헌법재판소 2024. 1. 25. 선고 2020헌바257 결정 [구 산업재해보상보험법 제37조 제1항 등 위헌소원]

1. 사건개요

가. 청구인은 2009. 12. 14.경 ○○공제회에 입사하여 근무하던 중 ‘공황장애, 기분부전증, 불안장애’를 진단받고, 2014. 5. 9. 근로복지공단(이하 ‘공단’이라 한다)에 요양급여를 신청하였으나, 공단은 2014. 11. 5. ‘신청인의 업무와 위 상병 사이에 상당인과관계를 인정할 수 없다’는 업무상질병판정위원회의 판정에 따라 요양불승인처분(이하 ‘종전 처분’이라고 한다)을 하였다.

나. 청구인은 이에 불복하여 2015년경 근로복지공단을 상대로 종전 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였는데, 2017. 5. 10. 청구가 기각되었고(서울행정법원 2015구단1314), 항소 및 상고도 모두 기각되었다(서울고등법원 2018. 6. 28. 선고 2017누51022, 대법원 2018. 10. 25. 2018두51775 심리불속행 기각).

다. 청구인은 위 행정소송이 계속 중이던 2016. 5. 13. ○○병원에서 ‘공황장애, 기분부전증, 강박장애, 적응장애’(이하 ‘이 사건 상병’이라고 한다)의 진단을 받고, 2017. 3. 31. 공단에 재차 요양급여를 신청하였다. 공단은 2017. 5. 19. ‘이 사건 상병과 신청인의 업무 사이에 상당인과관계가 인정되지 않는다.’는 이유로 요양불승인처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.

라. 청구인은 2017. 8. 16. 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 2018. 8. 17. 기각되었고(서울행정법원 2017구단69277), 항소하였으나 2020. 7. 9. 기각되었으며(당해 사건), 상고하였으나 2020. 11. 12. 심리불속행 기각되어 확정되었다(대법원 2020두46080).

마. 청구인은 당해 사건 계속 중 산업재해보상보험법(이하 연혁과 무관하게 ‘산재보험법’이라 한다) 제37조 제1항, 제38조 제3항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나, 2020. 3. 17. 기각되자(서울고등법원 2018아1626), 2020. 4. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 산재보험법 제37조 제1항 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나 당해 사건은 업무상 사고가 아닌 업무상 질병을 사유로 하는 요양급여 청구에 관한 것이므로 심판대상을 이와 관련되는 부분으로 한정하기로 한다. 따라서, 이 사건 심판대상은 구 산업재해보상보험법(2010. 1. 27. 법률 제9988호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16273호로 개정되기 전의 것) 제37조 제1항 제2호(이하 ‘이 사건 인정기준조항’이라 한다), 산업재해보상보험법(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정된 것) 제38조 제3항(이하 ‘이 사건 위임조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항은 별지와 같다.

구 산업재해보상보험법(2010. 1. 27. 법률 제9988호로 개정되고, 2019. 1. 15. 법률 제16273호로 개정되기 전의 것) 제37조(업무상의 재해의 인정 기준) ① 근로자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 부상ㆍ질병 또는 장해가 발생하거나 사망하면 업무상의 재해로 본다. 다만, 업무와 재해 사이에 상당인과관계(相當因果關係)가 없는 경우에는 그러하지 아니하다.

2. 업무상 질병

가. 업무수행 과정에서 물리적 인자(因子), 화학물질, 분진, 병원체, 신체에 부담을 주는 업무 등 근로자의 건강에 장해를 일으킬 수 있는 요인을 취급하거나 그에 노출되어 발생한 질병

나. 업무상 부상이 원인이 되어 발생한 질병

다. 그 밖에 업무와 관련하여 발생한 질병

산업재해보상보험법(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정된 것) 제38조(업무상질병판정위원회) ③ 판정위원회의 구성과 운영에 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다.

3. 청구인의 주장

가. 이 사건 인정기준조항에 대한 주장

이 사건 인정기준조항으로 인하여 대법원은 업무와 재해 사이의 상당인과관계를 주장하는 측에서 입증하여야 한다고 하여 그 입증책임을 근로자 측에 전적으로 부담시키고 있다. 위 조항은 업무상 질병을 입은 근로자의 기본권을 충분히 보장하지 못하고 있으며, 헌법상 근로의 권리, 인간다운 생활을 할 권리, 행복추구권을 침해한다.

나. 이 사건 위임조항에 대한 주장

근로자의 업무상 재해를 신속하고 공정하게 보상하기 위한 산업재해보상보험제도에 있어서 업무상 질병을 판정하는 업무는 산업재해보상보험제도의 성패를 좌우할 정도의 중요한 절차임에도 이 사건 위임조항은 업무상질병판정위원회의 구성과 운영에 관하여 포괄적으로 고용노동부령에서 정하도록 위임하고 있어 당해 법률로부터 하위법령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 없어 포괄위임금지의 원칙에 위배된다.

4. 이 사건 위임조항에 대한 판단

이 사건 위임조항은 업무상질병판정위원회의 구성과 운영에 필요한 사항을 고용노동부령에 위임하고 있는 규정이다. 당해 사건에서 청구인이 주장하는 이 사건 처분의 위법 사유는 이 사건 처분을 하기 전에 새로이 업무상질병판정위원회의 판정절차를 거치지 않았다는 것이고, 이 사건 처분을 하기 위한 업무상질병판정위원회는 열린 적이 없다. 그렇다면, 업무상질병판정위원회의 구성과 운영에 필요한 사항을 고용노동부령에 위임하고 있는 규정에 불과한 이 사건 위임조항은 이 사건 처분과 직접 관련이 없고, 이 사건 처분의 적법여부가 쟁점인 당해 사건에 적용되거나 그 위헌여부에 따라 재판의 내용이 달라지지 않는다. 따라서 이 사건 위임조항은 재판의 전제성이 인정되지 아니하여 부적법하다.

5. 이 사건 인정기준조항에 대한 판단

가. 헌법재판소 선례

헌법재판소는 2015. 6. 25. 2014헌바269 결정에서 이 사건 인정기준 조항에 관하여 업무상 질병으로 인한 업무상 재해에 있어 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 대한 입증책임을 이를 주장하는 근로자에게 부담시키는 것이 인간다운 생활을 할 권리로서의 사회보장수급권을 침해하지 않는다고 판단하였다. 그 이유의 요지는 아래와 같다. 『업무상 재해의 인정요건 중 하나로 ‘업무와 재해 사이에 상당인과관계’를 요구하고 근로자 측에게 그에 대한 입증을 부담시키는 것은 재해근로자와 그 가족에 대한 보상과 생활보호를 필요한 수준으로 유지하면서도 그와 동시에 보험재정의 건전성을 유지하기 위한 것으로서 그 합리성이 있다. 입증책임분배에 있어 권리의 존재를 주장하는 당사자가 권리근거사실에 대하여 입증책임을 부담한다는 것은 일반적으로 받아들여지고 있고, 통상적으로 업무상 재해를 직접 경험한 당사자가 이를 입증하는 것이 용이하다는 점을 감안하면, 이러한 입증책임의 분배가 입법재량을 일탈한 것이라고는 보기 어렵다. 또한 산업재해보상보험법 시행령 별표 3은 업무상 질병에 대한 구체적인 인정기준을 규정하면서 각 질환별로 업무상 질병에 해당하는 경우를 예시하고 있는바, 적어도 그에 해당하는 질병에 대하여는 근로자 측의 입증부담이 어느 정도 완화되어 있다고 볼 수 있는 점, 대법원도 업무상 질병으로 인한 업무상 재해에 있어 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 대한 입증 정도를 완화하는 판시를 하고 있는 점, 산업재해보상보험법 등은 근로복지공단으로 하여금 사업장 조사 등 업무상 재해 여부를 판단할 수 있는 자료를 실질적으로 조사·수집하게 하도록 하고 있는데 이는 근로자 측의 입증부담을 사실상 완화하는 역할을 할 수 있는 점 등을 고려할 때, 근로자 측이 현실적으로 부담하는 입증책임이 근로자 측의 보호를 위한 산업재해보상보험제도 자체를 형해화시킬 정도로 과도하다고 보기도 어렵다. 따라서 심판대상조항이 인간다운 생활을 할 권리로서의 사회보장수급권을 침해한다고 볼 수 없다.』

나. 선례 변경의 필요성 여부

(1) 2017년부터 고용노동부와 근로복지공단에서는 산재보험법 시행령 별표 3에서 규정한 일정기준을 충족하면 역학조사를 생략하고 산재로 인정되도록 하는 추정의 원칙을 적용해 증명책임을 완화해 나가고 있다. 2017년경부터 업무상 질병에 대한 심의과정상 업무관련성 판정기준이 현저히 완화된 결과, 승인율 또한 점차적으로 증가하여 2022년도에는 62.7%에 달하고 있다.

(2) 대법원도 "2007년 개정으로 신설된 구 산업재해보상보험법 제37조 제1항을 산업재해보상보험법상 ‘업무상의 재해’를 인정하기 위한 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 근로복지공단에 분배하거나 전환하는 규정으로 볼 수는 없으며, 상당인과관계에 관한 증명책임은 여전히 근로자에게 있다"고 보면서도(대법원 2021. 9. 9. 선고 2017두45933 전원합의체 판결; 대법원 2022. 2. 11. 선고 2021두45633 판결), 희귀질환이나 첨단산업현장에서 새롭게 발생하는 유형의 질환일 경우 여러 특별한 사정이 인정된다면 이를 상당인과관계를 인정하는 간접사실로 고려하면서 여러 유해물질·유해요소를 복합적·누적적으로 고려하는 등으로 근로자의 입증책임을 덜어주고 있다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2015두3867 판결).

(3) 그렇다면, 위 선례를 변경하여야 할 사정변경이나 필요성을 인정할 수 없으므로 선례의 판단은 이 사건에서도 타당하다. 따라서 이 사건 인정기준조항은 인간다운 생활을 할 권리로서의 사회보장수급권을 침해하지 아니한다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 인정기준조항은 헌법에 위반되지 아니하고, 청구인의 나머지 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [/]

재판장,이종석,이은애,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미,정형식

[별지] 관련조항산업재해보상보험법(2010. 6. 4. 법률 제10339호로 개정된 것) 제38조(업무상질병판정위원회) ① 제37조 제1항 제2호에 따른 업무상 질병의 인정 여부를 심의하기 위하여 공단 소속 기관에 업무상질병판정위원회(이하 "판정위원회"라 한다)를 둔다. ② 판정위원회의 심의에서 제외되는 질병과 판정위원회의 심의 절차는 고용노동부령으로 정한다. 구 산재보험법 시행령 (2008. 6. 25. 대통령령 제20875호로 전부개정되고, 2018. 12. 11. 대통령령 제29354호로 개정되기 전의 것) 제34조(업무상 질병의 인정기준) ① 근로자가 "근로기준법 시행령"제44조 제1항 및 같은 법 시행령 별표 5의 업무상 질병의 범위에 속하는 질병에 걸린 경우 다음 각 호의 요건 모두에 해당하면 법 제37조 제1항 제2호 가목에 따른 업무상 질병으로 본다.

1. 근로자가 업무수행 과정에서 유해·위험요인을 취급하거나 유해·위험요인에 노출된 경력이 있을 것

2. 유해·위험요인을 취급하거나 유해·위험요인에 노출되는 업무시간, 그 업무에 종사한 기간 및 업무 환경 등에 비추어 볼 때 근로자의 질병을 유발할 수 있다고 인정될 것

3. 근로자가 유해·위험요인에 노출되거나 유해·위험요인을 취급한 것이 원인이 되어 그 질병이 발생하였다고 의학적으로 인정될 것 ② 업무상 부상을 입은 근로자에게 발생한 질병이 다음 각 호의 요건 모두에 해당하면 법 제37조 제1항 제2호 나목에 따른 업무상 질병으로 본다.

1. 업무상 부상과 질병 사이의 인과관계가 의학적으로 인정될 것

2. 기초질환 또는 기존 질병이 자연발생적으로 나타난 증상이 아닐 것

③ 제1항 및 제2항에 따른 업무상 질병(진폐증은 제외한다)에 대한 구체적인 인정 기준은 별표 3과 같다. ④ 공단은 근로자의 업무상 질병 또는 업무상 질병에 따른 사망의 인정 여부를 판정할 때에는 그 근로자의 성별, 연령, 건강 정도 및 체질 등을 고려하여야 한다. 산재보험법 시행령(2018. 12. 11. 대통령령 제29354호로 개정된 것) 제34조(업무상 질병의 인정기준) ① 근로자가 "근로기준법 시행령"제44조 제1항 및 같은 법 시행령 별표 5의 업무상 질병의 범위에 속하는 질병에 걸린 경우(임신 중인 근로자가 유산ㆍ사산 또는 조산한 경우를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 다음 각 호의 요건 모두에 해당하면 법 제37조 제1항 제2호 가목에 따른 업무상 질병으로 본다.

1. 근로자가 업무수행 과정에서 유해ㆍ위험요인을 취급하거나 유해ㆍ위험요인에 노출된 경력이 있을 것

2. 유해ㆍ위험요인을 취급하거나 유해ㆍ위험요인에 노출되는 업무시간, 그 업무에 종사한 기간 및 업무 환경 등에 비추어 볼 때 근로자의 질병을 유발할 수 있다고 인정될 것

3. 근로자가 유해ㆍ위험요인에 노출되거나 유해ㆍ위험요인을 취급한 것이 원인이 되어 그 질병이 발생하였다고 의학적으로 인정될 것 ② 업무상 부상을 입은 근로자에게 발생한 질병이 다음 각 호의 요건 모두에 해당하면 법 제37조 제1항 제2호 나목에 따른 업무상 질병으로 본다.

1. 업무상 부상과 질병 사이의 인과관계가 의학적으로 인정될 것

2. 기초질환 또는 기존 질병이 자연발생적으로 나타난 증상이 아닐 것

③ 제1항 및 제2항에 따른 업무상 질병(진폐증은 제외한다)에 대한 구체적인 인정 기준은 별표 3과 같다. ④ 공단은 근로자의 업무상 질병 또는 업무상 질병에 따른 사망의 인정 여부를 판정할 때에는 그 근로자의 성별, 연령, 건강 정도 및 체질 등을 고려하여야 한다. 구 산업재해보상보험법 시행규칙(2015. 3. 24. 고용노동부령 제129호로 개정되고, 2018. 12. 13. 고용노동부령 제233호로 개정되기 전의 것) 제6조(업무상질병판정위원회의 구성) ① 법 제38조 제1항에 따른 업무상질병판정위원회(이하 "판정위원회"라 한다)는 위원장 1명을 포함하여 150명 이내의 위원으로 구성한다. 이 경우 판정위원회의 위원장은 상임으로 하고, 위원장을 제외한 위원은 비상임으로 한다. ② 판정위원회의 위원장 및 위원은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람 중에서 공단 이사장이 위촉하거나 임명한다.

1. 변호사 또는 공인노무사

2. "고등교육법" 제2조에 따른 학교에서 조교수 이상으로 재직하고 있거나 재직하였던 사람

3. 의사, 치과의사 또는 한의사

4. 산업재해보상보험 관련 업무에 5년 이상 종사한 사람

5. "국가기술자격법"에 따른 산업위생관리 또는 인간공학 분야 기사 이상의 자격을 취득하고 관련 업무에 5년 이상 종사한 사람 ③ 판정위원회의 위원 중 3분의 2에 해당하는 위원은 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 근로자 단체와 사용자 단체가 각각 추천하는 사람 중에서 위촉한다. 이 경우 근로자 단체와 사용자 단체가 추천하는 위원은 같은 수로 한다. ④ 제3항에도 불구하고 근로자 단체나 사용자 단체가 각각 추천하는 사람이 위촉하려는 전체 위원 수의 3분의 1보다 적은 경우에는 제3항 후단을 적용하지 않고 근로자 단체와 사용자 단체가 추천하는 위원 수를 전체 위원 수의 3분의 2 미만으로 할 수 있다. ⑤ 판정위원회의 위원장과 위원의 임기는 2년으로 하되, 연임할 수 있다. 산업재해보상보험법 시행규칙(2008. 7. 1. 노동부령 제304호로 전부개정된 것) 제8조(판정위원회의 심의 절차) ① 공단의 분사무소(이하 "소속기관"이라 한다)의 장은 판정위원회의 심의가 필요한 질병에 대하여 보험급여의 신청 또는 청구를 받으면 판정위원회에 업무상 질병으로 인정할지에 대한 심의를 의뢰하여야 한다. ② 판정위원회는 제1항에 따라 심의를 의뢰받은 날부터 20일 이내에 업무상 질병으로 인정되는지를 심의하여 그 결과를 심의를 의뢰한 소속 기관의 장에게 알려야 한다. 다만, 부득이한 사유로 그 기간 내에 심의를 마칠 수 없으면 10일을 넘지 않는 범위에서 한 차례만 그 기간을 연장할 수 있다. 제9조(판정위원회의 운영) ① 판정위원회의 위원장은 회의를 소집하고, 그 의장이 된다. 다만, 판정위원회의 원활한 운영을 위하여 필요하면 위원장이 지명하는 위원이 회의를 주재할 수 있다. ② 판정위원회의 회의는 위원장(제1항 단서에 따라 위원장이 지명하는 위원이 회의를 주재하는 경우에는 그 위원) 및 회의를 개최할 때마다 위원장이 지정하는 위원 6명으로 구성한다. 이 경우 위원장은 제6조 제2항 제3호에 해당하는 위원 2명 이상을 지정하여야 한다. ③ 판정위원회의 위원장이 회의를 소집하려면 회의 개최 5일 전까지 일시·장소 및 안건을 제2항에 따라 위원장이 지정하는 위원에게 서면으로 알려야 한다. 다만, 긴급한 경우에는 회의 개최 전날까지 구두(口頭), 전화, 그 밖의 방법으로 알릴 수 있다. ④ 판정위원회 위원의 제척·기피·회피에 관하여는 법 제108조를 준용한다. 이 경우 "재심사위원회"는 "판정위원회"로 본다. ⑤ 판정위원회의 회의는 제2항에 따른 구성원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다. ⑥ 공단은 판정위원회의 심의 안건 및 심의 결과 등에 관한 사항을 기록·유지하여야 한다. ⑦ 그 밖에 판정위원회의 운영에 필요한 사항은 공단이 정한다. 산업재해보상보험법 시행규칙(2021. 2. 1. 고용노동부령 제309호로 개정된 것) 제9조의2(소위원회의 구성ㆍ운영) ① 판정위원회의 업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요하면 소위원회를 둘 수 있다. ② 소위원회는 질병명 등 판정위원회가 정하는 경미한 사항에 대하여 심의한다. ③ 소위원회는 판정위원회의 위원장이 지명하는 판정위원회 위원 3명으로 구성하며, 소위원회의 위원장은 소위원회의 위원 중에서 호선한다. ④ 소위원회의 위원장은 소위원회의 심의 결과를 판정위원회에 보고해야 한다. 이 경우 소위원회에서 심의된 사항은 판정위원회에서 심의된 것으로 본다. ⑤ 소위원회의 회의는 구성위원 전원의 출석과 출석위원 전원의 찬성으로 의결한다. ⑥ 제1항부터 제5항까지에서 규정한 사항 외에 소위원회의 구성·운영에 필요한 사항은 판정위원회의 위원장이 정한다.