헌법재판소 2023. 10. 26. 선고 2020헌마314 결정 [입법부작위 위헌확인]

1. 사건개요

가. 청구인은 2010. 3. 1.부터 대구 중구 (주소 생략) (이하 ‘이 사건 토지’라 한다) 지상건물 소재 ○○한의원에서 근무하였다.

나. 대구광역시 중구청장은 2017. 1. 31. 대구 중구 (주소 생략)외 635필지 면적 73,252.10㎡를 정비구역으로 하는 ○○지구 주택재개발정비사업 사업시행인가를 고시하였다(대구광역시 중구 고시 제2017-7호). 위 정비사업의 사업시행자인 ○○지구 주택재개발정비사업조합은 2019. 10. 18.경 위 정비구역 내에 있는 이 사건 토지 및 그 지상건물 등을 수용하였고, ○○한의원은 2020. 1. 13. 북대구세무서장에 폐업신고를 하였다.

다. 청구인은 2020. 3. 3. 주택재개발정비사업 시행으로 직장을 잃게 된 자에게 보상을 하는 내용의 입법을 하지 않은 부작위가 청구인의 평등권 등을 침해하였다고 주장하며, ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’에 근로자의 임금손실에 대한 보상규정을 두지 아니한 부작위에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

이 사건 심판대상은 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘토지보상법’이라 한다)이 실직으로 인한 근로자의 임금손실에 관한 보상규정을 두지 아니한 부작위(이하 ‘이 사건 입법부작위’라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이다. 관련조항은 [별지]와 같다.

3. 청구인의 주장

토지보상법 제2조 제5호는 관계인, 즉 사업시행자가 취득하거나 사용할 토지에 관하여 지상권·지역권·전세권·저당권·사용대차 또는 임대차에 따른 권리 또는 그 밖에 토지에 관한 소유권 외의 권리를 가진 자, 그 토지에 있는 물건에 관하여 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자가 입은 손실에 대해서만 사업시행자로 하여금 보상하도록 하고 있고, 같은 법 제61조는 토지소유자나 관계인이 입은 손실을 사업시행자가 보상하여야 한다고 규정하고 있다. 그런데 사업시행자가 취득한 토지에 있던 사업장에 고용되어 있던 근로자가 직장을 상실함에 따라 입게 되는 손실에 관한 보상규정은 존재하지 않으므로, 이 사건 입법부작위는 청구인의 행복추구권, 평등권, 재산권, 근로의 권리 등을 침해한다.

4. 판단

헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 경우에 청구할 수 있으므로(헌법재판소법 제68조 제1항), 헌법소원심판의 청구를 하려면 우선 기본권침해의 원인이 된 ‘공권력의 행사 또는 불행사’의 사실이 있어야 하고, 헌법소원의 대상이 되는 공권력의 행사 또는 불행사의 사실이 아예 존재하지 아니하는 경우 그 심판청구는 부적법하다(헌재 2004. 11. 25. 2004헌마178; 헌재 2010. 10. 28. 2009헌마438; 헌재 2013. 8. 29. 2012헌마886 등 참조). 청구인은 토지보상법이 실직으로 인한 근로자의 임금손실에 관한 보상규정을 두지 아니하고 있고, 이러한 입법부작위가 청구인의 기본권을 침해한다고 주장한다. 그러나 토지보상법 제77조 제3항은 "휴직하거나 실직하는 근로자의 임금손실에 대하여는 근로기준법에 따른 평균임금 등을 고려하여 보상하여야 한다."라고 규정하고 있으므로, 청구인이 주장하는 바와 같은 내용의 입법부작위가 존재한다고 볼 수 없다. 따라서 존재하지 않는 입법부작위를 대상으로 한 이 사건 심판청구는 부적법하다.

5. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판장,유남석,이은애,이종석,이영진,김기영,문형배,이미선,김형두,정정미

별지관련조항 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정된 것) 제77조(영업의 손실 등에 대한 보상) ③ 휴직하거나 실직하는 근로자의 임금손실에 대하여는 "근로기준법"에 따른 평균임금 등을 고려하여 보상하여야 한다. 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정된 것) 제65조("공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"의 준용) ① 정비구역에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용은 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차는 대통령령으로 정할 수 있다. 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되고, 2021. 3. 16. 법률 제17943호로 개정되기 전의 것) 제65조("공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"의 준용) ② 제1항에 따라 "공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률"을 준용하는 경우 사업시행계획인가 고시(시장·군수등이 직접 정비사업을 시행하는 경우에는 제50조 제7항에 따른 사업시행계획서의 고시를 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 있은 때에는 같은 법 제20조 제1항 및 제22조 제1항에 따른 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되고, 2020. 6. 9. 법률 제17453호로 개정되기 전의 것) 제77조(영업의 손실 등에 대한 보상) ① 영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실에 대하여는 영업이익과 시설의 이전비용 등을 고려하여 보상하여야 한다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정된 것) 제77조(영업의 손실 등에 대한 보상) ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따른 보상액의 구체적인 산정 및 평가 방법과 보상기준, 제2항에 따른 실제 경작자 인정기준에 관한 사항은 국토교통부령으로 정한다. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2016. 6. 14. 국토교통부령 제316호로 개정된 것) 제51조(휴직 또는 실직보상) 사업인정고시일등 당시 공익사업시행지구안의 사업장에서 3월 이상 근무한 근로자("소득세법"에 의한 소득세가 원천징수된 자에 한한다)에 대하여는 다음 각 호의 구분에 따라 보상하여야 한다.

1. 근로장소의 이전으로 인하여 일정기간 휴직을 하게 된 경우 : 휴직일수(휴직일수가 120일을 넘는 경우에는 120일로 본다)에 "근로기준법"에 의한 평균임금의 70퍼센트에 해당하는 금액을 곱한 금액. 다만, 평균임금의 70퍼센트에 해당하는 금액이 "근로기준법"에 의한 통상임금을 초과하는 경우에는 통상임금을 기준으로 한다.

2. 근로장소의 폐지 등으로 인하여 직업을 상실하게 된 경우: "근로기준법"에 의한 평균임금의 120일분에 해당하는 금액