헌법재판소 2024. 4. 25. 선고 2022헌가33 결정 [군인연금법 제27조 제1항 제2호 위헌제청]

1. 사건개요

가. 윤○○은 1974. 12. 21.부터 28년 2개월간 군인으로 복무하다 2003. 1. 31. 중령으로 전역하였고, 2003. 2.부터 군인연금법상 퇴역연금(2020. 6. 기준 월 3,434,190원)을 지급받아 왔다.

나. 윤○○은 2018. 6. 13. 실시된 제7회 전국동시지방선거에서 계룡시의회의원으로 선출되어, 2018. 7. 1. 취임하여 급여로 월 2,781,530원(2021. 2. 기준 의정활동비 1,100,000원 + 월정수당 1,768,000원) 상당을 지급받아 왔다.

다. 퇴역연금 수급자가 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우에는 그 재직기간 중 해당 퇴역연금 전부의 지급을 정지하도록 한 구 군인연금법(2019. 12. 10. 법률 제16760호로 전부개정되고, 2023. 7. 11. 법률 제19521호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항 제2호가 2020. 6. 11. 시행되었다.

라. 윤○○은 2022. 5. 2. 국군재정관리단장을 상대로 2020. 7.부터 지급되지 않은 퇴역연금 상당액의 지급을 청구하였으나, 국군재정관리단장은 위 구 군인연금법을 근거로 지급을 거부하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

마. 이에 윤○○은 2021. 3. 26. 국방부장관을 상대로 퇴역연금 지급정지의 취소를 구하는 소를 제기하였다가 2022. 3. 14. 국군재정관리단장으로 피고의 경정을 신청하여 당사자 경정 허가 결정을 받고, 2022. 7. 12. 및 2022. 9. 2. 청구취지를 이 사건 처분의 취소를 구하는 것으로 변경 및 정정하였다(서울행정법원 2021구합85747). 법원은 2022. 9. 29. 군인연금법 제27조 제1항 제2호 중 ‘지방의회의원’에 관한 부분에 대하여 직권으로 위헌법률심판제청 결정을 하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 구 군인연금법(2019. 12. 10. 법률 제16760호로 전부개정되고, 2023. 7. 11. 법률 제19521호로 개정되기 전의 것) 제27조 제1항 제2호 중 ‘지방의회의원’에 관한 부분(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항의 내용은 다음과 같고, 관련조항은 [별지]와 같다.

구 군인연금법(2019. 12. 10. 법률 제16760호로 전부개정되고, 2023. 7. 11. 법률 제19521호로 개정되기 전의 것) 제27조(퇴역연금의 지급정지 등) ① 퇴역연금의 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재직기간 중 해당 퇴역연금 전부의 지급을 정지한다. 다만, 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 경우로서 근로소득금액이 전년도 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 160퍼센트 미만인 경우에는 그러하지 아니하다.

2. 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우

3. 제청법원의 위헌제청이유

군인연금법상 퇴역연금수급권은 사회보장수급권의 성격과 함께 재산권으로서의 성격을 아울러 지니고 있다. 심판대상조항은 군인연금제도의 건실한 유지ㆍ존속을 보장하고, 퇴역연금 수급자인 지방의회의원이 세금으로 연금과 보수라는 이중수혜를 받게 되는 것을 방지하기 위하여 퇴역연금 수급자가 지방의회의원에 취임한 경우 퇴역연금의 지급을 정지하도록 한다. 그러나 지방의회의원이 받게 되는 보수가 지급정지 되는 퇴역연금을 대체할 수 있는 적정한 수준이 아니고, 소득 수준에 대한 고려 없이 퇴역연금 전부의 지급을 정지하는 것은 수급자에게 재취업 유인을 제공하지 못하여 결과적으로는 군인연금 재정의 건전성을 확보하지 못한다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성원칙을 충족하지 못하는 등 과잉금지원칙에 반하여 재산권을 침해한다.

4. 판단

가. 헌법재판소의 관련 선례

헌법재판소는 2022. 1. 27. 2019헌바161 결정에서 공무원연금법상 퇴직연금 수급자가 지방의회의원에 취임한 경우 퇴직연금 전부의 지급을 정지하도록 한 구 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제47조 제1항 제2호 중 ‘지방의회의원’에 관한 부분 및 구 공무원연금법(2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되고, 2023. 6. 30. 법률 제19513호로 개정되기 전의 것) 제50조 제1항 제2호 중 ‘지방의회의원’에 관한 부분(이하 ‘공무원연금법상 지급정지 조항’이라 한다)이 과잉금지원칙에 위반하여 퇴직연금 수급자인 지방의회의원의 재산권을 침해한다고 판단하고, 헌법불합치결정을 선고하였다. 그 이유의 요지는 다음과 같다. 『(1) 목적의 정당성 및 수단의 적합성 공무원연금법상 지급정지 조항은 악화된 연금재정을 개선하여 공무원연금제도의 건실한 유지ㆍ존속을 도모하고 연금과 보수의 이중수혜를 방지하기 위한 것으로 그 정당성이 인정되고, 퇴직연금 지급을 정지할 경우 연금지출이 감소되어 입법목적에 기여할 수 있으므로 수단의 적합성도 인정된다.

(2) 침해의 최소성

공무원연금제도는 공무원이 퇴직한 후 생계 및 부양에 어려움이 없도록 적절한 소득을 보장하는 데 주된 취지가 있으므로, 연금을 정지하기 위해서는 연금을 대체할 만한 소득이 있어야 한다. 지방의회의원이 받게 되는 보수가 지급정지되는 퇴직급여를 대체할 수 있는 적정 수준인지는 지방의회의원의 ‘생계유지 또는 생활보장을 위해 사용될 수 있는 급여’인 의정비 중 월정수당을 기준으로 판단하여야 한다. 실제 상당수의 퇴직연금 수급자인 지방의회의원들이 퇴직연금보다 적은 월정수당을 받음에도 연금 전액이 정지되는데, 월정수당은 각 지방자치단체의 규모나 재정 상태에 따라 큰 편차가 있고, 그 내용이 수시로 변화될 수 있다는 점에서 안정성이 낮다. 그럼에도, 공무원연금법상 지급정지 조항은 연금을 대체할 만한 적정한 소득이 있다고 할 수 없는 경우에도 일률적으로 연금전액의 지급을 정지하여 지급정지제도의 본질 및 취지와 어긋나는 결과를 초래하고 있다. 공무원연금법상 지급정지 조항과 같이 재취업소득액에 대한 고려 없이 퇴직연금 전액의 지급을 정지할 경우 재취업 유인을 제공하지 못하여 정책목적 달성에 실패할 가능성이 크다. 이와 달리 지방의회의원으로 선출된 퇴직연금 수급자에 대하여 보수수준과 연계하여 연금의 일부만 감액하거나 적어도 연금과 보수의 합계액이 취임 전 퇴직연금보다 적지 않은 액수로 유지할 경우에는 연금 전부의 지급을 정지하는 경우보다 퇴직연금 수급자의 지방의회 진출이 더 많아질 수 있다. 따라서 공무원연금법상 지급정지 조항은 침해의 최소성 요건을 충족하지 못한다.

(3) 법익의 균형성

국민의 세금을 재원으로 한 연금과 보수 수령의 이중수혜를 막고 이를 통해 연금재정의 건전성을 확보하는 것이 중요한 공익이나, 이를 실현하기 위해 특정집단의 특별한 희생을 강요하여서는 안 되고 이는 그 대상이 공직자라 하더라도 마찬가지다. 따라서 퇴직연금 수급자가 선출직 공무원으로 취임하여 새로 얻게 되는 보수가 기존의 연금에 미치지 못하는 액수임에도 연금 전액의 지급을 정지하여, 공직을 수행하지 않는 경우보다 공직을 수행하는 경우에 오히려 생활보장에 불이익이 발생하도록 하는 것은, 이를 통해 달성하려는 공익이 공무원연금법상 지급정지 조항으로 발생하는 재산권 침해를 정당화할 정도에 이른다고 보이지 않으므로, 공무원연금법상 지급정지 조항은 법익의 균형성 요건을 충족하지 못한다.

(4) 소결론

그렇다면 공무원연금법상 지급정지 조항은 과잉금지원칙에 위배되어 지방의회의원에 취임한 퇴직연금 수급자의 재산권을 침해한다.』

나. 이 사건과 선례의 유사성 및 선례 변경의 필요성 여부

우리나라의 법체계는 공무원연금과 군인연금을 별도로 규정하고, 공무원연금법상 퇴직연금과 군인연금법상 퇴역연금은 수급권자의 복무기간, 지급기간 등에 차이가 있다. 그러나 퇴직연금이나 퇴역연금을 이미 받고 있는 수급자를 기준으로 본다면, 두 연금은 모두 퇴직한 후 생계 및 부양에 어려움이 없도록 적절한 소득을 보장하는 데 주된 취지가 있다. 그리고 퇴직연금 수급자와 퇴역연금 수급자가 동일한 지방자치단체의 지방의회의원으로 취임한 경우에 지방자치단체로부터 지급받는 의정비가 동일하고, 전자는 공무원연금법상 지급정지 조항의 적용을 받고, 후자는 심판대상조항의 적용을 받아 연금 지급이 전부 정지된다는 사정도 동일하다. 한편, 지방의회의원의 월정수당은 2022년 0.95%, 2023년 3.66% 인상되었다. 그런데 군인연금법 제14조 제1항은 군인연금에 대하여 전전년도와 대비한 전년도 전국소비자물가변동률에 해당하는 금액을 매년 증액하거나 감액하도록 규정하고 있어서, 퇴역연금은 2022년 2.5%, 2023년 5.1% 인상되었다. 이와 같이 월정수당의 인상률이 퇴역연금의 인상률에 미치지 못함으로 인하여 지방의회의원이 지급받는 월정수당과 지급정지된 퇴역연금 사이의 차이가 더욱 커지게 되었다. 실제 2022년 실시된 제8회 동시지방선거에서 당선된 퇴역연금 수급자인 지방의회의원 4명은 모두 2022년과 2023년 월정수당이 퇴역연금 급여에 미치지 못하는 경우에 해당하였다. 그렇다면 위 선례의 취지는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 위 선례와 다르게 판단을 하여야 할 만한 사정변경이나 필요성이 인정된다고 보기 어렵다. 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 지방의회의원에 취임한 퇴역연금 수급자의 재산권을 침해한다.

다. 헌법불합치결정과 적용중지

심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 원칙적으로 위헌결정을 하여야 할 것이지만, 위와 같은 위헌성은 연금지급정지제도 자체에 있다기보다 선출직 공무원으로서 받게 되는 보수가 기존의 연금에 미치지 못하는 경우에도 연금 전액의 지급을 정지하는 것에 있으므로, 헌법불합치결정을 하여 입법자로 하여금 위와 같이 과잉금지원칙 위배가 문제되는 부분의 위헌성을 제거하는 개선입법을 하도록 하는 것이 더 바람직하다. 따라서 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 하기로 한다. 한편, 위 선례의 헌법불합치결정 이후 2023. 6. 30. 공무원연금법이 개정되었고, 2023. 7. 11. 군인연금법도 개정되어, 지방의회의원의 경우로서 소득세법 제20조 제2항에 따른 근로소득금액의 월평균금액(근로소득월액)이 본인의 퇴직연금액이나 퇴역연금액 미만인 경우에는 그 근로소득월액만큼 해당 연금 일부의 지급을 정지하는 것으로 개정되어 위 각 개정일부터 시행되었다. 따라서 심판대상조항은 향후 더 이상 적용될 여지가 없게 되었으나, 위 개정조항은 개정일(공포한 날)부터 시행되도록 되어 있어서 소급적으로 적용되지 아니하므로, 심판대상조항은 당해사건과 관련하여서는 여전히 적용된다. 만일 심판대상조항의 계속적용을 명하면, 심판대상조항에 대한 위헌선언의 효력이 당해사건에 미치지 못할 우려가 있으므로, 심판대상조항에 대하여 헌법불합치결정을 선고하되, 그 적용을 중지하기로 한다. 당해사건에서는 개정된 신법을 적용하여야 할 것이다.

5. 결론

그렇다면 심판대상조항은 헌법에 합치되지 아니하므로 헌법불합치결정을 선고하기로 하고, 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 심판대상조항의 적용을 중지하는 것이 상당하므로, 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 이미선의 아래 6.과 같은 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 의견일치에 의한 것이다.

6. 재판관 이미선의 반대의견

나는 헌재 2022. 1. 27. 2019헌바161 결정의 반대의견에서 공무원연금법상 지급정지 조항이 아래와 같은 이유로 과잉금지원칙에 위반되지 아니한다고 밝힌 바 있다.

가. 2019헌바161 결정의 반대의견 요지

『(1) 목적의 정당성과 수단의 적합성 공무원연금법상 지급정지 조항은 연금재정 악화를 개선하여 공무원연금제도의 건실한 유지ㆍ존속을 도모하기 위한 것으로 이러한 입법목적은 정당하고, 퇴직연금 지급을 정지하게 되면 그만큼 연금지출이 감소하여 연금재정의 안정과 적자해소에 기여할 수 있으므로 수단의 적합성도 인정된다.

(2) 침해의 최소성

공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상ㆍ질병ㆍ폐질 등과 같은 사회적 위험이 발생한 때에 국가의 책임 아래 보험기술을 통하여 공무원의 구제를 도모하는 사회보험제도의 일종이다(헌재 2003. 9. 25. 2001헌마93등 참조). 그런데 퇴직연금 수급자가 지방의회의원으로 당선되면 다시 소득활동을 계속하게 되고, 지방의회의원으로서 매달 지급받는 의정비(의정활동비와 월정수당)는 광역의원보다 상대적으로 적은 기초의원의 월 평균 의정비도 2인 가구 중위소득과 3인 가구 중위소득의 중간수준이다. 따라서 지방의회의원으로 당선된 퇴직연금 수급자는 실질이 ‘퇴직’한 것으로 볼 수 없고, 연금을 통해 보호할 필요성이 있는 ‘사회적 위험’이 발생한 자라고 볼 수 없다. 퇴직연금 수급자가 공무원이 되는 경우 보수를 받게 되는데, 이때 국민의 세금으로 현직공무원으로서의 보수와 퇴직공무원으로서의 연금이라는 이중수혜를 받는 것을 방지하기 위해, 공무원연금법은 퇴직연금 수급자가 다시 공무원이 된 경우 그 기간 동안 연금 지급을 정지하도록 하고 있다. 지방의회의원도 재차 공무원관계를 설정하여 다시 국가 등의 부담으로 보수를 받게 된 자라는 점에서 다른 일반 공무원과 차이가 없고, 퇴직공무원과 그 유족의 생활안정이라는 연금제도의 목적에 비추어 보더라도 연금을 통해 생활을 보호할 필요성이 있는 자로 보기 어렵다는 점에서도 특별히 지방의회의원에 대해서만 연금 지급을 정지하지 않고 계속해야 할 이유를 찾기 어렵다. 한편, 공무원연금법상 지급정지 조항에서 연금액 전부에 대해 지급정지하도록 한 것은, ‘소득 정도에 따른 연금 지급의 필요성’ 외에 ‘국가 등의 부담으로 보수와 연금을 동시에 지급받는 것은 그 액수와 관계없이 이중수혜’라는 점이 고려된 것이므로, ‘공무원이 아닌 다른 근로활동을 통하여 급여를 받게 된 경우’와는 차이가 있다. 따라서 연금 수급자가 ‘재차 공무원관계를 설정하여 다시 국가 등의 부담으로 보수를 받게 된 경우’에는 반드시 구체적 소득수준이나 기여율을 고려하여 지급정지되는 연금액을 결정해야 한다고 보기 어렵다. 따라서 공무원연금법상 지급정지 조항은 침해의 최소성 원칙에 반한다고 보기 어렵다.

(3) 법익의 균형성

지방의회의원은 임기 동안 퇴직연금을 지급받지 못하나, 매월 보수를 지급받으므로 경제적 불이익이 크다고 보기 어렵다. 반면 공무원연금법상 지급정지 조항은 수십 년간 누적되어온 연금재정의 악화를 개선하지 않으면 더 이상 공무원연금제도의 정상적인 운영과 존속 자체가 어렵다는 판단에 따른 것으로, 그 입법배경과 공무원연금개혁에 대한 국민적 요구, 개선의 시급성과 불가피성 등을 고려할 때, 공무원연금법상 지급정지 조항으로 인하여 달성하고자 하는 공익은 매우 중대하다. 따라서 공무원연금법상 지급정지 조항은 법익 균형성 원칙에 반한다고 보기 어렵다.

(4) 소결

그러므로 공무원연금법상 지급정지 조항은 과잉금지원칙에 반하여 지방의회의원에 취임한 퇴직연금 수급자의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.』

나. 심판대상조항의 경우

나는 위 반대의견에서 밝힌 이유를 군인연금법상 퇴역연금 수급자가 지방의회의원에 취임한 경우 퇴역연금 전부의 지급을 정지하도록 한 심판대상조항에 대해서도 마찬가지로 원용하기로 한다.

재판관 이종석 이은애 이영진 김기영 문형배 이미선 김형두 정정미 정형식

[별지] 관련조항 구 군인연금법(2019. 12. 10. 법률 제16760호로 전부개정되고, 2023. 7. 11. 법률 제19521호로 개정되기 전의 것) 제27조(퇴역연금의 지급정지 등) ① 퇴역연금의 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재직기간 중 해당 퇴역연금 전부의 지급을 정지한다. 다만, 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 경우로서 근로소득금액이 전년도 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 160퍼센트 미만인 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 이 법이나 「공무원연금법」 또는 「사립학교교직원 연금법」의 적용을 받는 군인ㆍ공무원 또는 사립학교교직원으로 임용된 경우 3.「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 중 국가가 전액 출자ㆍ출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우 4.「지방공기업법」 제2조에 따른 지방직영기업ㆍ지방공사 및 지방공단 중 지방자치단체가 전액 출자ㆍ출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우 5.「지방자치단체 출자ㆍ출연 기관의 운영에 관한 법률」 제2조 제1항에 따른 출자ㆍ출연 기관 중 지방자치단체가 전액 출자ㆍ출연한 기관에 임직원으로 채용된 경우 군인연금법(2023. 7. 11. 법률 제19521호로 개정된 것) 제27조(퇴역연금의 지급정지 등) ① 퇴역연금의 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재직기간 중 해당 퇴역연금 전부의 지급을 정지한다. 다만, 제2호에 해당하는 지방의회의원의 경우로서 「소득세법」 제20조 제2항에 따른 근로소득금액의 월평균금액(이하 “근로소득월액”이라 한다)이 본인의 퇴역연금액 미만인 경우에는 그 근로소득월액만큼 해당 연금 일부의 지급을 정지하고, 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 경우로서 근로소득월액이 전년도 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 160퍼센트 미만인 경우에는 제3항에 따라 해당 연금 일부의 지급을 정지한다.

2. 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우

군인연금법 부칙(2023. 7. 11. 법률 제19521호) 이 법은 공포한 날부터 시행한다. 구 공무원연금법(2015. 6. 22. 법률 제13387호로 개정되고, 2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되기 전의 것) 제47조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다. 다만, 제3호부터 제5호까지에 해당하는 경우로서 근로소득금액이 전년도 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 100분의 160 미만인 경우에는 그러하지 아니하다.

2. 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우

구 공무원연금법(2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부개정되고, 2023. 6. 30. 법률 제19513호로 개정되기 전의 것) 제50조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다. 다만, 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 경우로서 근로소득금액이 전년도 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 160퍼센트 미만인 경우에는 그러하지 아니하다.

2. 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우

공무원연금법(2023. 6. 30. 법률 제19513호로 개정된 것) 제50조(퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 지급정지) ① 퇴직연금 또는 조기퇴직연금의 수급자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 재직기간 중 해당 연금 전부의 지급을 정지한다. 다만, 제2호에 해당하는 지방의회의원의 경우로서 「소득세법」 제20조 제2항에 따른 근로소득금액의 월평균금액(이하 “근로소득월액”이라 한다)이 본인의 퇴직연금액 또는 조기퇴직연금액 미만인 경우에는 그 근로소득월액만큼 해당 연금 일부의 지급을 정지하고, 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 경우로서 근로소득월액이 전년도 공무원 전체의 기준소득월액 평균액의 160퍼센트 미만인 경우에는 제3항에 따라 해당 연금 일부의 지급을 정지한다.

2. 선거에 의한 선출직 공무원에 취임한 경우

공무원연금법 부칙(2023. 6. 30. 법률 제19513호) 이 법은 공포한 날부터 시행한다.