헌법재판소 2025. 6. 27. 선고 2022헌바128 결정 [지방세법 제111조 제3항 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 청구인들은 2020년 재산세 과세기준일인 2020. 6. 1. 현재 유흥주점영업장으로 사용되는 서울 강남구 소재 토지와 건물의 소유자들이다.

나. 서울특별시 강남구청장은 2020. 7. 및 2020. 9. 지방세법 제111조 제1항 제1호 다목 2), 제2호 가목에 따른 고급오락장용 건축물과 부속토지에 대한 표준세율 1천분의 40을 적용하여 청구인들에게 재산세를 각 부과하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다).

다. 청구인들은 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 한다) 예방을 위한 유흥시설 운영 제한조치로 영업이 제한되었음에도 중과세율을 적용한 이 사건 각 처분이 위법하다는 이유로 그 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2022. 5. 13. 기각되었고(당해 사건), 이에 항소하였으나 2022. 11. 2. 기각되어(서울고등법원 2022누45793), 2022. 11. 25. 확정되었다.

라. 청구인들은 당해 사건 계속 중 재해 등의 발생으로 인한 재산세 세율 조정 및 유흥주점영업장용 부동산에 대한 지방세 감면 제외 등을 규정한 지방세법 제111조 제3항 및 지방세특례제한법 제4조 제2항 제2호에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 2022. 5. 13. 각하되었다(서울행정법원 2021아10731).

마. 이에 청구인들은 2022. 6. 15. 지방세법 제111조 제3항 중 ‘재해 등의 발생으로’에 관한 부분, 구 지방세특례제한법(2020. 1. 15. 법률 제16865호로 개정되고, 2021. 6. 8. 법률 제18209호로 개정되기 전의 것) 제4조 제2항 제4호에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

가. 청구인들은 구 지방세특례제한법 제4조 제2항 제4호 전부를 심판대상으로 삼고 있으나, 당해 사건에 적용되는 부분은 ‘유흥주점영업장’에 관한 부분이므로 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다.

나. 그렇다면 이 사건 심판대상은 ① 지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정된 것) 제111조 제3항 중 ‘재해 등의 발생으로’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 가감조항’이라 한다), ② 구 지방세특례제한법(2020. 1. 15. 법률 제16865호로 개정되고, 2021. 6. 8. 법률 제18209호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 지방세특례제한법’이라 한다) 제4조 제2항 본문 제4호 중 제177조 제4호 가운데 ‘유흥주점영업장’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 감면제외조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 [별지 2]와 같다.

지방세법(2010. 3. 31. 법률 제10221호로 전부개정된 것) 제111조(세율) ③ 지방자치단체의 장은 특별한 재정수요나 재해 등의 발생으로 재산세의 세율 조정이 불가피하다고 인정되는 경우 조례로 정하는 바에 따라 제1항의 표준세율의 100분의 50의 범위에서 가감할 수 있다. 다만, 가감한 세율은 해당 연도에만 적용한다. 구 지방세특례제한법(2020. 1. 15. 법률 제16865호로 개정되고, 2021. 6. 8. 법률 제18209호로 개정되기 전의 것) 제4조(조례에 따른 지방세 감면) ② 지방자치단체는 제1항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 지방세 감면을 할 수 없다. 다만, 국가 및 지방자치단체의 경제적 상황, 긴급한 재난관리 필요성, 세목의 종류 및 조세의 형평성 등을 고려하여 대통령령으로 정하는 경우에는 제1호에 해당하는 지방세 감면을 할 수 있다.

4. 제177조에 따른 감면 제외대상에 대한 지방세 감면

3. 청구인들의 주장

가. 이 사건 가감조항은 세율 조정이 불가피하다고 인정되는 ‘재해 등의 발생’에 관하여 명확하게 규정하고 있지 않고, 그와 같은 경우 세율을 가중하여야 하는지 감경하여야 하는지도 예측하기 어렵게 규정되어 있다. 이에 따라 지방자치단체장의 자의에 따라 재산세 세율 가감이 이루어지므로, 조세법률주의 및 포괄위임금지원칙에 위반된다.

나. 이 사건 감면제외조항은 ‘긴급한 재난관리 필요성’ 등을 고려요소로 하지 않은 채 유흥주점영업장으로 사용되는 건축물과 토지로서 대통령령이 정하는 일정한 규모의 것을 조례에 따른 지방세 감면대상에서 일률적으로 제외하고 있다. 청구인들은 서울특별시장의 코로나19 예방을 위한 유흥시설 제한조치로 상당한 기간 유흥주점영업을 중단하여 재산권을 제한받았음에도, 이 사건 감면제외조항으로 인하여 재산세 감면의 기회조차 받지 못한 채 중과세율을 적용받았다. 따라서 이 사건 감면제외조항은 청구인들의 재산권을 침해하고, 청구인들을 다른 재산세 감면대상 부동산 소유자들과 합리적 이유 없이 차별한 것으로 평등원칙에 위반된다.

4. 이 사건 가감조항에 관한 판단

헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원 심판청구가 적법하기 위해서는 당해 사건에 적용될 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 되어야 하는바, 재판의 전제가 된다는 것은 그 법률이 당해 사건에 적용될 법률이어야 하고 그 위헌 여부에 따라 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 것을 말한다(헌재 2025. 2. 27. 2023헌바83 참조). 이 사건 가감조항은 재해 등의 발생으로 재산세 세율조정이 불가피하다고 인정되는 경우 조례로 지방세법 제111조 제1항의 표준세율을 가감할 수 있도록 한 규정이다. 따라서 청구인들을 비롯한 납세의무자는 해당 지방자치단체의 조례가 이 사건 가감조항에 근거하여 세율을 실제로 가감하였을 경우 그 가감된 세율에 따른 납세의무를 부담하게 된다. 그런데 서울특별시 강남구청장은 지방세법 규정에 따른 표준세율을 적용하여 이 사건 각 처분을 하였고, 달리 이 사건 가감조항을 적용하여 이 사건 각 처분을 하였다고 볼 만한 자료가 없다. 따라서 이 사건 가감조항이 조세법률주의에 위반되어 위헌으로 선언된다고 하더라도, 이 사건 각 처분은 이 사건 가감조항의 위임을 받은 조례에 따라 가감을 받은 사실이 없으므로, 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 당해 사건의 결론이 달라질 가능성이 있다고 보기 어렵다. 그러므로 이 사건 가감조항에 대하여는 재판의 전제성을 인정할 수 없으므로 이 부분 심판청구는 부적법하다.

5. 이 사건 감면제외조항에 관한 판단

가. 쟁점의 정리

(1) 이 사건 감면제외조항은 유흥주점영업장용 부동산에 대하여 지방세 감면을 할 수 없도록 규정하여 감면대상인 다른 부동산과 차이를 두고 있다. 헌법 제11조 제1항은 모든 국민은 법 앞에 평등함을 선언하고 있는데, 조세평등주의는 위 평등원칙의 조세법적 표현이므로(헌재 2024. 2. 28. 2021헌바64 등 참조), 결국 이 사건에서는 조세평등주의 위배 여부가 문제된다.

(2) 청구인들은 이 사건 감면제외조항이 재산권을 침해한다는 주장도 하고 있다. 그러나 조세감면과 같은 시혜적 입법의 대상에서 제외되었다는 이유만으로 재산권 침해가 생기는 것은 아니다. 시혜적 입법으로 얻을 수 있는 재산상 이익의 기대는 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 포함되지 않으므로(헌재 2003. 11. 27. 2003헌바2; 헌재 2011. 6. 30. 2010헌바430; 헌재 2024. 2. 28. 2021헌바64 참조), 재산권 침해 주장에 관하여는 판단하지 않기로 한다.

나. 조세평등주의 위배 여부

(1) 조세평등주의는 조세의 부과와 징수는 납세자의 담세능력에 상응하여 공정하고 평등하게 이루어져야 하고, 합리적인 이유 없이 특정의 납세의무자를 불리하게 차별하거나 우대하는 것은 허용되지 아니한다는 원칙이다. 조세감면의 우대조치에 있어서도 특정 납세자에 대하여만 감면조치를 하는 것이 비합리적이고 불공정한 조치라고 인정될 때에는 조세평등주의에 반하여 헌법에 위반된다. 다만 조세감면의 혜택을 부여하는 입법에서 그 범위를 결정하는 것은 입법자의 광범위한 재량에 속하고, 재량의 범위를 뚜렷하게 벗어난 것으로 볼 수 없는 한 이를 위헌이라고 단정할 수는 없다. 오늘날 입법자는 조세 부과를 통하여 재정수입 확보라는 목적 이외에 국민 경제적, 재정 정책적, 사회 정책적 목적달성을 위하여 여러 가지 관점을 고려할 수 있기 때문에 위와 같은 입법재량에 대한 요청은 더욱 크다 할 것이다(헌재 2015. 4. 30. 2011헌바269; 헌재 2015. 10. 21. 2014헌바355 참조).

(2) 유흥주점영업장 등 고급오락장용 건축물과 토지는 생산시설이 아니며 국민 기초생활과 무관하다. 지방세법은 이와 같은 시설이 국민경제 및 사회 전체에 미치는 비경제적 요소를 감안하여 일정 규모 이상의 유흥주점영업장 등 고급오락장용 건축물과 토지에 대하여는 중과율로 재산세를 부과하고 있다. 이는 사치성 소비를 억제하고 국가 전체적으로 한정된 자원이 보다 생산적인 분야에 투자되도록 유도함과 동시에 국민의 건전한 소비생활을 정착시키려는 데 그 입법목적이 있다(헌재 2003. 12. 18. 2002헌바16 참조). 이 사건 감면제외조항 역시 유흥주점영업장용 건축물과 토지를 지방세 감면대상에서 제외함으로써 건전한 소비문화를 조성하는 한편, 그 시설의 발생을 억제하여 가용토지의 효율적 활용을 유도하는 데 그 입법취지가 있다. 한편, 조례에 따른 지방세 감면제도는 지방세 정책을 효율적으로 수행함으로써 건전한 지방재정 운영 및 공평과세를 실현할 수 있도록 운영되어야 한다(지방세특례제한법 제1조 참조). 이에 따라 구 지방세특례제한법은 재산세 감면 등 지방세 특례를 정하려는 경우 지방세 특례 목적의 공익성 및 지방자치단체 사무와의 연계성, 국가의 경제·사회정책에 따른 지역발전효과 및 지역균형발전에의 기여도, 조세의 형평성, 지방자치단체의 재정여건 등을 종합적으로 고려하도록 하고 있고(제2조의2), 서민생활 지원, 농어촌 생활환경 개선, 대중교통 확충 지원 등 공익을 위하여 지방세의 감면이 필요하다고 인정될 때(제4조 제1항 제1호) 또는 특정지역의 개발, 특정산업·특정시설의 지원을 위하여 지방세의 감면이 필요하다고 인정될 때(같은 항 제2호) 조례에 따른 지방세 감면이 가능하도록 규정하고 있다. 구체적으로는 구 지방세특례제한법 제2장에서 농어업, 사회복지, 교육 및 과학기술, 문화 및 관광, 수송 및 교통, 국토 및 지역개발, 공공행정 등 국민의 기초생활과 복리, 문화, 공익과 밀접한 연관이 있는 재산들을 지방세 감면대상으로 정하고 있고, 이러한 재산의 경우 경제적 상황, 긴급한 재난관리 필요성 등을 고려하여 지방자치단체가 조례로 그 감면을 확대하는 것 역시 예외적으로 허용하고 있다(제4조 제2항 단서, 같은 항 제1호 참조). 반면, 이 사건 감면제외조항의 적용대상은 유흥주점영업장용 부동산인바, 목적의 공익성이나 국민 기초생활과의 관련성, 지방자치단체 사무와의 연계성, 지역발전효과 및 지역균형발전에의 기여도 등에 있어서 앞서 본 감면대상 재산들과 동일하다고 볼 수 없다. 이 사건 감면제외조항이 유흥주점영업장용 부동산을 지방세 감면대상에서 제외한 것은 이러한 차이를 고려한 것이라고 볼 수 있으므로, 이러한 차별 취급이 재량의 범위를 뚜렷하게 벗어나 현저히 자의적인 것이라고 보기 어렵다.

(3) 청구인들은 이 사건 각 처분 이후 이 사건 감면제외조항이 개정되어 코로나19로 영업이 금지된 유흥주점영업장용 부동산에 대하여도 조례에 따른 지방세 감면이 가능하게 되었으므로[구 지방세특례제한법(2021. 6. 8. 법률 제18209호로 개정되고, 2023. 12. 29. 법률 제19862호로 개정되기 전의 것) 제4조 제2항 제4호 단서], 청구인들에 대한 재산세 산정에 이를 적용하지 않는 것은 동일한 대상을 다르게 차별하는 것이라고 주장한다. 그러나 이 사건 각 처분에 위 개정 조항이 적용되지 않는 것은 지방세특례제한법 부칙(2021. 6. 8. 법률 제18209호)에서 ‘위 개정 조항은 공포한 날부터 시행한다’고 규정함에 따른 결과일 뿐, 이 사건 감면제외조항으로 인하여 발생한 차별이라고 보기 어렵다. 따라서 청구인들의 위 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다.

다. 소결

이러한 사정을 종합해보면, 유흥주점영업장용 부동산을 조례에 따른 지방세 감면대상에서 제외한 데에는 합리적인 이유가 있으므로 이 사건 감면제외조항은 조세평등주의에 위배되지 않는다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 감면제외조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 청구인들의 나머지 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.