시된 주민의견 수렴 결과 ‘활용할 필요가 없다’는 의견이 46.2%에 달하였다는 점도 내세운다.

그러나 ㉠ 위 주민의견 수렴은 2022. 6. 16.경 내외주가 건물에 대한 활용부서 수요조사 및 협의 절차가 시작된 이후에 실시된 것으로 그 전에 이미 이 사건 공고의 운영자 우선협상대상자 선정을 취소하기로 하는 결정이 이루어졌던 것으로 추측되고, ㉡ 주민의견 설문지에 원고가 운영자 우선협상대상자로 선정되었다는 사실이 기재되어 있지 않아, 설문에 응한 주민들로서는 원고가 운영자 우선협상대상자로 선정된 상태에서 활용 계획을 변경하는 데 찬성하는지 묻는 것임을 알지 못하였을 것으로 보이며, ㉢ 실제로 ‘활용할 필요가 없다’는 의견을 밝힌 주민들은 그 이유로 내외주가 건물 자체의 역사ㆍ문화적 가치가 없다는 유휴 공간 생활문화시설 사용과는 관련 없는 이유를 제시하고 있기도 하다.

나아가 주민의견 수렴 결과에 의하더라도 ‘주민편의시설로 활용하길 바란다’는 의견(17.6%)과 ‘복합 문화시설로 활용하길 바란다’는 의견(29.7%)의 합계가 47.3%로 생활문화시설⁴⁾로 활용할 필요가 있다는 취지의 의견이 ‘활용할 필요가 없다’는 의견(46.2%)을 상회하므로, 위와 같은 주민의견 수렴 결과가 이 사건 공고의 운영자 우선협상대상자 선정 취소를 정당화할 만한 사정변경에 해당한다고 보기 어렵다.

③ 이 사건 처분 이후 현재까지도 내외주가를 어떻게 활용할 것인지에 관한 구체적인 계획이 확정되지 않은 것으로 보이므로, 이 사건 공고의 운영자 우선협상대상자 선정 취소를 정당화할 만한 중대한 공익상 필요가 발생하였다고 볼 수도 없다.

나) 나아가 설령 이 사건 처분과 관련하여 사정변경 요건이 충족된다고 하더라도, 앞서 본 사정에 비추어 그 공익상 필요 등이 원고가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강하다고 평가하기는 어려우므로, 이 사건 처분과 관련하여 비교형량 요건이 충족되었다고 볼 수 없다.

3) 소결론

따라서 이 사건 처분은 사정변경 요건 및 비교형량 요건을 모두 충족하지 않아 위법하므로, 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있고, 원고의 나머지 주장에 관하여 나아가 살필 필요 없이 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.