헌법재판소 2025. 2. 27. 선고 2024헌가15 결정 [감염병의 예방 및 관리에 관한 법률 제80조 제7호 등 위헌제청]

1. 사건개요

당해 사건의 피고인은 고양시에 있는 ‘○○교회’의 담임목사로, 아래와 같은 공소사실로 기소되었다. 『고양시장은 2020. 8. 18. 사회적 거리두기 2단계 내에서 방역조치 강화를 위하여 2020. 8. 19. 00시부터 해제 시까지 비대면 예배만을 허용하고, 모든 대면 모임을 금지하는 집합금지 명령을 발령하였고, 2020. 9. 9. 사회적 거리두기 2단계 연장 시행에 따라 2020. 9. 20. 24:00까지 대면 예배를 금지하는 명령을 발령하였다. 그럼에도 피고인은 2020. 8. 23. 11:15경 위 교회에서 50여 명의 신도와 함께 대면 예배를 진행한 것을 비롯하여, 2020. 9. 13.까지 총 5회에 걸쳐 대면 예배를 실시함으로써 고양시장의 집합제한 및 금지조치를 위반하였다.』 제청법원은 당해 사건 계속 중인 2024. 9. 2. 공소사실에 적용된 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’ 제80조 제7호 중 ‘제49조 제1항 제2호에 따른 조치에 위반한 자’ 가운데 ‘집회’ 중 ‘종교집회’에 관한 부분 및 같은 법 제49조 제1항 제2호 중 ‘집회’ 가운데 ‘종교집회’에 관한 부분에 대하여 직권으로 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 ① 구 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’(2015. 7. 6. 법률 제13392호로 개정되고, 2020. 8. 11. 법률 제17472호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 감염병예방법’이라 한다) 제49조 제1항 제2호 중 ‘집회’ 가운데 ‘종교집회’에 관한 부분(이하 ‘조치조항’이라 한다), ② ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’(2020. 8. 12. 법률 제17475호로 개정된 것, 이하 ‘감염병예방법’이라 한다) 제80조 제7호 중 ‘제49조 제1항 제2호에 따른 조치에 위반한 자’ 가운데 ‘집회’ 중 ‘종교집회’에 관한 부분(이하 ‘처벌조항’이라 하며, 조치조항과 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같다.

구 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2015. 7. 6. 법률 제13392호로 개정되고, 2020. 8. 11. 법률 제17472호로 개정되기 전의 것) 제49조(감염병의 예방 조치) ① 보건복지부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 감염병을 예방하기 위하여 다음 각 호에 해당하는 모든 조치를 하거나 그에 필요한 일부 조치를 하여야 한다.

2. 흥행, 집회, 제례 또는 그 밖의 여러 사람의 집합을 제한하거나 금지하는 것 감염병의 예방 및 관리에 관한 법률(2020. 8. 12. 법률 제17475호로 개정된 것) 제80조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 300만 원 이하의 벌금에 처한다.

7. 제47조(같은 조 제3호는 제외한다) 또는 제49조 제1항(같은 항 제2호의2부터 제2호의4까지 및 제3호 중 건강진단에 관한 사항과 같은 항 제14호는 제외한다)에 따른 조치에 위반한 자

3. 제청법원의 위헌제청이유

어떤 행위를 범죄로 규정하고 이에 대하여 어떠한 형벌을 과할 것인가 하는 문제는 원칙적으로 입법정책적 사항이지만, 직접적으로 행정목적과 공익을 침해하는 행위로서 국가적·사회적 비난가능성이나 사회적 위험성이 있다고 볼 수 없는 행정법규 위반행위에 대하여는 행정형벌을 부과할 수 없다는 입법적 한계를 가진다. 종교의 자유는 인간의 존엄성을 유지하기 위한 기본조건으로서 다른 기본권에 비하여 고도로 보장되어야 하고, 특히 예배 등의 종교의식은 신앙의 자유와 직접적인 관련성을 가지므로 이에 대한 제한은 매우 예외적인 경우에 한하여 신중히 이루어져야 한다. 따라서 설령 조치조항에 따른 조치를 위반하여 대면 예배를 거행했다 하더라도 이를 두고 일률적으로 행정목적과 공익을 직접적으로 침해하는 행위로서 국가적·사회적 비난가능성이나 사회적 위험성이 있는 행정법규 위반행위라고 단정할 수 없다. 그럼에도 처벌조항은 조치조항에 근거한 조치의 위반행위에 대해 일률적으로 행정형벌을 과하고 있으므로 헌법에 위반된다.

4. 판단

가. 헌법재판소 선례

헌법재판소는 2024. 6. 27. 2021헌바178 결정에서 조치조항이 과잉금지원칙에 반하여 종교의 자유를 침해하지 아니한다고 결정하였다. 또한 헌법재판소는 2024. 8. 29. 2022헌바177등 결정에서 심판대상조항을 포함한 구 감염병예방법 제49조 제1항 제2호 중 ‘집회’에 관한 부분 및 감염병예방법 제80조 제7호 중 ‘제49조 제1항 제2호에 따른 조치에 위반한 자’ 가운데 ‘집회’에 관한 부분이 과잉금지원칙에 반하여 집회의 자유를 침해하지 아니한다고 결정하였다. 위 결정들의 요지는 다음과 같다. 『(1) 심판대상조항은 집회제한 등 조치를 통하여 국민의 생명과 건강을 보호하기 위한 것이므로 그 목적의 정당성이 인정된다. 또한 사람과 사람 사이에 전염되는 감염병의 경우 그 확산을 차단하기 위해서 여러 사람들이 모이는 종교집회를 제한·금지하는 것은 위와 같은 입법목적 달성에 유효한 수단이므로, 수단의 적합성 또한 인정된다.

(2) 코로나19와 같이 비말을 통한 공기 중 전파를 통해 전염되고 증상 잠복기에 있는 사람 내지 무증상자에 의해서도 감염이 이루어지며 노년층·기저질환자에 대하여 상대적으로 높은 치명률을 가진 전염병이 창궐하는 경우, 감염병 확산 초기 단계에서 개인 간 접촉 감소를 통해 감염 확산의 차단을 도모하는 것은 감염예방 및 통제를 위해서 매우 긴요하다. 심판대상조항이 집회제한 등 조치가 필요한 감염병을 특정하여 한정하지 아니한 것은 보건당국이 감염병의 성질과 전파 정도, 유행상황이나 위험의 정도, 치료 방법의 개발 등에 따라 그 범위를 판단하여 필요하고도 적절한 조치를 취할 수 있도록 하기 위한 것이다. 더욱이 새로운 감염병의 감염위험 정도나 전파 정도는 해당 감염병에 대한 속성이 파악되고 그 정보가 누적될 때까지 예측하기 어려운 특징이 있다. 시간적 경과에 따라 단계적으로 방역에 필요한 조치의 정도를 낮추어 갈 수는 있으나, 이를 처음부터 법문에 명시하여 제한하는 것으로는 신속하고 효율적인 감염병 예방을 도모하기 어렵다. 감염병환자 등이 있는 장소나 감염병병원체에 오염되었다고 인정되는 장소의 일시적 폐쇄나 해당 장소 내 이동 제한 등의 사후조치는 심판대상조항이 규정한 사전예방조치인 집회제한 등 조치와 동일한 효과가 있다고 보기는 어렵고, 달리 호흡기 감염병의 확산을 미리 차단하는 방법으로서 집회제한 등 조치와 동일한 효과를 내는 방안을 찾기 어렵다. 심판대상조항에 근거한 집회제한 등 조치는 사람들 사이의 접촉을 통한 감염병 전파를 차단하기 위한 것이므로, 집회제한 등 조치의 기준이 되는 것은 집회의 목적이나 내용이 아니라 참가자들 사이의 물리적·공간적 거리의 확보 가능성이다. 결국 심판대상조항이 규율하는 것은 ‘행사 자체’가 아니라 ‘여러 사람의 집합’이고, 따라서 심판대상조항에 의하더라도 예배의 내용 자체를 제한한다고 보기는 어렵다. 심판대상조항이 제한 또는 금지의 범위나 그 기간 등을 직접 규정하고 있지는 않지만, 심판대상조항에 근거하여 집회제한 등 조치가 이루어질 경우 해당 처분은 공익목적 달성에 적합하고 피해가 최소화되도록 하여야 하는 비례원칙에 부합되어야 함은 물론이고, 이러한 처분에 대해서는 행정소송 등 사법적 통제가 가능하다. 이상의 사정들을 종합하여 보면, 심판대상조항이 감염병의 확산을 차단하기 위하여 종교의 자유를 일시적으로 제한할 수 있도록 한 것이 침해의 최소성에 위반된다고 볼 수 없다.

(3) 심판대상조항으로 보호되는 공익은 반복되는 감염병의 위협으로부터 공동체 구성원 전체의 생명과 건강을 보호하는 것이고, 이러한 중대한 공익에 비하여 청구인들이 입는 종교의 자유 제한의 정도가 더 크다고 단정하기 어려우므로 법익의 균형성도 충족된다.

(4) 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 종교의 자유를 침해하지 않는다.』

나. 선례 변경의 필요성

제청법원은 처벌조항이 조치조항에 따른 조치 위반행위에 대하여 일률적으로 행정형벌을 과하고 있으므로 헌법에 위반된다고 한다. 행정법규 위반행위에 대하여 이를 단지 간접적으로 행정상의 질서에 장애를 줄 위험성이 있음에 불과한 경우로 보아 행정질서벌인 과태료를 과할 것인지, 아니면 직접적으로 행정목적과 공익을 침해한 행위로 보아 행정형벌을 과할 것인지는 기본적으로 입법권자가 제반사정을 고려하여 결정할 문제이다(헌재 2018. 8. 30. 2017헌바368; 헌재 2024. 7. 18. 2021헌바279 참조). 조치조항에 따른 조치를 위반할 경우 감염이 급속도로 확산되어 막대한 인적·물적 손실이 발생할 수 있고 이를 회복하는 데 이전보다 훨씬 더 많은 시간과 노력이 들게 된다. 따라서 사전에 그러한 위험이 발생하지 않도록 철저히 예방할 필요가 있는바, 과태료 등 행정질서벌을 과하는 것만으로는 이와 같은 위험을 충분히 방지할 수 있다고 단정하기 어렵다. 나아가 처벌조항은 법정형의 종류로 벌금형만을 규정하면서 하한의 제한 없이 상한만을 정하고 있으므로, 법관으로서는 위반행위의 경중을 고려하여 행위자의 책임에 비례하는 형벌을 부과하는 것이 가능하고 선고유예나 집행유예를 할 수도 있다. 따라서 처벌조항은 침해의 최소성에 위반되지 아니한다. 그렇다면 위와 같은 선례들의 결정 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이 사건에서 위 선례들과 달리 판단하여야 할 특별한 사정변경이나 필요성이 인정되지 않는다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위반되어 종교의 자유를 침해하지 않는다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 모두 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

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