헌법재판소 2023. 12. 26. 선고 2023헌마1324 결정 [국유농지 대부기준 제5조 등 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인은 2011. 7. 7.부터 국가 소유의 일반재산인 충남 태안군 (주소생략) 답 9,712.1㎡ 등 25건(총 면적 238,688.6㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 국가로부터 이 사건 토지의 관리·처분의 권한을 위탁받은 한국자산관리공사와 대부계약(이하 ‘이 사건 대부계약’이라 한다)을 체결하여 몇 차례 이를 갱신하였고, 마지막으로 갱신된 대부계약의 대부기간은 2019. 1. 1.부터 2023. 12. 31.이다.

나. 청구인은 2023. 9.경 한국자산관리공사에 이 사건 대부계약의 갱신을 신청하였으나, 한국자산관리공사는 2023. 9. 13. 청구인에게 ‘국유농지 대부기준’ 제5조에 따라 1인당 국유농지를 대부할 수 있는 면적은 60,000㎡ 이하로 제한되고, 이와 같은 내용은 ‘국유농지 대부기준’ 부칙 제2조에 따라 위 기준 시행 후 대부계약을 갱신하는 경우에도 적용된다는 이유로 청구인의 위 갱신 신청을 수용하기 어렵다는 내용의 통보를 하였으며, 2023. 10. 24. 청구인에게 국유재산법 제46조에 따라 더 이상의 대부계약 갱신은 불가하다는 갱신거절통보를 하였다.

다. 이에 청구인은 ‘국유농지 대부기준’(2019. 3. 15. 기획재정부훈령 제423호로 제정된 것) 제5조(이하 ‘이 사건 대부기준조항’이라 한다) 및 ‘국유농지 대부기준’ 부칙(2019. 3. 15. 기획재정부훈령 제423호) 제2조 중 ‘대부계약을 갱신하는 경우를 포함한다’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라 하고, 이들 조항을 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다)에 대하여 청구인의 평등권, 일반적 행동의 자유 등을 침해한다고 주장하며 2023. 12. 4. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 판단

일반적으로 행정규칙은 행정조직 내부에서만 효력을 가지는 것이고 대외적인 구속력을 가지는 것이 아니어서 원칙적으로 헌법소원의 대상이 되는 ‘공권력의 행사’에 해당하지 아니한다. 다만, 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우나, 재량권 행사의 준칙으로서 그 정한 바에 따라 되풀이 시행되어 행정관행이 형성됨으로써 평등의 원칙이나 신뢰보호의 원칙에 따라 행정기관이 그 상대방에 대한 관계에서 그 규칙에 따라야 할 자기구속을 당하게 되는 경우에는 헌법소원의 대상이 될 수 있다(헌재 1990. 9. 3. 90헌마13; 헌재 2013. 11. 28. 2012헌마763 참조). ‘국유농지 대부기준’은 기획재정부훈령으로 국유재산을 경작용으로 실경작자에게 대부 등을 하는 경우의 업무처리에 관한 사항을 정하고 있는 국가의 내부규정에 해당하고, 1인당 대부면적의 상한을 규정하고 있는 이 사건 대부기준조항이나 그 적용시점을 규율하는 이 사건 부칙조항은 국유재산법 등 상위법령의 직접적인 위임 없이 제정된 것으로서, 법령의 규정에 의하여 행정관청에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 경우라고 할 수 없다. 또한 중앙관서의 장 등은 소관 국유지의 규모, 형태 및 지리적인 특수성 등으로 인하여 이 기준을 적용하기 곤란하다고 인정하는 경우 총괄청과 협의를 거쳐 별도의 기준을 정하여 시행할 수 있는바(이 사건 대부기준 제8조), 이 사건 대부기준조항이 행정관행이 형성될 정도로 그대로 적용되었다고 보기 어렵다. 더욱이 한국자산관리공사가 국유재산 중 일반재산에 관하여 그 관리 또는 처분에 관한 권한을 위탁받아 대부계약을 갱신하는 것은 행정청이 공권력의 주체라는 우월적 지위에서 행하는 공법상의 행정처분이 아니라 사경제 주체로서 행하는 사법상의 법률행위로서(헌재 2016. 6. 21. 2016헌마434; 헌재 2020. 6. 23. 2020헌마785 참조), 비록 청구인이 심판대상조항들로 인하여 이 사건 대부계약의 갱신을 하지 못하게 되었다 하더라도 이는 상대방인 국가 또는 그 관리업무를 위탁받은 한국자산관리공사가 심판대상조항들에 정한 기준에 기속되는 결과 사실상의 영향을 받는 것에 불과하므로 심판대상조항들로 인하여 청구인의 헌법상 기본권이 침해될 가능성을 인정하기도 어렵다.

3. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,정형식,이영진,이미선