헌법재판소 2024. 8. 29. 선고 2021헌바308 결정 [구 도시철도법 제4조의6 위헌소원]

1. 사건개요

가. 우○○은 1981. 9. 1. 서울 중구 ○○동○○가 (주소 생략) 토지, 같은 동○○가 (주소 생략) 토지, 같은 동○○가 (주소 생략) 토지(이하 위 각 토지를 ‘이 사건 ○○-1 토지’와 같이 지번으로 특정하고, 위 각 토지를 모두 합하여 ‘이 사건 각 토지’라 한다)에 관하여 소유권이전등기를 마쳤다.

나. 서울특별시지하철공사(서울특별시지하철공사는 2005. 11. 21.경 ‘서울메트로’로 명칭이 변경되었고, 2017. 5. 31. 서울특별시도시철도공사와 합병하여 ‘서울교통공사’를 설립하면서 해산되었다. 이하 이를 구분하지 않고 ‘서울교통공사’라고 한다)는 1982년경부터 1985. 10. 30.경까지 서울지하철 3호선 건설사업을 시행하면서 이 사건 ○○-1 토지 및 ○○-43 토지 지하에 지하철도 환기구 본체인 철근콘크리트 구조물, 지하철도 콘크리트 터널, 지하철도 통풍구를 설치하였다. 서울교통공사는 위 시설물들이 위치한 지하 부분에 대한 보상을 위하여 우○○과 협의하였으나, 협의가 성립되지 아니하였다.

다. 청구인들은 1989. 4. 28. 이 사건 각 토지의 각 1/2지분에 관하여 1988. 9. 10. 매매를 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.

라. 서울교통공사는 이 사건 ○○-1 토지 지하 중 환기구 점유 부분의 사용을 위하여 청구인들과 보상협의를 하였으나, 협의가 성립되지 않자 사용재결신청을 하였다. 서울특별시지방토지수용위원회는 1998. 3. 30. ‘사용토지: 이 사건 ○○-1 토지 지하 부분 일부, 사용시기: 1998. 4. 30., 사용기간: 사용시기부터 도시철도 존속일까지, 청구인들 손실보상금: 각 137,008,650원’으로 하는 내용의 재결(이하 ‘이 사건 사용재결’이라 한다)을 하였다.

마. 청구인들은 이 사건 사용재결에 대하여 이의신청을 하였고, 중앙토지수용위원회는 1998. 11. 17. 사용토지를 일부 변경하고 청구인들 손실보상금을 각 150,637,270원으로 증액 변경하는 재결(이하 ‘이 사건 이의재결’이라 한다)을 하였다.

바. 서울교통공사는 이 사건 사용재결 및 이의재결에 따라 청구인들에게 손실보상금을 지급하였다.

사. 청구인들은 1998. 12. 23. 중앙토지수용위원회와 서울교통공사를 상대로 이 사건 이의재결의 취소 등을 구하는 소를 제기하였으나 패소하였다(서울행정법원 98구29007). 위 판결에 대한 청구인들의 항소 및 상고가 모두 기각되어(서울고등법원 2002누11952, 대법원 2003두9312), 위 판결은 그대로 확정되었다.

아. 서울교통공사는 1999. 4. 3. 이 사건 ○○-1 토지에 관하여 이 사건 사용재결 및 이의재결을 원인으로 하여 구분지상권설정등기를 마쳤다.

자. 청구인들은 2018. 11. 5.에 이르러 서울교통공사를 상대로 환기구 철거 및 민법 제286조에 따른 지료증액 등을 구하는 소를 제기하였으나 패소하였고(서울동부지방법원 2018가단21013), 위 판결에 대한 청구인들의 항소도 기각되었다(서울동부지방법원 2020나28513). 청구인들은 이에 불복하여 상고하는 한편(대법원 2021다248688), 그 소송 계속 중 도시철도건설자의 토지 소유자에 대한 지하사용보상에 관한 구 도시철도법 제4조의6에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(대법원 2021카기1041). 대법원은 2021. 9. 30. 청구인들의 상고를 기각하고, 위헌법률심판제청신청도 기각하였다.

차. 이에 청구인들은 2021. 10. 21. 구 도시철도법 제4조의6에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 구 도시철도법(1990. 12. 31. 법률 제4308호로 개정되고, 2009. 4. 1. 법률 제9607호로 개정되기 전의 것) 제4조의6(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다.

구 도시철도법(1990. 12. 31. 법률 제4308호로 개정되고, 2009. 4. 1. 법률 제9607호로 개정되기 전의 것) 제4조의6(지하보상등) ① 도시철도건설자가 도시철도의 건설을 위하여 타인 토지의 지하부분을 사용하고자 할 때에는 당해 토지의 이용가치, 지하의 깊이 및 토지이용이 방해되는 정도 등을 참작하여 보상한다. ② 제1항의 규정에 의한 지하부분의 보상의 대상·기준 및 방법에 관한 사항은 대통령령으로 정한다. [관련조항] 구 도시철도법(1995. 1. 5. 법률 제4924호로 개정되고, 2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되기 전의 것) 제5조(토지등의 수용 및 사용) ① 도시철도건설자는 도시철도건설(개량공사를 포함한다. 이하 같다)의 시행을 위하여 필요한 경우에는 토지수용법 제2조에서 정하는 토지·물건 또는 권리(이하 "토지등"이라 한다)를 수용 또는 사용할 수 있다. ⑥ 제1항의 규정에 의한 토지등의 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지수용법을 준용한다. 구 도시철도법 시행령(1995. 7. 6. 대통령령 제14722호로 개정되고, 2007. 10. 15. 대통령령 제20325호로 개정되기 전의 것) 제5조(지하사용보상의 대상 및 기준) ① 법 제4조의6 제2항의 규정에 의한 타인토지의 지하부분의 사용에 대한 보상의 대상은 도시철도 시설물의 설치 또는 보호를 위하여 사용되는 토지의 지하부분으로 한다. ② 제1항의 규정에 의한 토지의 지하부분의 사용에 대한 보상금액은 당해 토지(지하부분의 면적과 수직으로 대응하는 지표의 토지를 말한다)의 적정가격에 도시철도 시설물의 설치로 인하여 당해 토지의 이용이 저해되는 정도에 따른 건물의 이용저해율, 지하부분의 이용저해율 및 기타의 이용저해율(이하 "입체 이용저해율"이라 한다)을 곱하여 산정한 금액으로 한다. ③ 제2항의 규정에 의한 당해 토지의 적정가격은 지가공시및토지등의평가에관한법률 제2조 제1호의 규정에 의한 공시지가를 기준으로 하여 시·도지사가 지정하는 동법 제19조의 규정에 의한 감정평가법인이 평가한 가액으로 한다. ④ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 보상액의 산정방법은 별표1의 방법에 의하되, 입체이용저해율의 산정에 필요한 입체이용가치·이용율 등의 구체적인 산정기준은 당해 토지 및 인근토지의 이용실태·입지조건 기타 지역적 특성을 고려하여 특별시·광역시 및 도(이하 "시·도"라 한다)의 조례로 정한다.

3. 청구인들의 주장

가. 위헌인 심판대상조항에 따라 산정된 손실보상금이 상당하지 않기 때문에 청구인들은 당해 사건에서 지료증액을 청구하였고, 심판대상조항이 위헌일 경우 민법상 형성권인 지료증액청구권이 인정되어 곧바로 법적 효과가 발생한다. 따라서 심판대상조항이 헌법에 위반되는지 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라진다. 그러므로 청구인들의 심판청구는 재판의 전제성을 갖추었다.

나. 심판대상조항은 보상금액에 관한 구체적인 기준이나 방법을 법률에 규정하지 아니한 채 모두 대통령령으로 위임하여 법률유보원칙에 위배된다. 심판대상조항은 손실보상금 산정기준을 규정하면서, 사실상 영구적으로 토지 지하 부분을 사용하는 경우 장래의 기대이율, 지가상승률, 물가상승률 등을 고려한 장래 토지 가치 증가분 및 장래 사용료를 반영하도록 규정하지 아니하고, 잔여지 보상을 인정하지 아니하며, 사정변경에 따른 사용대가 증감이 필요한 경우 이를 조정할 수 있는 수단을 마련하지 아니하는 등 헌법 제23조 제3항에서 규정한 정당보상원칙에 위배된다. 사실상 영구적으로 토지 지하 부분을 사용함으로써 토지 소유자의 사적 유용성 및 처분권을 제한하는 경우 장래의 기대이율, 지가상승률, 물가상승률 등을 고려한 장래 토지 가치 및 장래 사용료를 고려하여 손실보상금을 산정하여야 한다. 그런데 심판대상조항은 손실보상금 산정기준에 관하여 위와 같이 규정하지 않고 있고, 그에 따라 보상금이 부당하게 적게 산정된다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 토지 소유자의 재산권을 침해한다. 구 토지수용법 제46조 제2항 제2호에 따라 손실보상금을 지급할 경우에는 지료·임대료 등을 참작한 적정가격으로 보상액을 정하는 반면, 심판대상조항 및 그 위임에 따른 구 도시철도법 시행령 제5조는 공시지가를 기준으로 기대이율, 지가상승률 등을 배제한 채 보상액을 정하도록 규정한다. 이로써 심판대상조항은 구 토지수용법이 적용되어 손실보상금을 지급받는 토지 소유자에 비하여 구 도시철도법이 적용되어 손실보상금을 지급받는 토지 소유자를 합리적인 이유 없이 차별취급하여 평등권을 침해한다.

4. 판단

헌법재판소법 제68조 제2항에 따른 헌법소원심판을 청구하기 위해서는 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 재판의 전제로 되어야 한다. 여기에서 법률의 위헌 여부가 재판의 전제가 된다고 하려면, 그 법률이 당해 사건의 재판에 적용되는 것이어야 하고, 그 법률의 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라져야 한다(헌재 2021. 2. 25. 2018헌바423등 참조). 당해 사건에서 청구인들은 서울교통공사를 상대로 민법 제286조에 따른 지료증액을 청구하였다. 그런데 심판대상조항은 도시철도건설자가 도시철도 건설을 위하여 타인 토지의 지하 부분을 사용하고자 하는 경우 그에 대한 보상에 관하여 규정한 것으로서, 앞서 본 것처럼 서울교통공사는 청구인들에게 이 사건 ○○-1 토지 지하 중 환기구 점유 부분의 사용에 대한 손실보상금을 지급하였고, 이 사건 사용재결 및 이의재결이 적법하다는 관련 행정판결이 확정되었다. 이처럼 심판대상조항은 지료가 토지에 관한 조세 기타 부담의 증감이나 지가의 변동으로 인하여 상당하지 아니하게 된 때에 지료의 증감을 청구할 수 있는 권리인 지료증감청구권의 인정 여부나 범위에 관한 것이 아니므로 민법 제286조에 따른 지료증액을 구하는 당해 사건에 적용된다고 보기 어렵다. 그러므로 청구인들의 심판청구는 재판의 전제성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

5. 결론

그렇다면 청구인들의 심판청구는 모두 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [/]

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