헌법재판소 2026. 1. 29. 선고 2023헌바152 결정 [구 농지법 제62조 제7항 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 구리시장은 농지법상 농지인 구리시 (주소 생략) 전 1,480㎡를 그 소유자인 청구인이 농업경영에 이용하지 아니하자 위 토지를 처분할 것을 명하였고, 청구인이 위 처분명령을 이행하지 아니하자 2021. 8. 4. 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정되고, 2021. 8. 17. 법률 제18401호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제62조 제1항에 따라 청구인에게 116,446,400원(＝개별공시지가 393,400원/㎡ × 1,480㎡ × 부과요율 100분의 20)의 이행강제금을 부과하였다.

나. 청구인은 구리시장에게 위 이행강제금에 대한 이의를 제기하였고, 구리시장이 의정부지방법원에 위 이의제기 사실을 통보함에 따라 2021. 9. 1. 과태료 재판에 준하여 위 이행강제금에 관한 사건이 접수되었다(의정부지방법원 2021과12005). 의정부지방법원은 위 사건에서 약식재판절차를 통해 청구인에게 116,446,400원의 이행강제금 부과 결정을 하였고, 청구인이 위 결정에 대해 이의신청을 하자 정식재판절차를 통해 2022. 6. 10. 청구인에게 116,446,400원의 이행강제금 부과 결정을 하였다. 청구인이 위 부과 결정에 대하여 즉시항고를 하였으나(의정부지방법원 2022라60328), 2022. 7. 5. 항고가 기각되어 위 부과 결정이 확정되었다.

다. 의정부지방검찰청은 의정부지방법원으로부터 과태료재판 확정사건통지를 받은 후 구리시장에게 위 이행강제금의 집행을 위탁하였고, 이에 구리시장은 2023. 1. 9. 청구인에게 ‘2023. 2. 28.까지 이행강제금 116,446,400원을 납부하라’고 고지하였다. 청구인은 구리시장에게 위 이행강제금에 대한 이의를 제기하였고, 구리시장이 의정부지방법원에 위 이의제기 사실을 통보함에 따라 2023. 1. 31. 과태료 재판에 준하여 위 이행강제금에 관한 사건이 접수되었다(의정부지방법원 2023과10146, 당해 사건).

라. 청구인은 당해 사건 계속 중 구 농지법 제62조 제1항, 제7항에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였다가(의정부지방법원 2023카기233) 2023. 4. 21. 위 신청이 기각되자, 2023. 5. 4. 그 기각 결정을 통지받은 후 2023. 5. 31. 이 사건 헌법소원심판청구를 하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정되고, 2021. 8. 17. 법률 제18401호로 개정되기 전의 것) 제62조 제1항(이하 ‘이 사건 부과조항’이라 한다), 제7항(이하 ‘이 사건 재판조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.

구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 전부개정되고, 2021. 8. 17. 법률 제18401호로 개정되기 전의 것) 제62조(이행강제금) ① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제11조 제1항(제12조 제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 후 제11조 제2항에 따라 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과한다. ⑦ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분을 받은 자가 제6항에 따른 이의를 제기하면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 "비송사건절차법"에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 한다.

3. 청구인의 주장

가. 이 사건 부과조항은 일률적으로 100분의 20의 요율을 적용하게 함으로써 그 부과기준을 세분화하는 등의 방법으로 구체적 타당성을 고려하지 않고 있으므로 침해의 최소성을 갖추지 못하였고, 공익 달성을 위하여 과도한 희생을 요구하므로 법익의 균형성도 갖추지 못하였다. 따라서 이 사건 부과조항은 과잉금지원칙에 반한다.

나. 종래 ‘건축법상 이행강제금’에 대한 불복절차는 비송사건절차법에 따른 과태료 재판에 준하여 재판하도록 정하고 있다가 행정소송 형태로 재판하도록 개정되었는데, 이 사건 재판조항은 ‘농지법상 이행강제금’에 대한 불복절차를 여전히 과태료 재판에 준하도록 정하고 있다. 따라서 이 사건 재판조항은 침익적 행정행위인 이행강제금 부과처분에 대하여 정식의 소송절차를 통해 그 당부를 판단 받을 수 없게 함으로써 청구인의 재판받을 권리를 침해하고, 본질적으로 동일한 행정처분의 불복절차를 다르게 규정함으로써 농지법상 이행강제금 부과처분을 다투는 자들을 건축법상 이행강제금 부과처분을 다투는 자들에 비하여 합리적 이유 없이 차별취급하여 평등원칙에 위반된다.

4. 판단

가. 이 사건 부과조항의 위헌 여부

(1) 쟁점

이 사건 부과조항은 농지처분명령을 이행하지 아니한 농지 소유자에게 해당 농지 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과하도록 함으로써 청구인의 재산권을 제한하는바, 이 사건 부과조항이 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해하는지 여부를 살펴본다.

(2) 헌법재판소의 선례

헌법재판소는 이 사건 부과조항에 관하여, 2010. 2. 25. 2010헌바39등 결정과 2008헌바116 결정에서 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 합헌결정을 선고하였고, 그 후 2013. 5. 30. 2012헌바110 결정, 2016. 12. 29. 2015헌바449 결정에서도 앞선 선례를 인용하면서 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 합헌결정을 선고하였는바, 재산권 침해 여부에 관한 그 요지는 다음과 같다. 『이 사건 부과조항이 달성하고자 하는 입법목적은 단순히 농지 소유자의 농지 이용방법에 관한 제한 위반을 시정하는 데 그치는 것이 아니라, 농지 소유자로 하여금 농지를 계속 농업경영에 이용하도록 함과 동시에 비자경농이 농지를 소유하는 것 자체를 제한하는 데 있다. 즉, 농지 소유자는 농지를 소유함과 동시에 당연히 농지를 농업경영에 이용할 의무가 있는 것이고, 농업경영에 이용하지 아니하는 자는 농지를 소유할 자격 자체가 부정된다. 이러한 입법목적은 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다는 헌법 제122조 및 경자유전의 원칙 및 소작제도 금지를 규정한 헌법 제121조 제1항에 근거를 둔 것으로서 정당하다. 그리고 농지소유자격이 없는 자에 대하여 농지를 처분할 의무를 부과하며 그 의무를 이행하지 않는 경우 이행강제금을 부과하는 것은 이러한 입법목적을 효과적으로 달성하기 위한 적절한 수단이다. 구 농지법은 법령에서 정한 정당한 사유가 있으면 농지처분의무를 면제하여(제10조 제1항 제1호) 농지처분 강제로 인한 피해를 최소화하고, 농지처분명령을 통지 받은 농지 소유자에게 한국농어촌공사에 당해 농지의 매수를 청구할 수 있는 권리를 부여하며(제11조 제2항), 농지처분명령을 받은 후 당해 농지의 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령이 정하는 정당한 사유로 말미암아 지정기간 안에 당해 처분명령을 이행하지 아니한 경우에는 이행강제금을 부과하지 않도록 규정함으로써(제62조 제1항), 이행강제금의 부과로 인한 피해를 최소화하고 있다. 한편, 이행강제금이 수차례 부과되어도 계속 농지처분명령을 이행하지 않는 경우 반복된 이행강제금 부과로 종국에는 이행강제금 총액이 그 농지 자체의 객관적 가치를 넘어서는 경우도 있을 수 있다. 하지만 이 사건 부과조항의 이행강제금은 농지를 농업경영에 이용하게 하는 데 궁극적 목적이 있고, 그 목적을 달성하기 위해서는 농지가 농업경영에 이용되지 않는 한 계속하여 이행강제금을 부과할 수밖에 없다. 만약 통산부과 횟수나 통산부과 상한액의 제한을 둔다면 농지 소유자 등에게 농지를 농업경영에 이용하지 않는 현상을 계속할 수 있는 길을 열어 주어 이행강제금 부과의 본래 취지를 달성하지 못하게 될 수도 있다. 따라서 이행강제금 부과에 통산횟수의 제한이 없다고 하여 이 사건 부과조항이 입법자의 재량권 한계를 일탈한 것으로 볼 수도 없으므로 침해의 최소성에 반하지 아니한다. 또한, 농지를 자유롭게 이용할 수 있는 개인의 권리가 제한되지만, 농지의 효율적인 이용과 관리를 통하여 국민의 안정적 식량생산기반을 유지하고 헌법상의 경자유전의 원칙을 실현한다는 공적 이익이 훨씬 크므로, 이 사건 부과조항은 법익의 균형성도 충족하고 있다.』

(3) 선례 변경의 필요성 여부

농지법상 이행강제금 부과의 전제가 되는 위반행위 태양은 농지처분명령 불이행으로 정형화되어 있기 때문에 부과요율을 세분화할 필요성이 적고, 이 사건 부과조항에서 정한 요율 100분의 20이 입법자의 재량권 한계를 일탈하였다고 볼 수도 없는바, 이 사건 부과조항에 관한 헌법재판소의 위 결정들은 이 사건에 있어서도 여전히 타당하고, 특별히 그와 달리 판단해야 할 사정 변경이나 필요성이 없다. 따라서 이 사건 부과조항이 과잉금지원칙에 위반되어 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

나. 이 사건 재판조항의 위헌 여부

(1) 쟁점

(가) 이 사건 재판조항은 농지법상 이행강제금 부과처분에 대한 불복절차를 행정소송절차에 의하지 아니하고 비송사건절차법에 따른 과태료 재판에 준하여 재판하도록 함으로써 당사자의 주장·증명 기회를 제한하고, 30일의 이의제기기간도 행정소송에서의 제소기간에 비해 짧아 청구인의 재판받을 권리를 제한하는 측면이 있으므로, 이러한 제한이 청구인의 재판받을 권리를 침해하는지 여부를 살펴본다.

(나) 청구인은, 이 사건 재판조항이 농지법상 이행강제금 부과처분을 다투는 자들을 건축법상 이행강제금 부과처분을 다투는 자들에 비하여 합리적 이유 없이 차별취급하고 있으므로 평등원칙에 위반된다고도 주장하나, 이는 이 사건 재판조항에 따른 과태료 재판절차가 행정소송절차에 비해 청구인에게 지나치게 불리하여 재판받을 권리를 침해한다는 주장과 다름없으므로, 위 주장에 대해서는 더 나아가 판단하지 아니한다.

(2) 판단

(가) ‘법률에 의하여’ 재판을 받을 권리를 보장하고 있는 헌법 제27조 제1항은, 원칙적으로 입법자에 의하여 형성된 현행 소송법의 범주 안에서 권리구제절차를 보장한다는 것을 밝히고 있다. 따라서 입법자는 청구기간이나 제소기간과 같은 일정한 기간의 준수, 소송대리, 변호사 강제제도, 소송수수료규정 등을 통하여 소송법에 규정된 형식적 요건을 충족시켜야 비로소 법원에 제소할 수 있도록, 소송의 주체, 방식, 절차, 시기, 비용 등에 관하여 규율할 수 있다. 따라서 이행강제금을 어떠한 불복절차에 의하여 다투게 할 것인지는 입법자가 그 입법형성 재량에 기초하여 정책적 판단에 따라 결정할 문제이므로, 그것이 입법부에 주어진 합리적 재량의 한계를 일탈하지 아니하는 한 위헌이라고 볼 수 없다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바343 참조).

(나) 비송사건절차법에 따른 과태료 재판의 경우, 과태료를 부과받을 자의 주소지의 지방법원이 관할하고(제247조), 법원은 재판을 하기 전에 당사자의 진술을 듣고 검사의 의견을 구하여야 한다(제248조 제2항). 법원은 타당하다고 인정할 때에는 당사자의 진술을 듣지 아니하고 과태료재판을 할 수 있고(약식재판), 이 약식재판은 당사자와 검사의 이의신청에 의하여 그 효력을 잃는다(제250조 제3항). 약식재판에 대한 이의신청이 있는 경우 법원은 당사자의 진술을 듣고 다시 재판하여야 하고(제250조 제4항, 정식재판), 이 경우 과태료의 재판은 이유를 붙인 결정으로써 하여야 하며, 당사자와 검사는 과태료의 재판에 대하여 즉시항고를 할 수 있고 즉시항고에는 집행정지의 효력이 있다(제248조 제1항 및 제3항). 또한 과태료의 재판이 확정된 경우에 민사소송법에 따른 준재심을 청구할 수 있다(민사소송법 제461조). 그러므로 비송사건절차법에 의한 과태료의 재판에서도 법관이 사실을 확정하고 법률을 해석·적용하는 재판을 받을 권리가 충분히 보장되고 있다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바343 참조). 게다가 농지 소유자의 이의신청에 따른 약식재판의 효력상실 및 정식재판에 대한 즉시항고에 따른 집행정지의 효력으로 이행강제금의 현실적인 납부시기가 뒤로 미루어진다는 점, 제1심 관할법원의 측면에서 행정소송은 ‘행정법원’이 관할법원이지만 과태료 재판은 ‘지방법원’이 관할법원이어서 이행강제금을 부과받은 당사자가 ‘지방법원의 지원’에서도 재판을 받을 수 있는 점까지 고려하면, 비송사건절차법에 따르는 것이 농지 소유자에게 더 유리한 측면도 존재한다.

(다) 이행강제금의 불복절차를 과태료의 재판에 의하는 경우 당사자가 이행강제금 부과처분을 고지받은 날로부터 30일 이내에 이의를 제기하면 당해 부과권자는 지체 없이 관할법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할법원은 과태료의 재판을 하게 된다(구 농지법 제62조 제6항 및 이 사건 재판조항). 이에 따라 이루어진 법원의 결정에 대하여는 1주 이내에 즉시항고를 할 수 있고, 이 경우 집행정지의 효력이 있어 불복절차가 종국적으로 종료된 이후 이행강제금 부과의 효력이 발생하게 된다(비송사건절차법 제23조, 제248조 제3항, 민사소송법 제444조). 이처럼 비송사건절차법에 따라 이행강제금 부과처분을 다투는 경우 행정소송보다 신속하고 효율적으로 권리구제를 받을 수 있는 장점도 있다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바343 참조).

(라) 구 농지법에 따르면, 시장·군수 또는 구청장은 농지의 처분의무가 생긴 농지의 소유자에게 처분 대상 농지, 처분의무 기간 등을 구체적으로 밝혀 그 농지를 처분하여야 함을 알려야 하고(제10조 제2항), 농지 소유자가 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니하는 경우 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있으며(제11조 제1항), 그 지정기간까지 농지 소유자가 농지처분명령을 이행하지 아니하는 경우 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로 알린 후 이행강제금을 부과한다(제62조 제2항, 제1항). 이와 같이 농지법상 이행강제금의 부과는 여러 단계에 걸쳐 순차적으로 진행되므로 당사자에게 이행강제금 부과처분에 대하여 이의를 제기할 것인지 여부에 관하여 숙고할 수 있는 시간이 충분히 주어진다. 또한 법원에 대하여 행정소송을 제기하는 경우와는 달리 이행강제금에 대한 이의제기는 부과관청에 대하여 이의의 의사표시만을 하는 간단한 절차이므로 이를 준비하기 위하여 상당한 기간이 필요하다고 보기 어렵다. 따라서 이행강제금에 대한 불복절차의 이의기간을 30일로 정한 것이 지나치게 짧다고 볼 수도 없다(헌재 2011. 12. 29. 2010헌바343 참조).

(마) 한편, 건축법 등 다른 법률에서 이행강제금에 대한 불복절차를 행정소송에 의하도록 하고 있으나, 이행강제금 부과의 요건은 각 법률마다 다르고, 그 요건의 충족 여부 등을 심리하는 절차적 난이도도 다르므로, 다른 법률에서 규정하고 있는 이행강제금 제도의 불복절차가 행정소송절차에 의한다고 하여 반드시 농지법상 이행강제금 제도의 불복절차도 동일하게 행정소송절차에 의하여야 한다고 단정할 수 없다.

(3) 소결

따라서 이 사건 재판조항이 입법자의 입법재량의 범위를 일탈하여 청구인의 재판받을 권리를 침해한다고 볼 수 없다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 부과조항 및 재판조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.