헌법재판소 2025. 1. 23. 선고 2021헌바25 결정 [물환경보전법 제2조 제10호 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 청구인은 부천시 (주소 생략) 에서 금속제품 제조업을 영위하는 주식회사 ○○의 대표이사인바, ‘특정수질유해물질이 환경부령으로 정하는 기준 이상으로 배출되는 폐수배출시설을 설치하려는 자는 환경부장관으로부터 그 설치허가를 받아야 함에도 불구하고 위와 같은 설치허가를 받지 아니한 채 2016. 12. 말경부터 위 회사 사업장에 특정수질유해물질인 구리, 카드뮴 및 납 등이 포함된 폐수를 배출하는 폐수배출시설인 금속가공제품 제조시설(이하 ‘이 사건 시설’이라 한다)을 설치하고 이를 이용하여 2018. 10. 12.까지 조업하였다’는 내용의 물환경보전법위반 혐의로 기소되었다.

나. 청구인은 제1심 계속 중 ‘이 사건 시설에서 사용되는 폐수인 절삭유의 경우 이 사건 시설 내에서 자체 순환할 뿐 이 사건 시설 밖으로 배출되지 않기 때문에, 이 사건 시설은 물환경보전법상 폐수무방류배출시설에 해당할 뿐, 물환경보전법상 폐수배출시설에는 해당하지 않으므로, 폐수배출시설 설치허가를 받지 않아도 된다’는 취지로 주장하였으나, 제1심 법원은 2019. 12. 6. ‘물환경보전법상 폐수무방류배출시설도 폐수배출시설의 일종에 해당하므로, 폐수배출시설 설치허가를 받아야 한다’는 이유로 벌금 500만 원을 선고하였다(인천지방법원 부천지원 2019고정424). 청구인은 제1심 판결에 대해 항소하였으나, 항소심 법원도 제1심 판결과 마찬가지의 이유로 2020. 9. 11. 청구인의 항소를 기각하였다(인천지방법원 2019노4448).

다. 청구인은 항소심 판결에 대해 상고하는 한편, 상고심 계속 중이던 2020. 12. 15. 폐수배출시설에 대한 정의규정인 물환경보전법 제2조 제10호, 폐수무방류배출시설에 대한 정의규정인 물환경보전법 제2조 제11호, 폐수배출시설 및 폐수무방류배출시설 설치허가·신고 의무규정인 물환경보전법 제33조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 대법원은 2020. 12. 24. 청구인의 상고를 기각하였고(대법원 2020도13240), 같은 날 위헌법률심판제청신청도 기각하였다(대법원 2020초기1098).

라. 이에 청구인은 2021. 1. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 이 사건 심판청구서에서, 물환경보전법상 폐수배출시설과 폐수무방류배출시설의 의미가 명확하지 않기 때문에 설치허가 내지 신고대상인 폐수배출시설에 폐수무방류배출시설이 포함되는지 여부 또한 명확하지 않다고 주장하면서, 심판을 구하는 대상을 2015. 12. 1. 법률 제13530호로 개정된 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’ 조항들 및 2017. 1. 17. 법률 제14532호로 개정된 물환경보전법 조항들로 표시하였다. 그러나 청구인이 위헌법률심판제청신청을 하여 기각결정을 받은 바 없는 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’ 내지 물환경보전법 제75조 제1호는 심판대상에서 제외한다. 또한, ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’ 내지 물환경보전법 제2조 제10호, 제11호는 각각 폐수배출시설과 폐수무방류배출시설에 대한 정의규정으로서, 폐수배출시설이나 폐수무방류배출시설의 무허가 설치 및 조업에 대한 형사처벌의 직접적인 근거가 되는 조항이 아니라, 처벌규정인 같은 법률 제75조 제1호에서 인용하고 있는 의무규정인 같은 법률 제33조 제1항 본문을 해석함에 있어 전제가 되는 조항에 불과하고, 청구인이 다투고자 하는 내용도 같은 법률 제33조 제1항 본문을 심판대상으로 하여 판단하면 충분하므로, 이를 독자적인 심판대상으로 삼지 아니한다. 그러므로 이 사건 심판대상은 구 물환경보전법(2013. 7. 30. 법률 제11979호로 개정되고, 2018. 10. 16. 법률 제15832호로 개정되기 전의 것, 2017. 1. 17. 법률 제14532호로 개정되기 전의 법률명은 ‘수질 및 수생태계 보전에 관한 법률’이었고, 2007. 5. 17. 법률 제8466호로 개정되기 전의 법률명은 수질환경보전법이었다. 이하 같다) 제33조 제1항 본문 중 ‘배출시설’ 부분(아래 밑줄 친 부분)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

구 물환경보전법(2013. 7. 30. 법률 제11979호로 개정되고, 2018. 10. 16. 법률 제15832호로 개정되기 전의 것) 제33조(배출시설의 설치 허가 및 신고) ① 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다. 다만, 제7항에 따라 폐수무방류배출시설을 설치하려는 자는 환경부장관의 허가를 받아야 한다. [관련조항] 물환경보전법(2013. 7. 30. 법률 제11979호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

10. "폐수배출시설"이란 수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것을 말한다. 다만, "해양환경관리법" 제2조 제16호 및 제17호에 따른 선박 및 해양시설은 제외한다.

11. "폐수무방류배출시설"이란 폐수배출시설에서 발생하는 폐수를 해당 사업장에서 수질오염방지시설을 이용하여 처리하거나 동일 폐수배출시설에 재이용하는 등 공공수역으로 배출하지 아니하는 폐수배출시설을 말한다. 물환경보전법(2005. 3. 31. 법률 제7459호로 전부개정된 것) 제32조(배출허용기준) ① 폐수배출시설(이하 "배출시설"이라 한다)에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준은 환경부령으로 정한다. 구 물환경보전법(2013. 7. 30. 법률 제11979호로 개정되고, 2018. 10. 16. 법률 제15832호로 개정되기 전의 것) 제33조(배출시설의 설치 허가 및 신고) ⑤ 환경부장관은 상수원보호구역의 상류지역, 특별대책지역 및 그 상류지역, 취수시설이 있는 지역 및 그 상류지역의 배출시설로부터 배출되는 수질오염물질로 인하여 환경기준을 유지하기 곤란하거나 주민의 건강·재산이나 동식물의 생육에 중대한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정되는 경우에는 관할 시·도지사의 의견을 듣고 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여 배출시설의 설치(변경을 포함한다)를 제한할 수 있다. ⑥ 제5항에 따라 배출시설의 설치를 제한할 수 있는 지역의 범위는 대통령령으로 정하고, 환경부장관은 지역별 제한대상 시설을 고시하여야 한다. ⑦ 제5항 및 제6항에도 불구하고 환경부령으로 정하는 특정수질유해물질을 배출하는 배출시설의 경우 배출시설의 설치제한지역에서 폐수무방류배출시설로 하여 이를 설치할 수 있다. ⑧ 제7항에 따라 배출시설의 설치제한지역에서 폐수무방류배출시설을 설치할 수 있는 지역 및 시설은 환경부장관이 정하여 고시한다. 물환경보전법(2014. 3. 24. 법률 제12519호로 개정된 것) 제75조(벌칙) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 7년 이하의 징역 또는 7천만 원 이하의 벌금에 처한다.

1. 제33조 제1항 또는 제2항에 따른 허가 또는 변경허가를 받지 아니하거나 거짓으로 허가 또는 변경허가를 받아 배출시설을 설치 또는 변경하거나 그 배출시설을 이용하여 조업한 자 물환경보전법 시행령(2014. 11. 24. 대통령령 제25773호로 개정된 것) 제31조(설치허가 및 신고 대상 폐수배출시설의 범위 등) ① 법 제33조 제1항 본문에 따라 설치허가를 받아야 하는 폐수배출시설(이하 "배출시설"이라 한다)은 다음 각 호와 같다.

1. 특정수질유해물질이 환경부령으로 정하는 기준 이상으로 배출되는 배출시설

3. 청구인의 주장

물환경보전법상 폐수배출시설과 폐수무방류배출시설에 대한 정의규정에서 ‘배출’이라는 용어를 반복적으로 사용하고 있음에도 불구하고 그 각각의 용어가 폐수를 ‘해당 시설에서 만들어 내는 것’을 의미하는지 아니면 폐수를 ‘해당 시설 밖으로 내보내는 것’을 의미하는지 명확하지 아니하고, 이 때문에 설치허가 내지 신고대상인 폐수배출시설에 폐수무방류배출시설이 포함되는지 여부 또한 명확하지 아니하다. 따라서 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반된다.

4. 판단

가. 쟁점의 정리

심판대상조항은 폐수배출시설을 설치하려는 자로 하여금 대통령령으로 정하는 바에 따라 환경부장관의 허가를 받거나 환경부장관에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 심판대상조항에 따른 허가를 받지 아니하고 폐수배출시설을 설치하거나 이를 이용하여 조업한 자는 형사처벌을 받게 된다. 그런데 이와 같은 설치허가 내지 신고대상인 폐수배출시설의 정확한 의미가 무엇인지, 그리고 이에 따라 폐수를 공공수역에 내보내지 아니하는 폐수무방류배출시설까지 폐수배출시설에 포함되는지 여부가 불분명하여 심판대상조항이 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되는지 문제된다.

나. 죄형법정주의의 명확성원칙 위반 여부

(1) 관련 법리

헌법 제12조 및 제13조에서 보장하는 죄형법정주의 원칙은 법률이 처벌하고자 하는 행위가 무엇이며 그에 대한 형벌이 어떠한 것인지를 누구나 예견할 수 있고 그에 따라 자신의 행위를 결정할 수 있도록 구성요건이 명확하게 규정될 것을 요구한다. 형벌조항의 내용이 애매모호하거나 추상적이어서 불명확하면 무엇이 금지된 행위인지를 국민이 알 수 없어 법을 지키기가 어려울 뿐더러 범죄의 성립 여부가 법관의 자의적인 해석에 맡겨져 죄형법정주의에 의하여 국민의 자유와 권리를 보장하려는 법치주의의 이념은 실현될 수 없기 때문이다(헌재 2023. 10. 26. 2017헌가16등). 법규범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여부, 다시 말하면 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 이를 판단할 수 있다. 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법목적이나 입법취지, 입법연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석방법에 의하여 구체화되므로, 결국 법규범이 명확성원칙에 위반되는지 여부는 위와 같은 해석방법에 의하여 그 의미내용을 합리적으로 파악할 수 있는 해석기준을 얻을 수 있는지 여부에 달려 있다(헌재 2024. 5. 30. 2021헌바55등).

(2) 판단

(가) 심판대상조항에서 설치허가를 받거나 신고를 할 것을 요구하고 있는 폐수배출시설의 의미에 관하여는 물환경보전법 제2조 제10호에서 규정하고 있는데, 이에 따르면 ‘폐수배출시설’이란 ‘수질오염물질을 배출하는 시설물, 기계, 기구, 그 밖의 물체로서 환경부령으로 정하는 것(다만, 해양환경관리법 제2조 제16호 및 제17호에 따른 선박 및 해양시설은 제외)’을 말한다.

(나) 그런데 ‘배출’이란 ‘안에서 밖으로 밀어 내보냄’이라는 뜻으로 사용되는 것이 일반적이므로, ‘배출’이라는 단어의 문리적 해석만 고려하면, ‘폐수배출시설’이란 ‘발생하는 수질오염물질을 그 내부에서 외부로 내보내는 시설물 등’을 의미한다고 볼 여지가 있다. 나아가 만약 폐수배출시설의 의미를 이와 같이 파악한다면, 발생하는 수질오염물질을 해당 시설물 등의 내부에서 순환시켜 반복적으로 동일한 제조공정에 재이용하면서 외부로 내보내지 않는 경우에는 물환경보전법 제2조 제11호에서 규정하고 있는 폐수무방류배출시설에 해당할 뿐, 같은 조 제10호에서 규정하고 있는 폐수배출시설에는 해당하지 않기 때문에 심판대상조항에 따른 설치허가 내지 신고가 필요 없는 것이 아닌가 하는 의문이 생길 수 있다.

(다) 그러나 아래와 같은 폐수배출시설과 폐수무방류배출시설 관련 규정들의 입법목적이나 입법취지 및 입법연혁, 그리고 물환경보전법의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하여 보면, ‘폐수배출시설’이란 ‘발생하는 수질오염물질을 그 내부에서 외부로 내보내는지 여부와 관계없이, 수질오염물질이 발생하는 시설물 등으로서 환경부령으로 정하는 것(다만, 해양환경관리법 제2조 제16호 및 제17호에 따른 선박 및 해양시설은 제외)’을 의미하고, 이에 따라 폐수무방류배출시설 또한 폐수배출시설의 일종으로서 폐수배출시설에 포함된다고 봄이 상당하다.

1) 수질환경보전법이 1990. 8. 1. 법률 제4260호로 제정될 당시에는 수질오염물질을 공공수역에 배출하는 시설물 등의 경우만 폐수배출시설에 해당한다고 명시하였다(제2조 제5호). 그런데 폐수배출시설에 대한 이와 같은 정의규정으로 인하여 수질오염물질을 전량 위탁처리하거나 전량 재이용하는 사업장과 같이 수질오염물질을 공공수역에 내보내지 않는 시설물 등까지 폐수배출시설에 해당하는지에 대하여 논쟁이 발생하게 되었고, 이처럼 수질오염물질을 공공수역에 내보내지 않는 시설물 등까지 모두 폐수배출시설로서 규제하는 것이 바람직하다는 정책적 판단에 따라 수질환경보전법이 2000. 1. 21. 법률 제6199호로 개정되면서 폐수배출시설에 대한 정의규정에서 ‘공공수역에’라는 문구가 삭제되었다(제2조 제5호). 폐수배출시설에 대한 정의규정의 이와 같은 입법목적이나 입법취지 및 입법연혁을 고려하면, 최소한 2000. 1. 21. 개정된 수질환경보전법의 시행 이후부터는, 수질오염물질을 발생시킨 후 이를 공공수역에 내보내는 시설물 등만 폐수배출시설에 해당하는 것이 아니라, 수질오염물질을 발생시키기만 하면 이를 공공수역에 내보내지 않더라도 일단 모두 폐수배출시설에 해당하도록 정하여 이를 규제하려는 것이 입법자의 명확한 의도였다고 할 것이다.

2) 그 후 수질환경보전법이 2004. 2. 9. 법률 제7168호로 개정되어 폐수무방류배출시설에 대한 정의규정이 별도로 신설되면서, ‘폐수무방류배출시설’이라 함은 ‘폐수배출시설에서 발생하는 폐수를 당해 사업장 안에서 수질오염방지시설을 이용하여 처리하거나 동일 배출시설에 재이용하는 등 공공수역으로 배출하지 아니하는 폐수배출시설을 말한다’고 규정하게 되었고(제2조 제5의2호), 이와 더불어 폐수무방류배출시설의 설치에 대한 근거규정도 함께 신설되었다(제10조 제8항). 그런데 폐수무방류배출시설에 대한 정의규정을 살펴보면, ‘폐수무방류배출시설이라 함은 ~는 폐수배출시설을 말한다.’와 같은 형식을 사용함으로써 그 문리적 해석상 폐수무방류배출시설 또한 폐수배출시설의 일종에 해당한다는 점이 명시적으로 표현되어 있으므로, 결국 앞서 본 바와 같은 수질환경보전법의 2000. 1. 21. 법률 제6199호 개정에 따라 폐수배출시설의 범주에 포함되었음이 명확해진 일정한 시설물 등을 별도로 모아 이에 대해 폐수무방류배출시설이라는 명칭을 부여한 다음, 이에 대한 정의규정과 그 설치에 대한 근거규정 등을 통해 이에 관하여 별도의 추가적인 규제를 하려는 것이 입법자의 의도였음을 알 수 있다.

3) 청구인이 이 사건 시설을 이용하여 조업하였을 당시 시행 중이던 물환경보전법의 전반적인 내용을 살펴보더라도, 폐수배출시설에서 배출되는 수질오염물질의 배출허용기준 적용에 관한 규정(제32조 제7항), 수질오염방지시설의 설치·설치면제 및 수질오염물질의 공동처리를 위한 공동방지시설의 설치에 관한 규정(제35조 제1항, 제4항), 폐수배출시설 등의 가동시작 신고 및 운영에 관한 규정(제37조 제2항), 배출허용기준을 초과한 사업자에 대한 개선명령에 관한 규정(제39조), 배출부과금에 관한 규정(제41조 제1항 제1호 가목), 과징금 처분에 관한 규정(제43조 제1항), 위법시설에 대한 폐쇄명령에 관한 규정(제44조 단서) 등과 같이 그 문리적 해석상 폐수무방류배출시설이 폐수배출시설의 일종에 해당함을 전제로 하되, 폐수무방류배출시설의 특성을 고려하여 이에 관해 일반적인 폐수배출시설과 다른 내용의 규제를 하고 있는 규정들을 다수 확인할 수 있다.

(라) 뿐만 아니라, 법원과 관할 행정청도 폐수배출시설의 의미를 위와 같이 파악하면서, 폐수무방류배출시설이 폐수배출시설의 일종으로서 폐수배출시설에 당연히 포함된다고 보고 있다.

1) 대법원은 수질오염물질이 포함된 액체를 공공수역에 내보내지 않고 재사용하는 시설도 폐수배출시설에 해당하는지 여부와 관련하여 위와 같은 입법연혁을 언급하면서 이를 명시적으로 긍정하였고(대법원 2005. 10. 28. 선고 2003도5192 판결; 대법원 2011. 10. 27. 선고 2011두11389 판결 참조), 아울러 해당 시설에서 생성되는 폐수를 직접 공공수역에 내보내지 않는다는 점은 폐수배출시설의 일종인 폐수무방류배출시설에 해당한다고 볼 사정에 불과할 뿐, 그와 같은 사정으로 인해 해당 시설이 폐수배출시설이 아니라고 할 수는 없다고 판시하였다(대법원 2011. 10. 27. 선고 2011두11389 판결 참조).

2) 물환경보전법의 소관 부처인 환경부도 폐수무방류배출시설이 폐수배출시설의 일종에 해당함을 당연한 전제로 하면서, 폐수무방류배출시설을 설치하거나 그에 관한 변경을 하는 경우 기본적으로 폐수배출시설 설치허가신청서 또는 변경허가신청서를 제출하고, 이에 덧붙여 폐수무방류배출시설의 설치 내지 변경과 관련된 서류들까지 제출할 것을 요구하고 있다(물환경보전법 제34조 제1항, 물환경보전법 시행규칙 제37조 제1항, 제2항). 또한, 환경부는 절삭유 등을 순환하여 재이용하는 일체형 기계나 시설로서 폐수가 순환 중에 그 기계나 시설의 외부로 유출되지 않는 단일 배출공정만 있는 경우라 하더라도 폐수배출시설 중 하나에 해당하고, 일정한 방법에 따라 그 1일 최대 폐수량 산정이 가능하다고 보고 있다[물환경보전법 시행규칙 별표 4 제1호 가목, 나목 2)].

(마) 결국 위와 같은 사정들을 모두 종합하여 보면, 건전한 상식과 통상적인 법 감정을 가진 사람으로서는, ‘폐수배출시설’이란 ‘발생하는 수질오염물질을 그 내부에서 외부로 내보내는지 여부와 관계없이, 수질오염물질이 발생하는 시설물 등으로서 환경부령으로 정하는 것(다만, 해양환경관리법 제2조 제16호 및 제17호에 따른 선박 및 해양시설은 제외)’을 의미하고, 이에 따라 폐수무방류배출시설 또한 심판대상조항에서 규정하고 있는 폐수배출시설의 일종으로서 심판대상조항에 따른 설치허가의 대상이 된다는 점을 충분히 파악할 수 있다고 판단된다. 나아가 위 대법원 판결들에 의하여 심판대상조항에서 규정하고 있는 폐수배출시설의 정확한 의미 및 폐수배출시설과 폐수무방류배출시설과의 관계에 대해 구체적인 해석기준이 제시되고 있고, 법집행기관이 심판대상조항을 자의적으로 확대하여 해석할 염려도 없다. 따라서 심판대상조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위반되지 아니한다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식,김복형,조한창,정계선